Оспаривание постановлений о привлечении к административной ответственности

Номер журнала:

Автор: 
Краткая информация об авторе (ах): 

Заслуженный работник высшей школы Российской Федерации
доцент кафедры административного и финансового права Российского университета дружбы народов
кандидат юридических наук, доцент
Почётное звание:
Заслуженный работник высшей школы Российской Федерации

Аннотация: 

Рассмотрена судебная практика по оспариванию ненормативных правовых актов в виде постановлений о привлечении к административной ответственности и приведены некоторые характерные нарушения норм материального и процессуального права, допускаемые в ходе производства по делам об административных правонарушениях, даны рекомендации по их устранению

Ключевые слова: 

административная ответственность; производство по делам; административное законодательство; привлечение к ответственности; оспаривание постановлений;

Для нормального функционирования недропользования и охраны окружающей среды необходимо создание государством благоприятной правовой среды, обеспечение публичных интересов и их защита. Обладая властными полномочиями, государство должно применять их с учетом специфики недропользования и охраны окружающей среды, которое нуждается, в том числе и в административно-правовом регулировании. В этом контексте исследование проблем привлечения к административной ответственности приобретает особую актуальность и, несомненно, представляет большой научный и практический интерес [2, 4, 6].
Законодательство об административных правонарушениях состоит из КоАП РФ и принимаемых в соответствии с ним законов субъектов РФ об административных правонарушениях. Разграничение полномочий между Федерацией и субъектами РФ, в соответствии с которым органы исполнительной власти субъектов РФ наделены рядом функций по надзору, потребовало внесения изменений в ряд статей главы 23 КоАП с целью закрепления за органами ними полномочий по составлению протоколов и рассмотрению дел об отдельных категориях административных правонарушений [1]. При этом изменения в законе устраняют дублирование надзорных функций между последними и федеральными органами исполнительной власти, уменьшают избыточный государственный надзор над деятельностью хозяйствующих субъектов [3].
К публичным субъектам как участникам правоохранительных отношений в сфере недропользования относятся: Федеральная служба по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзор), Федеральная служба государственной регистрации, кадастра и картографии (Росреестр), Федеральное агентство лесного хозяйства (Рослесхоз), Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору (Ростехнадзор) и другие, их территориальные органы и учреждения, находящиеся в их ведении; органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации.
Одной из главных задач производства по делам об административных правонарушениях является всестороннее, объективное и своевременное выяснение обстоятельств каждого дела. Выполнение этой задачи невозможно без исследования всех доказательств по делу, т.е. сведений о фактах (фактических данных), на основании которых можно сделать в конечном итоге вывод о виновности лица в совершении административного правонарушения либо об отсутствии таковой. Всесторонность и полнота исследования всех обстоятельств дела означают, что должны быть выяснены все имеющие значение обстоятельства для правильного рассмотрения дела. В частности, необходимо установить, имело ли место административное правонарушение, виновно ли данное лицо в его совершении, подлежит ли оно административной ответственности, причинен ли имущественный ущерб, есть ли обстоятельства, являющиеся основанием для прекращения дела. Подлежат также выявлению обстоятельства, смягчающие или отягчающие ответственность, данные о правонарушителе, его имущественном положении, другие обстоятельства, имеющие значение для дела.
Обращаясь к судебной практике по привлечению к административной ответственности недропользователей, можно отметить некоторые характерные нарушения норм материального и процессуального права, которые допускаются в ходе производства по делам об административных правонарушениях.
Например, Арбитражный суд рассмотрел кассационную жалобу Департамента охраны окружающей среды и экологической безопасности автономного округа на решение Арбитражного суда по делу по заявлению общества с ограниченной ответственностью (ООО) к данному департаменту об оспаривании постановления о привлечении к административной ответственности. Из материалов дела видно, что проведенной Департаментом внеплановой выездной проверкой фактов загрязнения окружающей среды в результате отказов на нефтепроводах установлено загрязнение земли, почвы, поверхностной воды, верхового болота, водной растительности на лицензионном участке, пользование которым осуществляет общество. По результатам проверки составлены акт, протокол и вынесено постановление о привлечении общества к административной ответственности, предусмотренной частью 4 статьи 8.13 КоАП РФ. ООО, ссылаясь на нарушение Департаментом порядка привлечения юридического лица к административной ответственности, обратилось в Арбитражный суд с заявлением о признании незаконным и отмене постановления.
