Решение Государственной думой Федерального собрания Российской Федерации вопроса о доверии Правительству Российской Федерации как краеугольный камень отечественного парламентского контроля за исполнительной властью

Номер журнала:

Автор: 
Краткая информация об авторе (ах): 

Аспирант кафедры конституционного и муниципального права Российского университета дружбы народов

Аннотация: 

Статья посвящена анализу процедур решения парламентом вопроса о доверии правительству в Российской Федерации и выработке предложений по их совершенствованию.

Ключевые слова: 

Парламентский контроль, исполнительная власть, доверие правительству.

В современных условиях государственного и общественного строительства не остается сомнений в том, что контрольная функция является не просто неотъемлемой, а одной из важнейших функций современного парламента. Ведь именно ее эффективное выполнение позволяет данному органу осуществлять законодательную функцию. На практике общеобязательный характер принятых законов обеспечивается как раз контролем за их надлежащим исполнением. При отсутствии этого контроля законодательная составляющая фактически утрачивает свой смысл. Кроме того, именно благодаря парламентскому контролю выявляются проблемы, связанные с реализацией принятых законов, оценивается применимость содержащихся в них норм в конкретной социальной, экономической и политической ситуации, а также вырабатываются механизмы эффективного претворения данных норм в жизнь. Точно так же реализация парламентом своих контрольных полномочий позволяет ему выполнять представительскую функцию, то есть выражать интересы представляемого им населения и защищать эти интересы. Как верно замечает Т.Я. Хабриева, «необходимость осуществления парламентского контроля вызвана не только тем, что такой контроль является элементом системы сдержек и противовесов в механизме осуществления власти, но и тем, что именно посредством реализации данной функции парламента народ как единственный источник и носитель власти может контролировать деятельность наделяемых им властными полномочиями органов власти»[1]. В этой связи представляется логичным предложение В.К. Стениной понимать парламентский контроль в качестве составляющей не только государственного, но и общественного контроля[2]. А.Т. Карасев отмечает, что контрольная функция парламента предполагает, прежде всего, контроль за деятельностью исполнительной власти[3]. Трудно не согласиться с его позицией, поскольку именно благодаря данной ветви власти осуществляется исполнение законов и текущее управление государством. Непременным условием эффективной реализации парламентом контрольной функции в отношении исполнительной власти является наличие у него возможности применения санкций в отношении подконтрольных органов и должностных лиц. Отсутствие соответствующих полномочий серьезно ограничивает законодательный орган в способности реагировать на ненадлежащее выполнение ими своих обязанностей. В этом случае парламентский контроль, по сути, сводится к оценке деятельности подконтрольных органов и должностных лиц, а также к направлению им необязательных для исполнения рекомендаций. В связи с этим особое значение для российской системы «сдержек и противовесов» приобретает такая форма парламентского контроля, как решение Государственной Думой вопроса о доверии Правительству РФ – органу, на который Конституцией РФ 1993 г. возложено осуществление исполнительной власти в нашей стране (часть 1 статьи 110 указанного акта[4]). Данная форма закреплена пунктом «б» части 1 статьи 103, а также частями 3 и 4 статьи 117 Конституции РФ 1993 г. В силу пункта «б» части 1 статьи 103 Конституции РФ 1993 г., к ведению Государственной Думы относится решение вопроса о доверии Правительству РФ[4]. Далее, как следует из содержания части 3 статьи 117 Конституции РФ 1993 г., Государственная Дума может по своей инициативе выразить недоверие Правительству РФ. В этом случае Президент РФ вправе объявить об отставке Правительства РФ либо не согласиться с решением Думы. В случае если она в течение трех месяцев повторно выразит недоверие Правительству РФ, Президент РФ объявляет об отставке Правительства либо распускает Думу[4]. Существует и другая процедура решения вопроса о доверии, предусмотренная частью 4 статьи 117 Конституции РФ 1993 г. Здесь вопрос о доверии Правительству РФ может быть поставлен перед Государственной Думой уже Председателем Правительства. Если она в доверии отказывает, Президент РФ в течение семи дней принимает решение об отставке Правительства или о роспуске Думы и назначении новых выборов[4]. Решать вопрос о доверии Правительству РФ по Конституции РФ 1993 г. может только Государственная Дума. Совет Федерации, по справедливому замечанию В.