Некоторые вопросы деятельности ФМС России: гражданство, иммиграция

Номер журнала:

Краткая информация об авторе (ах): 

Старший преподаватель кафедры судебной власти, правоохранительной и правозащитной деятельности РУДН, Научный сотрудник НИЛ ЮТ МГППУ, Независимый эксперт Минюста России.

Аннотация: 

В настоящей статье автор анализирует действующее законодательство Российской Федерации и ряд ведомственных нормативно-правовых актов, анализирует и даёт характеристику де­ятельности ФМС России, анализирует проблемы и некоторые возможные пути их решения.

Ключевые слова: 

Гражданство РФ, ФМС России, миграционные процессы, миграционная политика, незаконная миграция.

В современном глобализированном мире вопросы гражданства, миграции приобретают особое значение и подчас требуют абсолютно новых системных подходов, в том числе в части государ­ственного регулирования и контроля. В ходе недавней административной реформы в структуре федеральных органов исполнительной власти был создан новый самостоятельный орган – Федеральная миграционная служба (ФМС России), с 2004 года (в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 19.07.2004 № 928 "Вопросы Федеральной миграционной службы") осуществляющая правоприменительные функции, функции по контролю, надзору и оказанию государственных услуг по 19 основным направлениям в сфере миграции и гражданства Российской Федерации.
Деятельность ФМС России тесно связана с Министерством внутренних дел Российской Федера­ции. Их связь выражена в непосредственном наделении МВД России некоторыми полномочиями по отношению к ФМС России, в том числе некоторыми координационными, организационными и материально техническими. Так из 38 306 сотрудников ФМС России (без персонала по охране и обслуживанию зданий) 19 290 сотрудников ФМС России являются штатными сотрудниками органов внутренних дел Российской Федерации, федеральными государственными служащими - 10 174 человека, работниками 8842 человека.[1] По сути ФМС России стала фактическим «правопреемником» упраздненных ранее паспортно-визовых служб органов внутренних дел и некоторых других структурных подразделений МВД России.
Одной из первоочередных задач в деятельности вновь образованной Федеральной миграционной службы стало пре­дупреждение и пресечение незаконной миграции. В 2006 году законодатель предоставил Федеральной миграционной службе полномочия по рассматрению дел об административных правонарушениях в сфере миграции, предусмотренных статьями 18.8 - 18.10, 18.15 - 18.17, 19.15 - 19.18, 19.27 КоАП РФ (ст. 23. 67 КоАП РФ), по осуществлению доставления, то есть принудительного препровождения физического лица в целях составления протокола об административном правонарушении при невозможности его составления на месте выявления административного правонарушения, если составление протокола является обязательным (п. 15 ч. 1 ст. 27.2 КоАП РФ), по составлению протоколов об административных правонарушениях, предусмотренных статьями 18.11 - 18.14, частью 3 статьи 19.3, частью 1 статьи 19.4, частью 1 статьи 19.5, статьями 19.6, 19.7 КоАП РФ (п. 15 ч. 2 ст. 28.3 КоАП РФ)[2].
Постановлением Правительства Российской Федерации от 28.03.2008 № 220 "Об изменении и признании утратившими силу некоторых постановлений Правительства Российской Федерации в связи с совершенствованием миграционной политики в Российской Федерации", вступившим в законную силу 17 апреля 2008 года, ФМС России включена в перечень органов исполнительной власти, уполномоченных принимать решение о нежелательности пребывания (проживания) иностранных граждан в Российской Федерации, таким образом наделенное полномочиями в соответствии со статьей 25.10 Федерального закона "О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию" порядок принятия решения о нежелательности пребывания (проживания) иностранного гражданина или лица без гражданства в Российской Федерации по определению, в пределах своей компетенции, лиц въезд и/или проживание которых в Российскую Федерацию не допустимо[3].
Несмотря на то, что на сегодняшний день ФМС России подведомственно МВД России, многие правоведы, государственные и общественные деятели отмечают, что Федеральная миграционная служба нуждается в реформировании и нуждается в «автономном статусе». По мнению автора весьма правильной является идея выделения данной службы из структуры МВД России и её передача в непосредственное подчинение Президенту Российской Федерации. Однако, несмотря на то, что подобная идея поддерживалась Президентом Российской Федерации В.В. Путиным ещё в 2007 году, который тогда отметил "Вызывает, конечно, вопрос нахождение миграционной службы в МВД Рос­сии. Мы не хотели делать это резко, и я не уверен, что сейчас это сделаем, но в целом, конечно, постановка вопроса правильная"[4] и по сей день статус ФМС России значительно не изменился.
Третьякова Ж.Ю. и Хвастунов К.В.[5] считают что "на современном этапе статус ФМС, обусловленный ее задачами, функци­ями, полномочиями надведомственного характера, организацией деятельнос­ти, однозначно можно охарактеризовать как статус самостоятельного правоо­хранительного органа. Повышение правового статуса ФМС инициирует во­прос о придании ей организационно-правовой самостоятельности, как органу, осуществляющему нормативно-правовое регулирование и реализующему функ­ции государственного контроля и надзора, а также оказания государственных услуг. Очевидно, что такой орган должен занимать «независимое» положение применительно к отраслевой системе управления и поэтому находиться в непосредственном ведении Президента РФ", при этом "эффективный контроль и надзор в сфере миграции с целью ее упорядочения и придания ей цивилизованного характера на основе четкой миграционной политики возможен лишь в результате создания органа испол­нительной власти, непосредственно подчиненного Президенту РФ. ФМС долж­на обладать не только мобильностью и оперативностью правотворческой дея­тельности, но и равной по объему компетенцией с иными федеральными орга­нами исполнительной власти, в том числе с МВД России".
