Правовое положение органов публичной администрации. Анализ видов и форм их деятельности.

Номер журнала:

Краткая информация об авторе (ах): 
  •  
  • Волков Александр Михайлович - Заслуженный работник высшей школы Российской Федерации, кандидат юридических наук, кандидат технических наук, доцент, доцент кафедры административного и финансового права Российского университета дружбы народов;
  • Лютягина Елена Александровна - кандидат юридических наук, доцент кафедры административного и финансового права Российского университета дружбы народов.
Аннотация: 

В систему федеральных органов исполнительной власти РФ входят следующие публичные субъекты: федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства. Федеральное министерство осуществляет функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию, федеральная служба – функции по контролю и надзору, а федеральное агентство – функции по оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом, т.е. правоприменительные функции. Анализ российской и зарубежной практики позволяет сделать вывод о необходимости легального закрепления понятия государственное управление природопользованием (в административно-правовом аспекте) как нормативного административно-правового регулирования, осуществляемого полномочными публичными субъектами. В свою очередь, административно-правовое регулирование природопользования и охраны окружающей среды – это юридически регламентированная деятельность наделенных властными полномочиями органов публичной администрации, ее должностных лиц по организации и обеспечению выявления, изучения, рационального освоения и охраны природных ресурсов Земли, их воспроизводству, а также обеспечению благоприятных условий жизнедеятельности и экологической безопасности общества.

Ключевые слова: 

публичная администрация, правовое положение, государственное управление природопользования, экологическая безопасность, административно-правовой аспект, мировая практика, международный опыт.

     Во многих зарубежных государствах в основании публичной администрации находится министерская система, которая строится, как правило, в соответствии с отраслевым принципом так, чтобы охватить важнейшие сферы государственного управления и основные направления общественного развития. Несмотря на разнообразие сфер деятельности министерств, в их работе много общего. Западные административисты обычно выделяют следующие основные функции министерства: выработка форм и методов деятельности; управление службами министерства; координация; контрольная функция [1]. Помимо централизованной публичной администрации в зарубежных государствах действуют децентрализованные органы и организации. Они относительно самостоятельны, пользуются административной и финансовой автономией и выполняют задачи, которые не способна реализовать централизованная государственная администрация [2].

     Законодательная база, устанавливающая структуру министерств во Франции, отсутствует [3]. Перечень министерств, количество и полномочия министров, которые обладают высшей административной властью в подведомственных им сферах и определяют структуру министерства, устанавливается премьер-министром при формировании правительства в соответствии с декретами, а благодаря использованию в основном стандартных подходов обеспечивается единство их организации. Решения министра могут быть отменены только административными судами.

     Федеративный характер государственного устройства США предопределил создание сложной системы органов управления в сфере природопользования и охраны окружающей среды. Ее образуют органы общей и специальной компетенции, ведомства и подразделения, функционирующие на национальном, штатном и муниципальном уровнях. Большую роль в обеспечении охраны и рационального использования природных ресурсов США играют такие органы власти, как департаменты (министерства).

     Специализированный орган федерального экологического управления – Совет по качеству окружающей среды Исполнительного управления Президента США – является независимой от других федеральных органов, организацией и подчиняется непосредственно Президенту США. Среди его функций: разработка предложений по определению общенациональной политики в указанной области; координация планов федеральных ведомств, оказывающих влияние на состояние окружающей среды; контроль за соблюдением Закона о национальной политике в области природной среды; ежегодное представление отчетов Президенту США и др.

     Агентство по охране окружающей среды США (EPA) функционируещее на правах министерства, – основной государственный орган, ответственный за разработку и выполнение программ по борьбе с различными видами загрязнений независимо от среды их распространения. Среди его функций и задач: контроль за выполнением требований закона (государственный экологический контроль); введение экологических стандартов; выдача разрешений; борьба с правонарушителями; ведение мониторинга и научных исследований в области охраны окружающей среды и др. Учитывая большой объем обязанностей, предусматривается возможность делегирования части полномочий штатам, например, контрольные функции возложены на находящихся в штате этих отделений инспекторов, проводящих проверки (inspections) в форме оценки [4].

      В составе центрального аппарата Агентства по охране окружающей среды США имеется Департамент (Office of Enforcement and Compliance Assurance – OECA), главная задача которого – обеспечение соблюдения экологического законодательства в сферах, относящихся к компетенции Агентства. Он осуществляет руководство деятельностью региональных отделений и выполняет свои функции в тесном взаимодействии с органами управления штатов и другими федеральными агентствами (ведомствами). Работа OECA ведется в соответствии с определенными программами, направленными на соблюдение требований стандартов, предотвращение экологических нарушений, устранение их последствий и возмещение экологического вреда. Особое внимание уделяется применению юридической ответственности за экологические правонарушения. В его составе имеются отделы по вопросам применения административно- и гражданско-правовых санкций (Office of Civil Enforcement – OCE), а также уголовно-правовых санкций (Office of Criminal Enforcement Forensics and Training – OCEFT) [5].

