Организационно-правовые основы имплементации международного законодательства о гражданстве в правовую систему России и стран СНГ

Номер журнала:

Краткая информация об авторе (ах): 

cтарший преподаватель кафедры судебной власти, правоохранительной и правозащитной деятельности Российского университета дружбы народов; научный сотрудник Московского городского психолого-педагогического университета; независимый эксперт Министерства юстиции Российской Федерации.

Аннотация: 

В настоящей статье рассматриваются организационно-правовые аспекты имплементации международного законодательства о гражданстве в правовую систему Российской Федерации и других государств-участников Содружества Независимых Государств. Рассмотрены вопросы и предпосылки подписания Российской Федерацией Конвенция об обеспечении прав лиц, принадлежащим к национальным меньшинствам, Конвенция о правах и основных свободах человека. Проанализированы исторические предпосылки и исследуется история становления института в советский период. Приведены как различные мнения учёных-правоведов, так и авторский взгляд. Рассмотрены вопросы правового регулирования работы с соотечественниками за рубежом. Обосновано мнение о том, что институт гражданства является комплексным институтом права, в рамках которого регламентируются отношения регулируемые нормами различных отраслей права и теоретически должны быть урегулированы внутренними актами государства, нормы международного права являются важными элементами надгосударственного регулирования.

Ключевые слова: 

Имплементация, гражданство, гармонизация, Россия, СНГ, международное регулирование, историческая ретроспектива.

     Главной задачей международного законодательства в области гражданства является установление правил, которые «государства в случае их участия в тех или иных специальных международных соглашениях должны соблюдать при внутреннем регулировании гражданства, а целью - оказание помощи данным государствам в решении проблем распределения между ними физических лиц» [1].

     Данные законы предоставляли право свободы передвижения, но предложенные нормы обеспечивались и охранялись государством, при этом охрана выражалась не только в применении юридической ответственности, но и в осуществлении различных мер со стороны государственных органов (напри­мер, введение регистрации, прописки), данные нормы закреплялись в официальных документах, в нор­мативных актах либо других юридических документах (судебных решениях, договорах и др.), «определенность права на свободу передвижения проявляется и в том, что оно по сво­ему содержанию отличается четкостью, выражается предельно сжатым, кратким и рельефным слогом. Благодаря такой определенности субъекты права четко знают границы правомерного и неправомерного поведения, свои права, свободы и обязанности, вид и размер ответственности за совершенные правона­рушения. Нормы, закрепляющие право на свободу передвижения, представляют собой определенную сис­тему. В настоящее время это межотраслевой правовой институт, состоящий из норм конституционного, гражданского и административного прав, призванных регулировать отношения между индивидом и государством в области свободы передвижения» [2].

     Из этого можно заключить, что в области международного регулирования вопросов гражданства,нормативно-правовые отноше­ния между государствами, работающие в данном направлении, участвующими в миграционном обмене, и между­народными межправительственными организациями в области гражданства и миграции, предпринимается достаточно серьёзная работа для стабилизации и кодификации международного права в вопросах гражданства. Совместной сферой международного и конституционного права выступают отношения, которые складываются между индивидом и государ­ством его гражданства.

     Проследим, как данное направление развивалось в России. В апреле 1918 г. была введена монополия внешней торговли, в результате которой любые товары могли по­купаться или продаваться только надлежащими государственными органами, что позволило устано­вить полный контроль над валютным оборотом, воспрепятствовать вывозу капиталов за границу.

     В декабре 1920 г. был подписан договор о границах РСФСР и ДВР, ратифицированный ВЦИК в апреле 1921 г.[3], регулирующий права граждан иностранных государств. Далее, права иностранцев не предусматривались какими-либо соглашениями с соответствующими постановлениями под­лежащих центральных органов правительства РСФСР по соглашению с Народным комиссариатом иностранных дел [4].

     Советское право предусматривало возможность высылать за пределы губернии лиц, признанных опасными для общественного порядка, или же высылать таковых лиц на тот же срок в определенные места губернии без права само­вольного передвижения[5]. Высылка производилась согласно Постановлению Всероссийского центрального исполнительного комитета от 10 августа 1922 г. [6] и инструкции Народного комиссариата внутренних дел по применению вышеназванного Постановления [7].

     Указ Президиума Верховного Совета СССР от 16 декабря 1947 г. «О порядке сношений государственных учреждений СССР и их должностных лиц с учреждениями и должностными лицами иностранных государств» установил, что эти сношения осуществляются через Министерство иностранных дел СССР.

      В 1948 г. были запрещены браки с иностранцами. И только Конституция РСФСР 1978 г. в ст. 42 закрепляла, что каждый имел право на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах РСФСР.