И. Ивановой, не имеет права выразить ему недоверие[5]. Точно так же Председатель Правительства РФ не уполномочен ставить перед данной палатой Федерального Собрания вопрос о доверии Правительству РФ. В данном случае прослеживается аналогия с французской моделью, закрепляющей полномочия по решению вопроса о доверии правительству лишь за одной из палат парламента, а именно за Национальным собранием (статьи 49 и 50 Конституции Французской Республики 1958 г.[6]). И.И. Кузнецов справедливо полагает, что в России принцип ответственности правительства перед парламентом поставлен в зависимость от позиции президента[7] (другое дело, что это не противоречит статусу Президента РФ как главы государства, установленному частью 1 статьи 80 Конституции РФ 1993 г.[4]). С учетом положений частей 3 и 4 статьи 117 Конституции РФ 1993 г., автор соглашается с этой точкой зрения. В ее пользу свидетельствует также пример выражения недоверия Правительству РФ, оформленного Постановлением ГД ФС РФ от 21.06.1995 № 895-1 ГД[8]. Отставки Правительства РФ тогда не последовало, поскольку Президент РФ, как верно указывает А.С. Автономов, поддержал его[9]. Более того, характеризуя действующий механизм контроля при выражении Думой недоверия Правительству РФ, В.А. Галицков и А.В. Савоськин полагают, что он «создает больше негативных последствий для самой палаты, чем для Правительства»[10]. Эта позиция также имеет под собой основания, с учетом того, что члены Правительства РФ, в силу пунктов «а» и «д» статьи 83 Конституции РФ 1993 г., назначаются Президентом РФ[4]. Соответственно, в случае противоречия между ним и Думой по вопросу о доверии Правительству РФ (как при выражении недоверия, так и при отказе в доверии), он, при прочих равных условиях, скорее поддержит Правительство РФ. Тем не менее существуют обстоятельства, при которых роспуск Думы невозможен. В силу части 3 статьи 109 Конституции РФ 1993 г., она не может быть распущена по основаниям, предусмотренным статьей 117 Конституции РФ, в течение года после ее избрания[4]. По мнению А.Н. Головистиковой, данный запрет предназначен для гарантии стабильности равновесия ветвей власти. Исследователь считает, что в этом случае у Президента РФ нет альтернативы: отставка Правительства РФ или роспуск Государственной Думы. Возможна только отставка Правительства РФ[11]. Исходя из содержания части 3 статьи 109, а также частей 3 и 4 статьи 117 Конституции РФ 1993 г., автор соглашается с данной позицией. Однако даже в этом случае новое Правительство РФ все равно будет формироваться по правилам, предусмотренным статьей 111 Конституции РФ 1993 г. Согласно части 1 данной статьи, Председатель Правительства РФ назначается Президентом РФ с согласия Государственной Думы. Часть 4 этой же статьи предусматривает роспуск Думы Президентом РФ после трехкратного отклонения кандидатур Председателя Правительства РФ. В указанном случае Президент РФ самостоятельно назначает Председателя Правительства РФ[4]. Положение Думы осложняется тем, что, в силу пункта 1 резолютивной части Постановления Конституционного Суда РФ от 11.12.1998 № 28-П, Президент РФ вправе дважды или трижды представлять одну и ту же кандидатуру либо каждый раз представлять новую кандидатуру. После трехкратного отклонения представленных кандидатур Дума в любом случае подлежит роспуску[12]. С.А. Мехтиева совершенно справедливо указывает на возможность трехкратного представления Президентом РФ кандидатуры ранее отставленного Председателя Правительства РФ[13]. В этом случае Дума становится перед выбором: либо все же согласиться с этой кандидатурой, либо подвергнуться роспуску, после которого соответствующая кандидатура все равно может быть назначена на должность Председателя Правительства РФ. А поскольку, в силу пункта «д» статьи 83 Конституции РФ 1993 г., остальные члены Правительства РФ назначаются Президентом РФ по предложению Председателя Правительства РФ[4], возможна ситуация, когда состав нового Правительства РФ будет аналогичен составу предыдущего Правительства, отправленного в отставку по инициативе Думы. Вместе с тем часть 4 статьи 109 Конституции РФ 1993 г. гласит, что Государственная