Следует помнить также и про финансовую сторону проблематики, и не только связанных с кадровым обеспечением службы, но и с непосредственной реализацией полномочий. Так Ищенко О.А. и Филатов А.В. считают, что "таким образом, результаты практической деятельности контролирующих органов в сфере внешней миграции подтверждают мнение ученых и практиков о том, что необхо­димо «обеспечить целевое финансирование мероприятий МВД России по выдворению из страны незаконных мигрантов и иных иностранных граждан, подлежащих выдворению. В качестве варианта решения этой проблемы предлагается создать нормативную базу, позволяющую взимать с въезжающих в Российскую Федерацию иностранцев на счета региональных подразделений паспортно-визовой службы МВД средства, позволяющие в случае необходимости оплачивать расходы этих подразделений, связанные с принуди­тельным выдворением иностранцев»", а "вместе с тем ученые отмечают, что успешная реализация поставленных перед орга­нами внутренних дел (в частности, Федеральной миграционной службой) задач в пер­вую очередь зависит от своевременного, полного и соответствующего Конституции РФ законотворчества как Федерального Собрания РФ, так и законодательных органов субъ­ектов Российской Федерации в области обеспечения конституционного права граждан на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства. Деятельность неко­торых законодательных органов субъектов Российской Федерации в сфере внешней ми­грации, принимающих правовые акты, которые вступают в противоречие с действующей Конституцией РФ, осложняет нормотворческую деятельность в системе МВД, в резуль­тате чего паспортно-визовые службы данных субъектов вынуждены руководствоваться в своей работе антиконституционными нормативными актами". По мнению автора, не со всем вышесказанным можно согласиться в полном объеме, однако, тем не менее, очевидно, что имеющаяся нормативно-правовая база не в полной мере отвечает современным реалиям, в том числе не предусматривает предоставление необходимых ФМС России ресурсов в полном объеме.
В современных условиях продолжают возрастать значение и роль де­ятельности контролирующих органов в сфере миграции населения по выявле­нию и предотвращению случаев нарушения иностранными гражданами и лицами без гражданства правил пребывания на территории России. Многое в данном случае зависит от организации эффективного межведомственного и межинституционального взаимодействии как между правоохранительными органами, государственными органами Российской Федерации и субъектов федерации, органами местного самоуправления, общественными организациями, иными юридическими и физическими лицами.
По мнению Краснова А.Ю.[6], "основными направлениями государственной полити­ки в сфере противодействия незаконной миграции, являются следующие организационные мероприятия:
- введение статистического иммиграционного контроля в единую электронную базу на пунктах пропуска при вы­езде иностранных граждан из РФ;
- введение электронных миграционных карт с высокой степенью защиты (с целью исключения подделок);
- проведение финансовых мероприятий (например за счёт работодателей нарушающих законы) по депортации иностранных граждан, нарушивших российское законодательство, а также с привлечением федерального бюджета, средств субъектов РФ в соответствии с Поста­новлением Правительства РФ от 24.10.2002 года № 769 «Об утверждении правил расходования средств федерального бюджета на мероприятия по депортации, либо административному выдворению иностранных граждан и лиц без гражданства за пределы Российской Федерации при невозможно­сти установления приглашающей стороны»;
- создание пунктов временного содержания лиц, предполагающих укрыться на территории РФ, с предоставлением им возможности отработать затраченные на их депортацию средства".
Краснов А.Ю.[6] также считает, что "следует также внести изменения и дополнения в ряд законодатель­ных актов Российской Федерации:
- в уголовное законодательство: предусмотреть материальную и административную ответственность за незаконное пребывание иностранных граждан на территории России; уже­сточить ответственность за многократные нарушения миграционного зако­нодательства, вплоть до полного отказа в гражданстве, в том числе за незаконное привлечение и использование иностранной рабочей силы;
- в административное законодательство: задерживать на срок до 12 час. нарушителей миграционного законодательства для установления лич­ности и составления административных протоколов;
- предоставить руководите­лям подразделений по делам миграции возможностью (правом) принимать решения по делам об административных правонарушениях, касающихся миграционных вопросов; внести дополнения в Федеральный закон от 25.07.2002 года № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» - предусмотреть возможность индивидуального приобретения разрешения на право заниматься трудовой деятельностью по месту регистрации в подразделениях по делам миграции после уплаты гос­пошлины на период временного пребывания". Конечно данные предложения нельзя считать в полной мере проработанными и корректно сформулированными, однако, совместно с предложениями других лиц показывают общий тренд и схожесть суждений.
Так, по мнению Болбот О.А.[7], "следует разработать основные направления государственной миграционной
политики:
- Министерству труда и социального развития поручить разработать программу (целевую федеральную) по переселению российских граждан из регионов с избытком человеческих ресурсов, а также соотечественников из зарубежья на малонаселённые территории;
- создать электронную базу данных о территориях, испытывающих дефицит рабочей силы;
- ввести обязательное дополнение миграционных карт при пересече­нии государственной границы для всех граждан, независимо от срока пре­бывания;
- законодательно закрепить 5-процентное отчисление средств на раз­витие подразделений по делам миграции из сумм, поступающих за оформ­ление иностранной рабочей силы".
По мнению автора, нельзя в полной мере считать удовлетворительным не только правовое положение Федеральной миграционной службы, но и её материально-техническое и кадровое обеспечение. Однако и деятельность ФМС России подчас абсолютно справедливо подвержена критике. Деятельность многих подразделений носит весьма своеобразных характер.
Для решения сложившихся проблем нужен целый комплекс мер, не только в сфере правового регулирования, но и управления службой. Необходим системный подход, который должен начинаться не с низовой реструктуризации, а с решения вопроса подчиненности данной службы и определения её места в федеральной иерархии.

