О понятии «государственно-частное партнерство»

Номер журнала:

Краткая информация об авторе (ах): 

Председатель коллегии адвокатов «Сазонов, Маркин и партнеры», кандидат юридических наук.

Аннотация: 

Настоящая статья посвещена понятию «государственно-частное партнерство».

Ключевые слова: 

Государственно-частное партнерство, публичное администрирование, общественный интерес.

Государственно-частное партнерство (ГЧП) в его различных формах набирает популярность во многих странах в качестве инструмента создания новых инфраструктур и предоставления государственных услуг. Государственно-частное партнерство (ГЧП) в предоставлении общественных услуг быстро развивается и вызывает большой интерес во всем мире[1]. Как указывает А.А. Родин, «в настоящее время в большинстве стран мира развитие экономики характеризуется поиском новых форм и методов государственного управления и регулирования. Увеличение значения частного сектора в развитии отраслевых комплексов отражает новую концепцию роли государства в экономике»[2]. Государственно-частное партнерство – это общее понятие, охватывающее широкий спектр взаимовыгодных коммерческих и организационных отношений между публичным (государственным, муниципальным) и частным секторами, основанных на совместных усилиях по достижению искомых результатов для публичного сектора услуг (строительство, реновация и эксплуатация объектов инфраструктуры, предоставление услуг, управление). ГЧП, как правило, рассматривается как способ сократить публичные расходы на реализацию проекта и обеспечить наиболее эффективное и оптимальное соотношение цены и качества в публичном секторе. Механизмы ГЧП, действительно, обладают существенным потенциалом создания и реализации инфраструктурных проектов, которые позволяют более эффективно применять государственными ресурсы и возможности, частично высвободить государственные ресурсы и возможности для других проектов и предлагают условия для государственных учреждений, позволяющие достичь лучшего соотношения цены и качества за счет улучшения распределения рисков, инноваций, улучшения использования активов и методов управления. Представляет интерес обзор существующих подходов к определению понятия «государственно-частное партнерство». Определение из Практического руководства Европейской экономической комиссии по вопросам эффективного управления в сфере государственно-частного партнерства: «Государственно-частное партнерство (ГЧП) основывается с целью обеспечить финансирование, планирование, исполнение и эксплуатацию объектов, производств и предоставления услуг государственного сектора. Его ключевыми особенностями являются: a) долгосрочность обеспечения и предоставления услуг (иногда сроком до 30 лет); b) передача рисков частному сектору; c) многообразие форм долгосрочных контрактов, заключаемых юридическими лицами с государственными и муниципальными структурами. ГЧП обращается к инновационным методам, применяемым государственным сектором для заключения контракта с частным сектором, использующим свой капитал и управленческий потенциал при реализации проектов в соответствии с установленными временными рамками и бюджетом, в то время как государственный сектор сохраняет ответственность за обеспечение населения этими услугами выгодным для него способом и оказывает позитивное воздействие на экономическое развитие и повышение качества жизни населения. Существуют различные типы ГЧП, создаваемые в силу разных причин, покрывающие широкий круг рыночных сегментов и отражающие разного рода потребности государства в услугах инфраструктуры. Несмотря на разнообразие типов ГЧП, можно выделить две основные категории: институциональное ГЧП, которое охватывает все формы совместных предприятий между государственными и частными участниками; и контрактное ГЧП»[3]. Джеффри Делмон определяет понятие «ГЧП» «в наиболее широком смысле и означает любые контрактные или юридические отношения между государственными и частными структурами с целью улучшения и/или расширения инфраструктурных услуг, исключая контракты по государственному заказу (государственные закупки). Термин «государство» будет использоваться для обозначения определенного уровня общественной власти, отвечающего за процессы реформирования, будь то национальный, региональный или муниципальный уровень управления. Для удобства обозначения, две стороны основного контракта по проекту будут называться «концедент» (со стороны публичного сектора) и «проектная компания» (со стороны частного сектора). ГЧП представляет собой подход к предоставлению услуг в области инфраструктуры, который коренным образом отличается от традиционных государственных закупок, и связан с рядом вызовов»[4]. Определение Е.Р. Ескомб указывает, что понятие «государственно-частное партнерство» с 1960-х годов используется для обозначения совместных государственно-частных предприятий по реконструкции городов. В США также часто используется для обозначения финансируемых государством социальных услуг, предоставляемых негосударственными организациями. В области международного сотрудничества данный термин применяется к совместному управлению, деятельности по оказанию помощи, а также инициативам частного сектора по борьбе с заболеваниями, либо содействию экономическому развитию в целом. Согласно уточнению указанного исследователя, «государственно-частное партнерство зачастую характеризуется долгосрочностью контракта, задействованием частного сектора в вопросах проектирования, строительства, финансирования и эксплуатации инфраструктуры, а также выплатами государством частному партнеру за подобное задействование, которые совершаются на протяжении всего срока действия контракта о государственно-частном партнерстве, притом что государство остается собственником обслуживаемого объекта»[5]. Британский исследователь Майкл Геддс дает следующее определение: «Термин государственно-частное партнерство включает в себя такие характеристики, как то, что, во-первых, это исключительно среднесрочные или долгосрочные правоотношения, во-вторых, данные правоотношения основаны на общих устремлениях, в-третьих, они могут задействовать ряд партнеров, в-четвертых, государственно-частное партнерство обязательно включает в себя распределение рисков, доходов и затрат со стороны всех партнеров, и, в-пятых, целью такого сотрудничества является предоставление результатов и услуг в публичных интересах на постоянно совершенствующейся основе»[6]. Испанский автор Франсеск Медалл Вела определяет это понятие следующим образом: Государственно-частное партнерство в области финансирования инфраструктуры является механизмом, который позволяет государственным организациям контролировать расходы по отсрочке платежей, в результате чего контролировать сохраняющийся дефицит бюджета и увеличивать возможности инвестирования социальных проектов. Такое сотрудничество возможно посредством заключения концессионных договоров между государством и частным сектором. Указанные договоры основываются на праве эксплуатации объектов инфраструктуры частным сектором в обмен на их строительство или финансирование строительства»[7]. Представляет интерес определение, закрепленное в подпункте 1 пункта 1 статьи 4 Закона Санкт-Петербурга «Об участии Санкт-Петербурга в государственно-частных партнерствах» от 25.12.2006 № 627-100 (с последующими изменениями): «государственно-частное партнерство - взаимовыгодное сотрудничество Санкт-Петербурга с российским или иностранным юридическим или физическим лицом либо действующим без образования юридического лица по договору простого товарищества (договору о совместной деятельности) объединением юридических лиц в реализации социально значимых проектов, проектов, направленных на развитие образования, здравоохранения, социального обслуживания населения, физической культуры, спорта, культуры, туризма, транспортной и инженерной инфраструктур, инфраструктуры связи и телекоммуникаций в Санкт-Петербурге, которое осуществляется путем заключения и исполнения соглашений, в том числе концессионных»[8]. Такое многообразие подходов к определению рассматриваемого понятия определяется, по нашему мнению, недостаточно четкой унифицированностью его в международных документах и недостаточностью закрепления на уровне национальных законодательств (во всяком случае в России). С учетом существующих (и отчасти приведенных выше) определений понятий «государственно-частное партнерство», считаем необходимым в нашей авторской концепции рассматривать указанное понятие как многоаспектное: 1. В широком понимании, государственно-частное партнерство рассматривается как философия конструктивного взаимодействия между государством и обществом в целом и отдельными его стратами, включая бизнес-сообщества, гражданское общество и др. 2. В узком понимании государственно-частное партнерство рассматривается как система особых механизмов экономического и институционально-организационного сотрудничества государства и частных хозяйствующих субъектов по реализации связанных с реализацией публичных интересов инфраструктурных и иных публично значимых проектов или по предоставлению публично значимых услуг. Вместе с тем, феномен государственно-частного партнерства не однозначен. И в зарубежных научных исследованиях систематически появляются аргументы, достаточно скептически оценивающие этот конгломерат механизмов. Но это уже тема для другой статьи. 