Дума не может быть распущена с момента выдвижения ею обвинения против Президента РФ до принятия соответствующего решения Советом Федерации. Далее, на основании части 5 этой же статьи, она не подлежит роспуску в период действия на всей территории РФ военного или чрезвычайного положения, а также в течение шести месяцев до окончания срока полномочий Президента РФ[4]. Приведенные части не устанавливают исключений для роспуска Государственной Думы по основаниям, предусмотренным статьей 117 Конституции РФ 1993 г. Следовательно, в этих случаях у Президента РФ также не остается иного выхода, кроме отставки Правительства РФ. Он не может также распустить Думу в случае трехкратного отклонения кандидатур Председателя Правительства РФ, хотя дальнейший порядок согласования соответствующего вопроса в случаях, предусмотренных частями 4 и 5 статьи 109 Конституции РФ 1993 г., нормативно не урегулирован. В остальных случаях Дума так или иначе ставит себя под угрозу роспуска Президентом РФ. О.Н. Булаков и И.Н. Рязанцев отмечают такой недостаток процедуры выражения Государственной Думой недоверия Правительству РФ, как «отсутствие фиксированного срока, отпущенного Президенту для принятия решения»[14]. Действительно, в части 3 статьи 117 Конституции РФ 1993 г. отсутствует указание на срок для принятия Президентом РФ решения об отставке Правительства РФ или о роспуске Думы при повторном выражении ею недоверия Правительству. На это обращает внимание также С.А. Мехтиева. Ученый обоснованно полагает, что данный пробел позволяет Президенту РФ затягивать принятие соответствующего решения в течение неопределенного времени и блокировать механизм ответственности правительства[15]. Особенно актуален этот вопрос применительно к временным ограничениям, установленным частями 3 – 5 статьи 109 Конституции РФ 1993 г. Кроме того, часть 3 статьи 117 Конституции РФ 1993 г. не содержит указания на срок принятия Президентом РФ решения и при первом выражении недоверия Правительству РФ. Промедление с принятием указанного решения может создать для Думы состояние неопределенности относительно позиции Президента РФ и тем самым затруднить применение рассматриваемой формы парламентского контроля. При решении вопроса о доверии Правительству РФ, поставленного его Председателем, Дума находится в еще более сложном положении. Ведь в этом случае ее роспуск становится возможным уже при однократном отказе в доверии Председателю Правительства РФ. Вероятно, этот риск оказал влияние на установление Думой порядка принятия решения по вопросу о доверии Правительству РФ, поставленному его Председателем. Данный порядок урегулирован статьей 154 Регламента Государственной Думы. Согласно пункту 1 указанной статьи, вначале Дума голосует за решение о доверии Правительству. Если данное решение не принимается, то, в силу пункта 2 этой же статьи, на голосование ставится вопрос об отказе в доверии Правительству. В случае же когда ни одно из указанных решений не будет принято, рассмотрение Думой вопроса о доверии Правительству РФ прекращается, на основании пункта 3 статьи 154 ее Регламента[16]. В.Б. Исаков считает, что Регламент Государственной Думы таким образом позволяет ей уйти от принятия какого-либо решения. Однако ученый оправдывает существование подобной возможности, учитывая правовую незащищенность Думы[17]. Принимая во внимание содержание части 4 статьи 117 Конституции РФ 1993 г., автор соглашается с этой позицией. За последнее десятилетие в отечественной нормативной правовой базе, регулирующей парламентский контроль, произошли серьезные изменения. Наиболее важным из них представляется принятие Закона Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации от 30.12.2008 № 7-ФКЗ «О контрольных полномочиях Государственной Думы в отношении Правительства Российской Федерации» (далее – Закон РФ «О контрольных полномочиях Государственной Думы»). Указанный акт уполномочил Думу заслушивать ежегодные отчеты Правительства РФ о результатах его деятельности, в том числе по поставленным Думой вопросам (подпункт «а» пункта 1 статьи 1), а Правительство, в свою очередь, представлять соответствующие отчеты (пункт 2 статьи 1)[18]. Фактически он закрепил в Конституции РФ 1993 г. принцип подотчетности Правительства РФ Государственной Думе на конституционном уровне. Данная подотчетность была распространена на все сферы деятельности Правительства. До принятия рассматриваемого акта она ограничивалась только исполнением федерального бюджета. Это следует из сопоставительного анализа ныне действующей и прежней редакции пункта «а» части 1 статьи 114 Конституции РФ 1993 г.