Из содержания частей 6 и 7 статьи 210 АПК РФ следует, что при рассмотрении дела об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности арбитражный суд в судебном заседании проверяет законность и обоснованность оспариваемого решения, устанавливает наличие соответствующих полномочий административного органа, принявшего оспариваемое решение, устанавливает, имелись ли законные основания для привлечения к административной ответственности, соблюден ли установленный порядок привлечения к ответственности, не истекли ли сроки давности привлечения к административной ответственности, а также иные обстоятельства, имеющие значение для дела. При рассмотрении дела об оспаривании решения административного органа арбитражный суд не связан доводами, содержащимися в заявлении, и проверяет оспариваемое решение в полном объеме.
Частью 1 статьи 1.6 КоАП РФ предусмотрено, что обеспечение законности при применении мер административного принуждения предполагает не только наличие законных оснований для применения административного взыскания, но и соблюдение установленного законом порядка привлечения лица к административной ответственности. Частью 4 статьи 8.13 КоАП РФ предусмотрено наложение на юридических лиц административного штрафа за нарушение требований к охране водных объектов, которое может повлечь их загрязнение, засорение и (или) истощение.
Принимая решение о признании незаконным и отмене оспариваемого ООО постановления департамента, суд первой инстанции исходил из того, что в соответствии со статьей 65 Федерального закона от 10.01.2002 N 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» государственный контроль в области охраны окружающей среды (государственный экологический контроль) осуществляется как федеральными органами исполнительной власти, так и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации. При этом органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации осуществляют государственный экологический контроль на объектах хозяйственной и иной деятельности, подлежащих государственному экологическому контролю, за исключением объектов, подлежащих федеральному государственному экологическому контролю. Аналогичные нормы закреплены в Положении о Департаменте охраны окружающей среды, утвержденным Постановлением Правительства автономного округа от 18.09.2006 N 218-п.
Согласно п. 2 ст. 65 Закона об охране окружающей среды перечень объектов, подлежащих федеральному государственному экологическому контролю, определяется Правительством РФ. На момент рассмотрения дела об административном правонарушении перечень объектов, подлежащих федеральному государственному экологическому контролю, был утвержден Постановлением Правительства РФ от 29.10.2002 N 777, в соответствии с пунктом 2 которого таковыми признавались объекты, способствующие трансграничному загрязнению окружающей среды и оказывающие негативное воздействие на окружающую среду в пределах территорий двух и более субъектов. В число данных объектов в силу подпункта «д» пункта 2 указанного Постановления Правительства РФ включены объекты, отнесенные законодательством Российской Федерации к категории опасных производственных объектов, на которых производятся, перерабатываются, образуются, хранятся, транспортируются, уничтожаются вещества, представляющие опасность для окружающей среды.
Исследовав материалы дела, суд первой инстанции установил, что согласно свидетельству о регистрации А58-70075 от 28.10.2008 система межпромысловых трубопроводов, в результате отказа которой установлено загрязнение земли, почвы, поверхностной воды, верхового болота, водной растительности на лицензионном участке, зарегистрирована в качестве опасного производственного объекта, что в кассационной жалобе не опровергается [14]. При таких обстоятельствах суд первой инстанции сделал обоснованный вывод о том, что данный объект подлежит федеральному государственному экологическому контролю. Следовательно, Департамент принял оспариваемое постановление с превышением своих полномочий, что в силу ч. 2 ст. 211 АПК РФ является основанием для признания незаконным и отмены этого постановления и суд кассационной инстанции не находит оснований для отмены обжалуемого судебного акта.
Федеральный арбитражный суд, рассмотрев в открытом судебном заседании кассационные жалобы Управления Росприроднадзора по автономному округу на решение Арбитражного суда и постановление от 22.01.2008 Восьмого арбитражного апелляционного суда по заявлению открытого акционерного общества (ОАО) к Управлению Федеральной службы по надзору в сфере природопользования об оспаривании постановления о привлечении к административной ответственности [11, 13]. Из материалов дела следует, что Росприроднадзором проведена проверка соблюдения общества требований законодательства в сфере природопользования, в ходе которой выявлены загрязнения в 2006 и 2007 годах болот при эксплуатации нефтегазопроводных систем. В результате этого в болота поступило в 2006 году 19,3 тонн нефти, в 2007 году - 2,6 тонн нефти. Результаты проверки отражены Управлением в акте и в протоколе об административном правонарушении.