[1] Вопросы Федеральной миграционной службы: Указ Президента РФ от 19 июля 2004 г. № 928 // СЗ РФ. 2004. № 30. Ст. 3150.

[2] Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 дек. 2001 г. № 195-ФЗ (в ред. от 11 нояб. 2009 г.) // СЗ РФ. 2002. № 1. Ст. 1; 2009. № 45. Ст. 5267.

[3] Постановлением Правительства Российской Федерации от 28.03.2008 № 220 "Об изменении и признании утратившими силу некоторых постановлений Правительства Российской Федерации в связи с совершенствованием миграционной политики в Российской Федерации" // "Собрании законодательства РФ" - 07.04.2008, "Российской газете" - 09.04.2008.

[4] Официальный сайт РИА «Новости». URL: http:// www.rian.ru (дата обращения: 13.09.2007).

[5] Третьякова Ж.Ю., Хвастунов К.В. Деятельность органов внутренних дел по обеспечению миграцион­ного законодательства на территории Российской Федерации // Научный вестник Уральской академии государственной службы. 2010. № 1. С 17.

[6] Краснов А.Ю. Основные направления государственной политики в сфере противодействия незаконной миграции.// Власть. 2009. № 2. С. 61-63.

[7] Болбот О.А. Современные миграционные процессы как угроза пограничной и внутренней безопасности Российской Федерации (на примере Читинской области): дисс... на соиск. канд. полит. наук. - М., 2005, стр. 175.