[4] В этой связи необходимо дальнейшее совершенствование конституционных положений, регулирующих контрольные полномочия парламента РФ. В особенности это касается решения Государственной Думой вопроса о доверии Правительству РФ. Автор предлагает принять поправку к части 3 статьи 117 Конституции РФ 1993 г. Она могла бы закрепить императивное правило об отставке Правительства РФ при повторном выражении ему недоверия Государственной Думой, без альтернативы в виде роспуска Думы. Подобные предложения уже высказывались исследователями[19]. Помимо этого, сходная модель контроля парламента за деятельностью правительства сложилась в некоторых субъектах РФ[20]. Поправка к части 3 статьи 117 Конституции РФ 1993 г. могла бы также установить срок для принятия Президентом РФ решения в связи с выражением Государственной Думой недоверия Правительству РФ, как первым, так и повторным (например, семь дней, аналогично ситуации, предусмотренной частью 4 этой же статьи). По мнению Р.М. Дзидзоева и Д.М. Степаненко, право Думы выражать недоверие Правительству РФ при отсутствии возможности ее роспуска Президентом РФ превратится в право смещения Правительства и тем самым нарушит баланс законодательной и исполнительной ветвей власти[21]. Однако, как следует из современных реалий, указанный баланс уже нарушен, причем в сторону исполнительной власти. Поэтому обязанность Президента РФ отправить в отставку Правительство РФ при повторном выражении тому недоверия Государственной Думой может скорее способствовать установлению равновесия в системе «сдержек и противовесов». Кроме того, можно было бы уточнить срок для повторного выражения Думой недоверия Правительству РФ – например, не ранее, чем через один месяц, но не позднее трех месяцев с момента первого выражения недоверия. Таким образом у Правительства появилось бы время для того, чтобы скорректировать свою деятельность, а у Думы – для того, чтобы проанализировать и оценить его дальнейшую работу. Повышению роли парламента РФ в системе государственной власти могла бы способствовать также редакция части 4 статьи 117 Конституции РФ 1993 г., устанавливающая обязанность Президента РФ отправить в отставку Правительство РФ, которому Государственная Дума отказала в доверии, также без альтернативы в виде роспуска Думы. При совершенствовании процедуры решения Думой вопроса о доверии Правительству разумно обратиться и к зарубежному опыту. Согласно абзацу 1 статьи 67 Основного закона ФРГ 1949 г., Бундестаг может выразить недоверие Федеральному канцлеру только тем, что большинством голосов изберет ему преемника и обратится к Федеральному Президенту с просьбой уволить канцлера. Федеральный президент должен удовлетворить данную просьбу и назначить избранное лицо[22]. При этом, на основании абзаца 2 этой же статьи, «между инициативой и выборами должно пройти сорок восемь часов»[22]. Помимо этого, в силу абзаца 1 статьи 68 Основного закона ФРГ 1949 г., если инициатива Федерального канцлера о выражении ему доверия не встречает согласия большинства членов Бундестага, то Федеральный президент может по предложению канцлера распустить Бундестаг в течение двадцати одного дня. Право на роспуск прекращается с момента избрания Бундестагом другого Федерального канцлера[22]. Согласно абзацу 2 данной статьи, «между инициативой и голосованием должно пройти сорок восемь часов»[22]. Далее, на основании части 2 статьи 49 Конституции Французской Республики 1958 г., Национальное собрание может ставить вопрос об ответственности Правительства путем голосования резолюции порицания. Данное голосование может проводиться только через 48 часов после внесения соответствующего предложения[22]. Таким образом, отличительной чертой как германской, так и французской модели решения парламентом вопроса о доверии правительству является нормативное правовое закрепление минимального срока, который должен пройти между внесением предложения и непосредственным голосованием либо выборами. В обоих случаях он составляет 48 часов. В результате, у парламентариев появляется время для объективной и всесторонней оценки оснований постановки вопроса о доверии правительству и деятельности данного органа. Это позволяет сделать их решение более взвешенным. В России же подобные сроки пока не установлены. Основываясь