Управлением Росприроднадзора принято постановление о назначении административного наказания, которым ОАО признано виновным в совершении административного правонарушения предусмотренного п. 4 ст. 8.13 КоАП РФ и наложен штраф по вышеперечисленным эпизодам розлива нефти. Не согласившись с принятым постановлением, ОАО обратилось в арбитражный суд с настоящим заявлением. Суд кассационной инстанции, оставляя без изменения, состоявшиеся по делу судебные акты, исходит из следующего. Согласно ст. 4.5 КоАП РФ постановление по делу об административном правонарушении не может быть вынесено по истечении двух месяцев со дня совершения административного правонарушения, а за нарушение законодательства Российской Федерации об охране окружающей природной среды по истечении одного года со дня совершения административного правонарушения. Арбитражный суд первой инстанции правильно указал, что срок привлечения к административной ответственности по эпизодам истек, поэтому в данной части оспариваемое постановление о привлечении к административной ответственности подлежит отмене.
Довод Управления о том, что административное правонарушение является длящимся и сроки начинают исчисляться со дня его обнаружения, не принимается судом кассационной инстанции, поскольку, установленный законом срок давности привлечения к административной ответственности за вменяемое обществу противоправное деяние, следует исчислять с момента совершения административного правонарушения, а не с момента его обнаружения, исходя из доказанности события и вины правонарушителя. Суд кассационной инстанции считает, что суд первой инстанции обоснованно удовлетворил требования заявителя в части признания незаконным постановления о привлечении к административной ответственности.
Суд кассационной инстанции соглашается с выводом суда апелляционной инстанции о том, что постановление Росприроднадзора о назначении административного наказания подлежит отмене.
Согласно ч. 4 ст. 8.13 КоАП РФ нарушение требований к охране водных объектов, которое может повлечь их загрязнение, засорение и (или) истощение, влечет наложение административного штрафа на юридических лиц. В соответствии со ст. 35 Водного кодекса РФ, нормативы допустимого воздействия на водные объекты разрабатываются на основании предельно допустимых концентраций химических веществ, радиоактивных веществ, микроорганизмов и других показателей качества воды в водных объектах. Согласно статье 1 ВК РФ водным объектом является природный или искусственный водоем, водоток либо иной объект, постоянное или временное сосредоточение вод в котором имеет характерные формы и признаки водного режима.
В соответствии с п. 4 ч. 2 ст. 5 ВК РФ болота относятся к поверхностным водным объектам. В соответствии с ч. 1 ст. 57 ВК РФ загрязнение и засорение болот отходами производства и потребления, загрязнение их нефтепродуктами, ядохимикатами и другими вредными веществами запрещаются. Таким образом, суд апелляционной инстанции правомерно установил, что состав данного правонарушения законодатель связывает с наступлением вредных последствий для водных объектов.
Суд апелляционной инстанции правильно указал, что из приведенных норм действующего законодательства следует, что для привлечения общества к административной ответственности на основании ч. 4 ст. 8.13 КоАП РФ необходимо установить факт нарушения нормативов предельно допустимых вредных воздействий на водный объект – в данном случае болото, а также наступление вредных последствий в виде загрязнения, засорения и (или) истощения этого водного объекта.
В соответствии с ч. 4 ст. 210 АПК РФ по делам об оспаривании решений административных органов о привлечении к административной ответственности обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для привлечения к административной ответственности, возлагается на административный орган, принявший оспариваемое решение.
В материалах дела отсутствуют доказательства того, что обществом при эксплуатации нефтегазопроводных систем были допущены загрязнения именно таких водных объектов как болот, что является нарушением требований ст. 26.1 КоАП РФ, которая устанавливает перечень обстоятельств, подлежащих выяснению при рассмотрении дела об административном правонарушении. Согласно п. 4 ч. 4 ст. 5 ВК РФ, береговая линия (граница водного объекта) определяется для болота по границе залежи торфа на нулевой глубине. В соответствии со ст. 31 ВК РФ устанавливающей создание государственного водного реестра в целях информационного обеспечения комплексного использования водных объектов, целевого использования водных объектов, их охраны, а также в целях планирования и разработки мероприятий по предотвращению негативного воздействия вод и ликвидации его последствий. Государственный водный реестр представляет собой систематизированный свод документированных сведений о водных объектах, находящихся в федеральной собственности, собственности субъектов Российской Федерации, собственности муниципальных образований, собственности физических лиц, юридических лиц, об их использовании, о речных бассейнах, о бассейновых округах.
