К вопросу об осуществлении местного самоуправления в административно-территориальных единицах государств-участников СНГ

Номер журнала:

Краткая информация об авторе (ах): 

к.ю.н, доцент, доцент кафедры государственно-правовых дисциплин Московского Университета им. С.Ю. Витте, доцент кафедры конституционного имуниципального права юридического факультета Российского университета дружбы народов

Аннотация: 

В статье аргументируется научная позиция о том, что система управления местными делами строится в соответствии с административно-территориальным делением, единицы которого служат пространственным пределом функционирования местных органов власти. Рассматриваются различные виды административно-территориального деления государств-участников СНГ. В указанных государствах действует многоуровневое административно-территориальное деление.

Ключевые слова: 

Местное самоуправление, Местное управление, Административно-территориальное деление, Община, Село, Область, Район, Город, Муниципальный район.

В научной литературе по проблемам муниципального права признано, что система управления местными делами обычно строится в соответствии с административно-территориальным делением, единицы которого служат пространственным пределом функционирования местных органов власти [1.c.47]. Исходя из такой теоретической позиции, нельзя не согласиться с мнением А.А. Транина о том, что «при рассмотрении административно-территориальных структур с точки зрения организационно-правовой, также следует иметь в виду два обстоятельства: с одной стороны, при всем разнообразии этих структур в различных странах их объединяет то, что они служат территориальной базой и материальной основой деятельности муниципальных органов государственной администрации на местах. С другой стороны, не каждый район деятельности местных органов рассматривается в буржуазных странах как территориальный коллектив и, следовательно, располагает выборными муниципальными органами» [2.c. 17].

Во многих государствах-участниках СНГ сложилась система публичного управления, в которой местное самоуправление осуществляется на уровне села, общины, поселка и города, а местное управление функционирует в районе и в отдельных больших городах, не входящих в районное представительство. В целом государствах – участниках СНГ имеет место многоуровневое административно-территориальное деление. Так, в Армении административно-территориальными единицами являются: область, община, город, район; в Беларуси – область, район, город, поселок, село; в Грузии – община, село, поселок, город, район и автономные образования; в Казахстане – область, город, район, село, поселок (аул); в Кыргызии – область, район, город, поселок (аиль); в Узбекистане – область, район, город, поселок, кишлак, аул, Республика Каракалпакстан; на Украине – область, район, город, поселок, село, Автономная республика Крым.

В современных демократических государствах, структура местного самоуправления тесно связана с административно-территориальным устройством. Последнее характеризует и страны СНГ, где на каждом уровне территориального деления функционирует своеобразная система органов местного самоуправления, отражающая географические, исторические и экономические особенности страны.

Так, например, в Республике Армения местное самоуправление, осуществляется в общинах, а государственное управление в областях. Если на уровне области в Армении осуществляется административная децентрализация, когда органы государственной власти передают часть властных полномочий низовым звеньям в рамках единой системы государственного управления, то на уровне общин осуществляется политическая децентрализация, когда органы отказываются от определенной части своих полномочий в пользу органов местного самоуправления не входящих в систему государственного управления.

Республике Беларусь деятельность местных органов самоуправления сочетается с функционированием местных органов управления на всех уровнях административно-территориального деления. На территории области, района, города, поселка, сельсовета одновременно действуют исполнительно-распорядительные органы местного самоуправления и советы, являющиеся представительными государственными органами власти Республики Беларусь.

В Республике Казахстан, как и в Республике Беларусь, органы местного самоуправления и местного управления действуют сообща во всех административно-территориальных единицах.

В Кыргызской Республике местные представительные органы – кенеши действуют как на первичном общинном уровне (аильные, поселковые), так и на городском, районном и областном уровнях. Что касается города Бишкека и городов областного значения, то здесь местное управление фактически осуществляется органами исполнительной власти. Несмотря на то, что мэр избирается местным населением в качестве главы исполнительных органов власти данной административно-территориальной единицы, он вместе с тем несет ответственность за проведение в городе государственной политики.

Местное управление в Узбекистане осуществляется в областях, районах и городах, поскольку советы народных депутатов, возглавляемые хокимами, решают различные вопросы, исходя из интересов государства, а местное самоуправление функционирует в поселках, кишлаках и аулах.

На Украине местное самоуправление осуществляется территориальными общинами сел, поселков, городов, тогда как местное управление сосредотачивается в руках местных администраций районов и областей.

Местное самоуправление в Республике Таджикистан не функционирует на всей территории государства. В 22 городах и 4 районах городского подчинения республики местное самоуправление отсутствует [3.c.16]. Преимущественно местное самоуправление в Таджикистане осуществляется в таких административно-территориальных единицах, как поселках и селах. В целом в Республике Таджикистан сложилась своеобразная система управления на местах, где местное самоуправлении и местное государственное управление осуществляются на одном уровне.