на опыте ФРГ и Франции, автор предлагает закрепить в Регламенте Государственной Думы минимальный срок между внесением и непосредственным рассмотрением ею вопроса о доверии Правительству РФ. Его продолжительность будет составлять два календарных дня. Данный срок разумно установить как для выражения Думой недоверия Правительству РФ, так и для решения ею вопроса о доверии Правительству РФ, поставленного его Председателем. В соответствии с частью 4 статьи 149 Регламента Государственной Думы, последняя рассматривает вопрос о выражении недоверия Правительству РФ в недельный срок после его внесения[16]. В случае установления минимального двухдневного срока предельный срок можно увеличить до десяти дней. Этот вариант представляется наиболее оптимальным. Заимствование минимального срока между внесением предложения и непосредственным голосованием парламента по вопросу о доверии правительству будет логичным дополнением предложенных ранее изменений Конституции РФ 1993 г. Анализ взаимодействия Государственной Думы и Правительства РФ в контексте принятия Закона РФ «О контрольных полномочиях Государственной Думы» показывает, что назрел вопрос о дальнейших шагах в направлении конституционного повышения роли парламента РФ и ответственности Правительства за осуществляемую им деятельность. Одним из таких шагов могла бы стать редакция положений части 4 статьи 111 Конституции РФ 1993 г., которая бы обязывала Президента РФ предлагать нового кандидата на должность Председателя Правительства РФ в случае отклонения Государственной Думой предыдущего кандидата. Данное изменение могло бы способствовать укреплению позиций Думы как при формировании Правительства РФ, так и при решении вопроса о доверии ему. Совершенствование конституционных положений, регулирующих парламентский контроль за исполнительной властью в Российской Федерации, способно вывести данный институт на совершенно новый, более высокий уровень отношений в области нормативного правового регулирования и правоприменения. И решающее значение в этом контексте имеет корректировка процедуры решения Государственной Думой вопроса о доверии Правительству РФ. ЛИТЕРАТУРА -------------------------------------------------------------------------------- [1] Парламентское право России. М., 2003. С. 52. [2] Стенина В.К. Конституционно-правовой механизм осуществления парламентского контроля в Российской Федерации // Московский гуманитарный университет: [cайт]. 2005 – 2011. URL: http://www.mosgu.ru/nauchnaya/publications/2007/abstract/Stenina_VK/ (дата обращения: 19.09.2012). [3] Карасев А.Т. Депутат в системе представительной власти (конституционно-правовое исследование). Екатеринбург, 2009. С. 20 – 21. [4] СЗ РФ. 2009. № 4. Ст. 445. [5] Иванова В.И. Парламент Российской Федерации. Правовое регулирование и организация деятельности. М., 1995. С. 11. [6] Избранные конституции зарубежных стран. М., 2011. С. 179 – 180. [7] Кузнецов И.И. Политический механизм разделения властей в современной России. Саратов, 2010. С. 54. [8] СЗ РФ.1995. № 26. Ст. 2446. [9] Парламентское право России. М., 1999. С. 195. [10] Галицков В.А., Савоськин А.В. Контрольные полномочия Государственной Думы РФ в контексте поправок к Конституции РФ от 30 декабря 2008 года // Вестн. Московского ун-та МВД России. 2009. № 6. С. 98. [11] Конституция Российской Федерации: доктринальный комментарий (постатейный). М., 2009. С. 472. [12] СЗ РФ. 1998. № 52. Ст. 6447. [13] Мехтиева С.А. Некоторые вопросы института парламентской ответственности Правительства Российской Федерации // «Черные дыры» в Российском законодательстве. 2007. № 6. С. 36. [14] Булаков О.Н., Рязанцев И.Н. Парламентское право России. М., 2007. С. 166. [15] Мехтиева С.А. Указ. соч. [16] СЗ РФ. 1998. № 7. Ст. 801. [17] Конституционное право России. М., 2010. С. 372. [18] СЗ РФ. 2009. № 1. Ст. 2. [19] Стародубцева И.А. Особенности конституционной системы «сдержек и противовесов» в России и Франции: от теории к развитию в законодательстве // Конституционное и муниципальное право. 2011. № 3. С. 33. [20] Конституция Республики Дагестан: принята Конституционным Собр. 10 июля 2003 г.: в ред. Закона Респ. Дагестан от 14 июня 2012 г. № 33 // СЗ Республики Дагестан. 2003. № 7. Ст. 503. [21] Дзидзоев Р.М., Степаненко Д.М. Институт роспуска представительного органа государственной власти в России // Право и политика. 2006. № 9. С. 59. [22] Избранные конституции зарубежных стран. С. 234, 235, 179