     Гражданин РСФСР имел право свободно выезжать за ее пределы и беспрепятственно возвращаться. Ограничение этих прав допускалось только на основании закона. Для получения заграничных паспортов командирующие организации обращались в уполномоченные на выдачу таких документов государственные органы.

     С точки зрения Ю.Р.Боярс, значение международно-правового регулирования вопросов гражданства в нашей стране особенно возросло после признания приоритета правил международного договора над правилами, установленными отечественным законодательством [8]. Данная точка зрения подтверждается следующим положениями законодательства России.

     Уже в Законе о гражданстве СССР 1978 г. указывалось, что если международным договором, в котором участвует СССР, установлены иные правила, чем те, которые содержались в Законе, то применяются правила международного договора. Аналогичные положения содержались и в Законе о гражданстве СССР 1990 г. (ст. 51) [9].

     Все большее значение в советском законодательстве стало уделяться регламентации отношений, характеризуемых обстоятельствами международного происхождения, но принадлежащих к области внутригосударственного права, что свидетельствовало о возрастании роли подобных отношений в этой сфере [10].

     В 1995 году была выдвинута идея подключения международных и зару­бежных правозащитных организаций к кампании по защите соотечественников в Латвии и Эстонии. Это была достаточно эффективная мера, т.к. вхождение России в ряд европейских организаций позволило эффективно использовать свое членство. Усилиями США и Европы были урегулированы вопросы, связан­ные с выводом российских войск из Прибалтики, и связанные с этим вопросы статуса российских военных пенсионеров. Большие надежды возлагались на ин­ституты СНГ, особенно на Комиссию по правам человека СНГ и создание ре­гиональной правовой базы.

     В октябре 1994 года большинством стран СНГ под­писана Конвенция об обеспечении прав лиц, принадлежащим к национальным меньшинствам, а в мае 1995 года - Конвенция о правах и основных свободах человека. В 1995 году приняты «Основные направления культурного сотрудни­чества Российской Федерации с зарубежными странами». Проблема российских соотечественников была поднята в Послании Президента Российской Федерации Федеральному собранию «О действенности государственной власти в Рос­сии» (1995 год).

     Достаточно серьезной организационно-правовой проблемой при формировании государ­ственной политики в отношении соотечественников, на наш взгляд, было отсутствие самого оп­ределения «соотечественник» и, соответственно, круга лиц, подпадающих под это понятие.

     Новым шагом в политике Президента РФ и Правительства РФ стало принятие правительственной Программы по поддержке соотечественников за рубежом [11]. В этой программе, в отличие от аналогичной 1994 года, были даны уже значитель­но более жесткие оценки ситуации: «В 90-х годах численность российской ди­аспоры за рубежом резко возросла. В результате распада СССР и образования новых независимых государств миллионы соотечественников оказались отде­ленными от Российской Федерации государственными границами ... Значитель­ная часть трудностей, выпавших на долю наших соотечественников, помимоглубокого экономического кризиса, охватившего практически все бывшие рес­публики СССР, политической и социальной нестабильности во многих их них, вызвана и тем обстоятельством, что новые независимые страны формируются как национальные государства самоопределившихся титульных наций. Иногда это декларируется открыто, но чаще проявляется в политике, направленной на достижение доминирования титульного населения в сферах государственной и общественной жизни, результатом которой становится рост социально-политической и межэтнической напряженности в этих странах» [12].

      Конституция Российской Федерации закрепила положение о том, что общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы и что если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора (ч. 4 ст. 15).

     Таким образом, в конституциях и законодательстве многих стран принципы и нормы международного права признаются частью национального права, и международному праву отдается предпочтение в случае коллизии с ним норм внутригосударственного права. Этот принцип, зафиксирован и в Конституции РФ 1993 г.: «Общепризнанные принципы и нормы между­народного права и международные договоры Российс­кой Федерации являются составной частью ее право­вой системы. Если международным договором установ­лены другие правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора» [13].

     По смыслу данной статьи общепризнанными принципами и нормами международного права являются такие, которые признаны большинством го­сударств, включая Россию. Эти общепризнанные принципы и нормы международного права являются частью федерального права России и подлежат непосредственному применению органами законодательной, исполнительной и судебной власти, если по своему характеру они могут функционировать как часть права страны. Ратифицированные, вступившие для России в силу и должным образом опубликованные международные договоры также являются частью федерального законодательства России. В то же время международные договоры обладают приоритетом только в отношении законов и не могут превалировать над положениями самой Конституции России. Согласно ч. 1 ст. 15 Конституции РФ она «...имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории РФ. Законы и иные правовые акты, принимаемые в РФ, не должны противоречить Конституции РФ[13]«. Это в полной мере отно­сится и к международным договорам. Никакой про­тиворечащий Конституции РФ международный договор не может быть заключен, а если он по каким-то причинам был подписан, то не должен ратифицироваться и вступать в силу.