Ведение государственного водного реестра осуществляется уполномоченным Правительством РФ федеральным органом исполнительной власти в порядке, установленном им же (часть 10 статьи 31 ВК РФ).
Постановлением Правительства РФ от 16.06.2004 N 282 «Об утверждении положения о Федеральном агентстве водных ресурсов» на Федеральное агентство водных ресурсов возложены полномочия по ведению государственного водного реестра (п. 5.5.1. Положения). Также к полномочиям агентства отнесены: разработка автоматизированных систем сбора, обработки, анализа, хранения и выдачи информации о состоянии водных объектов, водных ресурсах, режиме, качестве и использовании вод по Российской Федерации в целом, отдельным ее регионам, речным бассейнам в порядке, установленном законодательством Российской Федерации (п. 5.6.8.); предоставление в установленном порядке заинтересованному лицу сведения из государственного водного реестра или в письменной форме направляет ему мотивированный отказ в предоставлении таких сведений.
Суд апелляционной инстанции правильно указал, что из ответа Нижне-Обского бассейнового водного управления следует, что в настоящее время государственный реестр не сформирован, информация о водных объектах, расположенных в границах данных участков, отсутствует, поэтому из ответа вывод о наличии водных объектов – болот на рассматриваемых территориях не следует.
Суд апелляционной инстанции установил, что ссылка административного органа на письма лесхозов является неправомерной, поскольку указанные лица не являются уполномоченными на представление информации об отнесении объекта к водным объектам и установление его картографической принадлежности, кроме того лесхоз не обладает сведениями о характере загрязненной территории. При указанных обстоятельствах суд апелляционной инстанции правомерно признал, что имеющиеся в материалах дела выкопировки из плана-схемы лесонасаждений с указанием кварталов и выделов, на которых, по мнению административного органа, произошло загрязнение, не являются доказательствами того, что загрязненная территория является болотом.
Суд апелляционной инстанции, учитывая, что в ходе контрольных мероприятий Росприроднадзор не проводил проверку превышения предельно вредных концентраций веществ на месте совершения инцидентов, акты технического расследования инцидентов не содержат таких данных, в материалах дела отсутствуют какие-либо доказательства в виде проверки отборов проб, данных о превышении предельно допустимых концентраций вредных веществ, в том числе нефти, или иные доказательства, свидетельствующие о наступлении вредных последствий, повлекших за собой загрязнение, засорение и (или) истощение водного объекта, правомерно признал недоказанным факт, что территории, которые в результате эксплуатации Обществом нефтегазопроводных систем оказались загрязненными, относятся к водным объектам – болотам.
Довод Росприроднадзора о том, что суд апелляционной инстанции неправомерно ссылается на ст. 109 ВК РФ, действовавшую до 01.01.2007, не принимается кассационной инстанцией в связи с тем, что указанные в постановлении апелляционной инстанции положения ВК РФ, действующего в 2006 году, не привели к принятию незаконного судебного акта, поскольку ВК РФ в новой редакции содержит аналогичные положения. Суд кассационной инстанции считает, что суд первой и апелляционной инстанций правильно применил нормы материального и процессуального права, выводы суда соответствуют установленным по делу обстоятельствам и имеющимся в деле доказательствам. По изложенным мотивам, суд кассационной инстанции считает, что оснований для удовлетворения кассационных жалоб не имеется.
Анализ судебной практики по привлечению к административной ответственности недропользователей показывает некоторые характерные нарушения норм материального и процессуального права, допускаемые в ходе производства по делам об административных правонарушениях.
1.Протоколы составляются не уполномоченными лицами [10].
2.Административным органом не представляется полноценных доказательств вмененного состава правонарушения [11, 12].
3.Отсутствует информация со ссылками на нормативные правовые акты (невыполнение каких именно обязанностей и действий заявителем привело к административным правонарушениям) [8, 12, 13];
4.Пропускаются сроки давности привлечения к административной ответственности [13].
5.Полные сведения о должностных лицах, участвующих при составлении данных процессуальных документов, отсутствуют [8].
6.В протоколе отсутствуют записи о том, что законный представитель отказался давать объяснения по обстоятельствам вменяемого административного правонарушения [12].
7.Законный представитель не присутствует (не представлены доказательства его извещения о времени и месте вынесения постановления) [6, 8].
8.Копия постановления представителю не вручается [6].
9.Точное описание места совершения вменяемого заявителю административного правонарушения не содержится [6].
10.Объективные доказательства, позволяющие установить вину во вмененном административном правонарушении отсутствуют [7, 9, 11].
11.Процессуальные права представителям юридического лица не разъясняются [6].
12.Отсутствуют обстоятельства, характеризующие степень общественной опасности и обстоятельства, отягчающие ответственность [12].