ЛИТЕРАТУРА: 

[1] Parliamentary law of Russia. М., 2003. P. 52. [2] Stenina V.C. Constitutional law’s mechanism of realization of parliamentary control in the Russian Federation // Moscow Humanitarian University: [site]. 2005 – 2011. URL: http://www.mosgu.ru/nauchnaya/publications/2007/abstract/Stenina_VK/ (the date of an appeal: 19.09.2012). [3] Karasev A.T. Deputy in the system of representative authority (constitutional law’s research). Yekaterinburg, 2009. P. 20 – 21. [4] The Code of laws of the Russian Federation. 2009. № 4. Art. 445. [5] Ivanova V.I. Parliament of the Russian Federation. Legal regulation and organization of the activity. M., 1995. P. 11. [6] The selected constitutions of foreign countries. M., 2011. P. 179 –180; 234 – 235. [7] Kuznetsov I.I. The political mechanism of division of the authorities in modern Russia. Saratov, 2010. P. 54. [8] The Code of laws of the Russian Federation.1995. № 26. Art. 2446. [9] Parliamentary right of Russia. M., 1999. P. 195. [10] Galitskov V.A., Savoskin A.V. Control authorities of the State Duma of the Russian Federation in a context of the amendments to the Constitution of the Russian Federation from December 30, 2008 // The Bulletin of Moscow university of Ministry of Home Affairs of Russia. 2009. № 6. P. 98. [11] Constitution of the Russian Federation: doctrinal comment (paragraph-by-paragraph). M., 2009. P. 472. [12] The Code of laws of the Russian Federation. 1998. № 52. Art. 6447. [13] Mekhtiyeva S.A. Some questions of institute of parliamentary responsibility of government of the Russian Federation // «Black holes» in the Russian legislation. 2007. № 6. P. 36. [14] Bulakov O.N., Ryazantsev I.N. Parliamentary law of Russia. M., 2007. P. 166. [15] Mekhtiyeva S.A., Ukaz. soch. [16] The Code of laws of the Russian Federation. 1998. № 7. Art. 801. [17] Constitutional law of Russia. M., 2010. P. 372. [18] The Code of laws of the Russian Federation. 2009. № 1. Art. 2. [19] Starodubtseva I.A. Features of a constitutional system of «controls and counterbalances» in Russia and France: from theory to development in legislation // Constitutional and municipal law. 2011. № 3. P. 33. [20] The Code of laws of the Dagestan Republic. 2003. № 7. Art. 503. [21] Dzidzoyev R.M., Stepanenko D.M. The institute of dissolution of a representative body of governmental authorities in Russia // Right and policy. 2006. № 9. P. 59. [22] The selected constitutions of foreign countries. M., 2011. P. 234, 235, 179.

Заголовок En: 

Russian Federation State Duma decision on confidence in the Government of the Russian Federation as a cornerstone of domestic parliamentary control over executive government

Аннотация En: 

This article is devoted to the procedures analysis of parliamentary decision of the issue about confidence in the government in the Russian Federation and makes proposals for their improvement.

Ключевые слова En: 

Parliamentary control, the executive branch, confidence in government.