     Вслед за Конституцией Российской Федерации Федеральный закон «О гражданстве Российской Федерации» 2002 г. устанавливает[14], что "вопросы гражданства Российской Федерации регулируются Конституцией, международным договором Российской Федерации, а также принимаемыми в соответствии с ними другими нормативными правовыми актами Российской Федерации".

     Несмотря на то, что институт гражданство является комплексным институтом права, в рамках которого регламентируются отношения регулируемые нормами различных отраслей права и теоретически должны быть урегулированы внутренними актами государства, нормы международного права являются важными элементами надгосударственного регулирования. Нормы международного права направлены в первую очередь на устранение коллизий, возникающих между национальным законодательством государств, особенно сопредельных, а также введение и закрепление унифицированных, общепризнанных норм. Особый статус норм международного права и большое количества нерешенных по сей день проблем, связанных с распадом Союза Советских Социалистических Республик дает основания считать целесообразным необходимость имплементации норм международно-правового регулирования в целях гармонизации отдельных частей национального законодательства государств-участников Содружества Независимых Государств и сложившегося комплекса проблем [15].

ЛИТЕРАТУРА: 

[1] Варлен М.В. Гражданство: Россия и СНГ: учебно-практическое пособие. М.: Проспект, 2010. С. 8.
[2] Кашанина Т.В. Происхождение государства и права. М., 2004. С.212.
[3] Договор о границах РСФСР и ДВР Декреты советской власти. М., 1997. Т. XIV.
[4] Постановление ВЦИК от 11.11.1922 г. «О введении в действие Гражданского кодекса РСФСР» (вместе с Гражданским кодексом РСФСР) // СУ РСФСР. 1922. № 71. Ст. 904.
[5] Декрет ВЦИК, СНК РСФСР от 08.03.1923 г. «Положение о чрезвычайных мерах охраны рево­люционного порядка» // СУ РСФСР. 1923. № 21. Ст. 249.
[6] Постановление Всероссийского центрального исполнительного комитета от 10 августа 1922 г // СУ РСФСР. 1922. № 51. Ст. 646.
[7] Инструкции Народного комиссариата внутренних дел по применению Постановления Всероссийского центрального исполнительного комитета от 10 августа 1922 г СУ РСФСР. 1923. № 8. Ст. 108.
[8] Боярс Ю.Р. Гражданство в международном и внутреннем праве. Рига, 1981; Боярс Ю.Р.. Вопросы гражданства в международном праве. М., 1986.
[9] Постановление Верховного Совета СССР от 23 мая 1990 г. N 1519-I "О порядке введения в действие Закона СССР "О гражданстве СССР" // Ведомости Съезда народных депутатов СССР и Верховного Совета СССР от 6 июня 1990 г. N 23, ст. 436.
[10] Рубанов А.А. Основные коллизионные вопросы советского законодательства о гражданстве // Советское государство и право. 1979. N 7. С. 48 - 55.
[11] Постановление Правительства Российской Федерации от 17.05.1996. № 590 "О программе мер по поддержке соотечественников за рубежом" // СЗ. 1996. № 21. ст. 2516.
[12] Забелло И.О. Конституционные основы защиты прав соотечественников за рубежом: Дисс. ... канд. юрид. наук. – М., 2004 г. – С. 22.
[13] "Конституция Российской Федерации" (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 N 6-ФКЗ, от 30.12.2008 N 7-ФКЗ), ч. 1 ст. 15.
[14] Федеральный закон от 31.05.2002 г. № 62-ФЗ (ред. от 28.06.2009) «О гражданстве Российской Федерации» // Консультант Плюс - Ст.2.
[15] Галушкин А.А. Полномочия ФМС России в соответствии с КоАП РФ: практика, проблематика// Правовая инициатива. -2012. № 6.

Заголовок En: 

Institutional framework of implementation of the international law on nationality in the legal system in Russia and CIS

Аннотация En: 

In the present article organizational and legal aspects of international legislation on citizenship in legal system of Russian Federation and other participating states of the Commonwealth of Independent States implementation are considered. Questions and preconditions of signing by Russian Federation Convention on ensuring rights of persons, belonging to ethnic minorities, Convention on rights and fundamental freedoms of person are considered. Historical preconditions are analyzed, history of the institute formation during the Soviet period is investigated. Various opinions of scientists-jurists, and an author look provided. Questions of work with compatriots abroad and its legal regulation considered. Opinion that institute of citizenship is a complex institute of law within which relations regulated by norms of various branches of law is proved. Theoretically this state to citizen relations should be regulated by internal acts of the state, norms of international law are important elements of supranational regulation.

Ключевые слова En: 

Implementation, citizenship, harmonization, Russia, CIS, international regulation, historical retrospective.