Вот те обстоятельства, которые позволяют уклониться от ответственности лицам, нарушающим законодательство. С другой стороны, эти нарушения при привлечении к ответственности юридических лиц говорят о слабой подготовке должностных лиц. Требуется целенаправленная работа по их обучению.
[1] Волков А.М. Спорные вопросы новой редакции статей КоАП РФ // Административное право и процесс. – М.: 2011, №1. с. 41.
[2] Волков А.М., Лютягина Е.А. Совершенствование административного законодательства в области природопользования и охраны окружающей среды в России // Административное право и процесс. – М.: 2010, №6. с. 15 – 18.
[3] Волков А.М., Лютягина Е.А. Недропользование как объект административно-правового регулирования // Вестник РУДН. Серия. Юридические науки. 2011. №2. – с. 40 – 47.
[4] Волков А.М., Писенко К.А. Актуальные изменения в административно-правовом регулировании отношений, возникающих в области природопользования и охраны окружающей среды, и осуществлении государственного антимонопольного контроля // European review of Public Law, ERPL/REDP, Обзор европейского публичного права, vol. 22, no 2, summer/été. 2010. Esperia publications Ltd. London, England. – p. 533- 555.
[5] Волков А.М., Трофимова И.А. Проблемы организации государственного контроля за использованием и охраной земель, находящихся в частной собственности // Закон и право. 2011. № 8. С. 95-97.
[6] Постановление Одиннадцатого ААС от 13.09.2010 по делу N А55-8865/2010.
[7] Постановление Одиннадцатого ААС от 27.11.2009 по делу N А55-22397/2009.
[8] Постановление ФАС ВСО от 23.11.2010 по делу N А58-2903/10.
[9] Постановление ФАС ВСО от 29.03.2011 по делу N А74-1881/2010.
[10] Постановление ФАС ЗСО от 11.03.2010 по делу N А75-11364/2009.
[11] Постановление ФАС ЗСО от 20.03.2008 N Ф04-299/2007(335-А75-32), Ф04-299/2007(3224-А75-32) по делу N А75-5408/2007.
[12] Постановление ФАС ЗСО от 18.12.2007 N Ф04-150/2007(171-А81-43) по делу N А81-2908/2007.
[13] Постановление ФАС ЗСО от 06.11.2008 N Ф04-6752/2008(15387-А81-23) по делу N А81-1785/2008.
[14] Федеральный закон от 21.07.1997 N 116-ФЗ «О промышленной безопасности опасных производственных объектов» // СЗ РФ. 28.07.1997, N 30, ст. 3588.