Федеральный закон «Об общих принципах организации местном самоуправлении в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ предполагает единство административно-территориальной структуры субъекта Российской Федерации и организации местного самоуправления. Получается, что территория субъекта федерации разбивается на муниципальные районы и городские округа.

Муниципальные районы и городские округа, будучи муниципальными образованиями, одновременно могут считаться и основой административно-территориального деления (устройства) субъекта федерации. По общему правилу на этом уровне иных органов публичной власти общего характера, кроме органов местного самоуправления районов, округов, не создается. Однако, здесь все-таки могут действовать такие государственные органы как, суды, подразделение прокуратуры, органов внутренних дел, регистрационной службы.

Территория муниципального района состоит из сельских и городских поселений, возможны и межселенные территории, и отдельные населенные пункты не входящие в состав поселений.

В состав сельского поселения, городского поселения, городского округа входят различные территориальные единицы. Законодательство ряда субъектов РФ называет их внутримуниципальными образованиями. В свою очередь, внутримуниципальными образованиями могут быть: село, поселок, станица, община, город.

Таким образом в государствах-участниках СНГ закрепляется четыре организационных уровня осуществления местного самоуправления – общинное, сельское, поселковое и городское. При этом под общиной (муниципалитетом) подразумевается общность населения и административно-территориальная единица, в которой жители общины непосредственно или через посредничество установленных законом выборных органов осуществляют местное самоуправление. В любом случае в государствах-участниках СНГ именно община выступает первичным субъектом местного самоуправления. Кроме того, община является юридическим лицом, самостоятельно распоряжающимся своей собственностью, бюджетом, имеющим представительный орган, сформированный на выборных началах. Село представляет расселенное на определенные территории население, которое занимается, в основном, сельскохозяйственными вопросами и является объединенной социальной структурой. И наконец, поселок обладает собственным коммунальным хозяйством и социально-культурными учреждениями.

В контексте сравнительно-правового анализа необходимо отметить, что территориальная основа местного управления в целом ряде демократических государств и государств-участников СНГ развивается не только «вверх» с целью создания более крупных территориальных единиц, но и «вниз», в сторону формирования более мелких. Как отмечают некоторые авторы, «это связано с решением проблем отдельных поселений: реформы по укреплению муниципальных образований привели к тому, что в большинстве западных стран несколько небольших поселений могут входить в состав одного муниципального образования» [4.c.22]. Кроме того, из-за усиления за последние тридцать лет тенденции к демократизации и децентрализации возникла необходимость реального развития самоуправления на уровне отдельных поселков, общин, городских кварталов.

Тем не менее, нельзя не отметить, что при многообразии территориальных единиц все государства-участники СНГ характеризуются общими признаками: во-первых, каждое из них представляет единое неделимое государство; во-вторых, в тех или иных административно-территориальных единицах этих стран действует система местных представительных и исполнительных органов управления; в-третьих, местные органы самоуправления действуют в пределах собственных полномочий и делегированных государством; в-четвертых, население, проживающее на территории административной единицы, – это граждане страны в целом.

ЛИТЕРАТУРА
1. Черкасов А.И. Сравнительное местное управление: теория и практика. – М.: Издательская группа «ФОРУМ – ИНФРА–М», 1998.
2.Транин А.А. Административно–территориальная организация капиталистического государства.- М., 1984.
3.Мухторов К.Т. Конституционно-правовые основы организации местного самоуправления в Республике Таджикистан. Автореф… на соискание степени к.ю.н. –Москва, Душанбе. 2012.
4. Евдокимов В.Б., Старцев Я.Ю. Местные органы власти зарубежных стран: правовые аспекты. – М.: Спарк, 2001.

ЛИТЕРАТУРА: 

1. Alexander Cherkasov Comparative Local Governance: Theory and Practice. - Moscow: Publishing group "FORUM - INFRA-M", 1998.

2. Tranin AA Administrative-territorial organization of the capitalist state. - M., 1984.

3. Muhtorov KT Constitutional and legal framework for the organization of local self-government in the Republic of Tajikistan. Abstract ... for the degree of Ph.D. -Moscow, Dushanbe. 2012.

4. Evdokimov, VB, Elders Ya.Yu. Local authorities of foreign countries: legal aspects. - M.: Spark, 2001.

Заголовок En: 

For the implementation of the local government in the administrative-territorial units of the CIS type of article has been updated

Аннотация En: 

The article argued scientific position that the management system of local affairs is constructed in accordance with the administrative-territorial division, units of which are the spatial limit of local authorities. Various types of administrative-territorial division of the CIS. In these States, a multi-level administrative division.

Ключевые слова En: 

Local government, local government and administrative-territorial division, community, village, region, district, town and municipal district.