Организация прокурорского надзора за соблюдением законности в деятельности высших учебных заведений

Номер журнала:

На сегодняшний день область образования дает, к сожалению, немало примеров нарушения прав, свобод, охраняемых законом интересов, как обучающихся, так и педагогов, и самих образовательных организаций. Следует отметить, что нарушение прав личности в сфере образования приводят либо к неполучению гражданином образования соответствующего уровня, либо он получает его в ненадлежащем виде, объеме, низкого качества, и в обоих случаях общество, государство лишается даже в экономическом аспекте необходимого ресурса, не говоря уже о снижении общего уровня образованности населения.[1]
Учитывая вышесказанное, представляются весьма актуальными вопросы организации государственного контроля и надзора за деятельностью учреждений высшего профессионального образования.
Следует обратить внимание, что органы исполнительной власти, применительно к сфере образования это Федеральная служба по надзору в сфере образования и науки (Рособрнадзор), могут быть не всегда эффективными, например если нарушение законодательства связано с административными или уголовно наказуемыми деяниями.
В связи с этим возрастает роль прокурорского надзора за исполнением законодательства в сфере высшего образования.
К сожалению, в настоящее время отсутствует ведомственный локальный акт, регламентирующий организацию прокурорского надзора конкретно в образовательной сфере.
При организации надзора за исполнением образовательного законодательства прокуроры руководствуются рядом приказов Генерального прокурора Российской Федерации напрямую не связанными с деятельностью образовательных учреждений и сферой образования в целом.
Работа по надзору за исполнением образовательного законодательства должна быть организована так, чтобы своевременно вскрывались нарушения законов и принимались эффективные меры к их устранению. [2]
Организация работы призвана осуществлять всесторонний учет и использовать результаты работы на других направлениях деятельности органов прокуратуры. Первоосновой надлежащей организации работы является закрепление за данным участком надзорной деятельности прокурорских работников, имеющих необходимую профессиональную подготовку и отвечающих высоким требованиям[3]. Как правило, в районных прокуратурах надзор за исполнением образовательного законодательства возлагается на помощника прокурора по общему надзору.[4]
Требования к организации работы прокуроров по надзору за исполнением законов о высшем профессиональном образовании вытекают из п.2 ст. 21 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», где предусмотрено, что проверки исполнения законов проводятся на основании поступившей в органы прокуратуры информации о фактах нарушения закона. Источники информации о нарушениях образовательного законодательства весьма разнообразны. В качестве таковых могут быть: материалы некоторых уголовных дел; письменные и устные обращения граждан (жалобы, заявления, сообщения), поступающие в прокуратуру или в контролирующие органы; сообщения средств массовой информации и др.
В прокуратуру поступает большое количество информации о нарушениях, в связи с чем прокуроры принимают меры только по тем делам, в отношении которых остальные меры уже исчерпаны и оказались безрезультатными. В остальных же случаях прокуроры направляют полученную информацию к компетентным контролирующим органам. Однако за прокуратурой остается право провести проверку за тем, как орган распорядился полученной информацией и какие меры были приняты.
Полученная прокурором информация должна подвергаться анализу, проверяется достоверность собранных данных, сведений путем их сопоставления с официальными данными органов прокуратуры и данными правоохранительных, контролирующих органов, а также органов исполнительной власти и местного самоуправления. Анализ правоприменительной практики - основной пример, используемый прокурорами в надзорной деятельности. К нему обращаются на всех стадиях проверки.[5]
Однако следует обратить внимание на то, что Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» не содержит нормы, предусматривающей обязательность аналитической работы прокуроров. Таким образом прокуроры, пытающиеся наладить информационный обмен в аналитических целях, оказываются в сложном положении. В прокурорской практике можно найти примеры, когда руководители территориальных и иных поднадзорных органов отказывают в предоставлении информации по требованию прокурора, мотивированному необходимостью проведения аналитической работы. Обоснование отказа предельно простое - аналитическая работа не указана в Федеральном законе «О прокуратуре Российской Федерации» в качестве функции либо направления деятельности прокуроров.[6]
Следует помнить о недопустимости подмены прокуратурой государственных органов и должностных лиц, призванных осуществлять контроль за соблюдением образовательных прав граждан. И в сфере высшего образования это имеет весомое значение. Прокурор должны взаимодействовать с контролирующими органами, использовать информацию, поступающую от этих органов, но ни в коем случае не подменять их функции.
При этом органы прокуратуры в процессе осуществления прокурорского надзора за исполнением образовательного законодательства для повышения эффективности работы на данном направлении должны систематически осуществлять надзор и за деятельностью контролирующих органов. Зачастую контроль, осуществляемый органами, входящими в одну систему с проверяемыми объектами, носит поверхностный характер, поэтому при проверке следует привлекать независимых специалистов.
Особенностью прокурорского надзора за исполнением образовательного законодательства является так же то, что в ходе надзора выявляется множество нарушений. В связи с этим целесообразным и объективно обусловленным является проведение избирательного анализа состояния законности по конкретным объектам и правонарушениям в сфере деятельности высших учебных заведений.
С учетом требований Генерального прокурора РФ работа во всех органах прокуратуры должна строиться на плановой основе.
Планирование позволяет грамотно установить перечень объектов прокурорского надзора, где целесообразно проведение прокурорских проверок, сроки выполнения проверок, ответственных должностных лиц и примерный алгоритм проверочных действий.[7]
При планировании работы районными (городскими) прокурорами принимаются во внимание не только поручения, указания вышестоящих прокуратур, но также, в необходимых случаях, целевые муниципальные программы развития тех или иных видов деятельности, принятые в установленном порядке. Например, программа муниципального органа «О развитии и поддержки студенчества в целях трудоустройства в летний период» может повлечь включения в план работы прокуратуры района (города) такой проверки, как соблюдение образовательного законодательства в отношении лиц, не достигших 18-летнего возраста.
Так же представляется, что необходим учет поднадзорных объектов. С этой целью прокурорам необходимо ежемесячно накапливать банк данных поднадзорных объектов, истребовать сведения о них в различных контролирующих органах.
Кроме того, плановость проведения проверок в сфере исполнения образовательного законодательства не должна быть формальной. Прежде всего, прокурорам необходимо обращать внимание при планировании работы на данном участке надзора на сигналы и статистические данные различных контролирующих органов о характере и видах правонарушений в области образования (включая противопожарные нарушения, санитарно-эпидемиологические, трудовые и др.), что позволит проводить «точечные» прокурорские проверки.
В науке прокурорского надзора высказываются и другие точки зрения. Так, есть мнение о возможной переориентации прокуроров с надзора за исполнением законодательства на надзор за исполнением контролирующих органов.[8] Представляется, что точка зрения ученых заслуживают определенного внимания.
Проанализировав все вышесказанное, становится ясно, что в действующие нормативно правовые акты следует внести определенные дополнения и изменения, которые позволят проводить прокурорский надзор в целом и в образовательной сфере в частности, более качественно. Кроме того представляется необходимым создание ведомственного акта, регламентирующего организацию прокурорского надзора конкретно в образовательной сфере. В данном акте следовало бы подробно отразить вопросы организации прокурорского надзора в сфере образования, ввиду значимости данного вопроса. Так же весьма полезным было бы создание информационно правовой базы по вопросам прокурорского надзора в сфере образования, с постоянным пополнением и обновлением. Ну и конечно же качество надзора зависит от профессионализма прокуроров, его повышению способствовало бы проведение семинаров по вопросам надзора за исполнением законодательства в учебных заведениях, в том числе по наиболее приоритетным направлениям в рассматриваемой сфере.