ЛИТЕРАТУРА: 

[1] Volkov AM Controversial issues revised articles of the Administrative Code / / Administrative law and process. - M.: 2011, № 1. with. 41.
[2] A. Volkov, E.A. Lyutyagin Improvement of administrative law in the field of nature and environment in Russia / / Administrative law and process. - M.: 2010, № 6. with. 15 - 18.
[3] A. Volkov, E.A. Lyutyagin Subsoil as the object of the administrative and legal regulation / / Bulletin PFUR. Series. Legal Sciences. 2011. Number 2. - With. 40 - 47.
[4] A. Volkov, K.A. Pisenko Actual changes in the administrative and legal regulation of relations arising in the field of nature conservation and environmental protection, and the implementation of state antimonopoly control / / European review of Public Law, ERPL / REDP, European Review of Public Law, vol. 22, no 2, summer / été. 2010. Esperia publications Ltd. London, England. - P. 533 - 555.
[5] Volkov A., Trofimova I.A. Problems of organization of state control over the use and protection of land, privately owned / / Law and Order. 2011. Number 8. Pp. 95-97.
[6] Resolution of the Eleventh AAS from 13.09.2010 in case N A55-8865/2010.
[7] Resolution of the Eleventh AAS from 27.11.2009 in case N A55-22397/2009.
[8] Resolution of the Federal Arbitration Court of the East-Siberian Region from 23.11.2010 in case N A58-2903/10.
[9] Decision of the Federal Arbitration Court of the East-Siberian Region from 29.03.2011 in case N A74-1881/2010.
[10] Resolution of the Federal Arbitration Court of the West Siberian Region from 11.03.2010 in case N A75-11364/2009.
[11] Resolution of the Federal Arbitration Court of the West Siberian Region from 20.03.2008 N F04-299/2007 (335-A75-32), F04-299/2007 (3224-A75-32) in the case of N A75-5408/2007.
[12] Resolution of the Federal Arbitration Court of the West Siberian Region from 18.12.2007 N F04-150/2007 (171-A81-43) in the case of N A81-2908/2007.
[13] Resolution of the Federal Arbitration Court of the West Siberian Region from 06.11.2008 N F04-6752/2008 (15 387-A81-23) in the case of N A81-1785/2008.
[14] Federal Law of 21.07.1997 N 116-FZ "On industrial safety of hazardous production facilities" / / NW. 28.07.1997, N 30, p. 3588.

Заголовок En: 

Contesting decree on bringing to administrative responsibility

Аннотация En: 

We consider the case law to challenge the non-normative legal acts in the form of decrees on administrative responsibility, and provides some specific violations of substantive and procedural law, permitted during proceedings on administrative violations, recommendations for their elimination

Ключевые слова En: 

administrative responsibility, for the production, administrative law, the prosecution, challenging decisions, individual acts; violations, judicial p