ЛИТЕРАТУРА: 

[1] Практическое руководство по вопросам эффективного управления в сфере государственно-частного партнерства / Европейская экономическая комиссия; Организация объединенных наций. – Женева: ООН, 2008. – 114 с.
[2] Родин А.А. Взаимодействие международного и внутригосударственного права в правовом регулировании государственно-частного партнѐрства: Автореф. дис. … канд. юридич. наук: 12.00.10 / РУДН. – М., 2010. – 22 с. – С. 3.
[3] Практическое руководство по вопросам эффективного управления в сфере государственно-частного партнерства. – С. 1.
[4] Делмон Д. Государственно-частное партнерство в инфраструктуре: Практическое руководство для органов государственной власти. – Астана: Апельсин, 2010. – 250 с. – С. 2.
[5] Yescombe E.R. Public-private partnerships: principles of policy and finance. – Burlington (MA, USA): Butterworth-Heinemann, 2007. – 368 p. – P. 2–3.
[6] Geddes M. Making Public Private Partnerships Work: Building Relationships And Understanding Cultures. – Hants (England): Gower, 2005. – 137 p. – P. 2.
[7] Francesc Medall Vela. Internationalization strategies of Spanish construction enterprises.
[8] СПС «Гарант».

Заголовок En: 

On the concept of public-private partnership

Аннотация En: 

The article is devoted to the definition of public-private partnership.

Ключевые слова En: 

Public-private partnership, public administration, public interest.