ЛИТЕРАТУРА

[1] Меркулина И.А. Организационно-экономические основы формирования системы информационно-экономического образования в России: Автореф. дис. … д-ра. эконом. наук. – Москва, 2011. – 42 с.

[2]Яковлев М.В. Прокурорский надзор за исполнением образовательного законодательства. Автореф. дис.канд. юрид. наук. М., 1962. С.5.

[3]Организация работы городской (районной) прокуратуры. Методическое пособие под общей ред. С.И. Герасимова. М., 2001. С. 129.

[4]Организация работы городской (районной) прокуратуры. Методическое пособие /Авторский коллектив: Герасимов СИ., Мыцыков А.Я., Макарченко В.А., Блинова А.Ю., Филина Н.А., Рябцев В.П., Капитонова Ю.В., Викторов И.С., Соловьев А.Б., Токарева М.Е., Демидов И.Ф., Маркина Е.А., Власов А.А., Смирнова О.В., Панкратов В.В., Косопле­чее Н.П., Измайлова Ф.Ш., Андреев Б.В., Гуркина Е.М. М.: НИИ про­блем укрепления законности и правопорядка при Генеральной проку­ратуре РФ, 2001.

[5] Чурилов А., Титов П. Аналитическая работа в органах прокуратуры // Законность. 1993. № 4. С. 16.

[6] Винокуров А.Ю Полномочия прокурора по надзору за исполнением законов // Законность. 2006. № 4. С.11.

[7] Винокуров А.Ю. Прокурорский надзор за исполнением экологического законодательства: Дис. ... канд. юрид. наук. - Москва, 2000. - 191 c.
[8] Тризно И.Н. Прокурорский надзор за соблюдением законодательства о трудовых правах граждан Российской Федерации: Дисс. … канд. юрид. наук. - Москва, 2009.- 251с.