     С целью консолидации усилий по управлению природопользованием и охраной окружающей среды практически на все министерства и ведомства возлагаются экологические функции и дополнительные обязанности, складывающиеся под влиянием отраслевых нормативно-правовых актов (законы, регулирующие водные, земельные отношения и др.).

      В системе Министерства внутренних дел функционируют: Бюро по управлению землями; Служба управления природными ресурсами; Служба национальных парков; Служба охраны рыб и диких животных; Геологическое наблюдение США; Бюро рекламации (мелиорации). К основным функциям министерства относят: управление большей частью федеральных земель, включая охрану всего природного комплекса; обеспечение государственного управления в области регулирования использования и охраны недр; выполнение некоторых водохозяйственных проектов; мероприятия по ведению рыбного и охотничьего хозяйств.

     Основными задачами Бюро по управлению землями являются: предоставление федеральных земель и ресурсов для разработки энергетических и минеральных ресурсов; ведение инвентаризации пастбищных земель; сохранение и воспроизводство лесов в процессе заготовки древесины; и др. специфические природоохранные функции.

     Служба управления природными ресурсами – агентство, ответственное за управление природными и экономическими ресурсами, за обеспечение эффективного управления в области энергетических, минеральных ресурсов, разведку, разработку и добычу нефти, газа и альтернативных возобновляемых источников энергии (ветер, волны океана). Служба обеспечивает сбор и распределение доходов от добычи минералов [6].

     Служба национальных парков управляет национальными парками и памятниками на основе территориальных планов их охраны и использования. Охрана животного мира осуществляется Службой охраны рыб и диких животных в двух направлениях: путем создания особого режима природопользования на территориях национальных заповедников диких животных на основе планов, и путем регулирования охоты, торговли и импорта отдельных видов животных. Служба уполномочена издавать правила природопользования, устанавливать запреты и разрешения; отвечать за выполнение Закона об охране морских млекопитающих (1972г.), Закона об устойчивом рыболовстве (1996г.). Геологическое наблюдение США – федеральное ведомство, занимающееся изучением и оценкой в национальных и глобальных масштабах геологической структуры Земли и минеральных и водных ресурсов. Оно имеет также контрольно-надзорные полномочия; проводит инвентаризацию всех федеральных земель по наличию в них минералов для дальнейшей их сдачи в аренду, и дает их экономическую и экологическую оценку. Бюро рекламации (мелиорации) занимается общим руководством и регулированием водопользования. Водохозяйственные проекты реализуются Бюро самостоятельно и совместно с частными организациями, органами штатов и местными органами на основе контрактов.

     Министерство сельского хозяйства США – отраслевое министерство, основные обязанности по регулированию сельскохозяйственного производства которого выполняются Управлением по природным ресурсам и охране окружающей среды, состоящим из двух подразделений: Службы охраны почв и Службы леса [7].

     Особого внимания заслуживает богатый опыт федерализации лесных отношений в США и Канаде. Обе эти страны обладают большими лесными ресурсами, играющими важную роль в экономике, но каждая из стран пришла к существующим в настоящее время формам собственности на лес по-разному в силу различных условий становления их государственности. В лесной политике США, не претерпевавшей радикальных изменений за прошедшее столетие, проводится жесткое законодательное разграничение прав собственности на леса федеральные и находящиеся в собственности штатов. Федеральное законодательство регулирует лесные отношения только на землях, находящихся в федеральной собственности. Оно не применяется для регулирования отношений, если леса являются собственностью штатов или владениями частных собственников. Леса, находящиеся в собственности штатов, управляются, как правило, департаментами природных ресурсов, входящими в правительство штатов.

     Никаких совместных решений федеральных органов и органов власти штатов по управлению лесами не принимается ввиду их антиконституционности; соответственно, нет и совместной ответственности за состояние лесных ресурсов. Федеральное правительство США отвечает только за состояние лесов на федеральных землях, правительство штатов – за состояние лесов, находящихся в их собственности, частный лесовладелец – за состояние лесов, принадлежащих ему на правах частной собственности. Управление лесами, организация лесопользования и воспроизводства лесных ресурсов – прерогатива Федеральной лесной службы. При этом имеется в виду планирование лесопользования и воспроизводства лесных ресурсов на национальном уровне, организация выполнения и контроля над соблюдением лесного законодательства в лесах всех форм собственности.

     Одна из особенностей, так называемого двойного федерализма в США, заключается в том, что все контролирующие органы (федеральные и штатов), судебные и другие правоохранительные органы, действуют параллельно, независимо друг от друга. Отсутствует так называемая вертикаль власти, и взаимоотношения органов штатов с федеральными органами строятся на принципах взаимного сотрудничества, партнерства. EPA и контролирующие органы штатов, занимающиеся вопросами охраны окружающей среды, разрабатывают совместные программы, планы, заключают между собой договоры. В них конкретизируются и детализируются выполняемые функции и намечаются совместные природоохранные мероприятия, направленные на реализацию поставленных законом целей и задач. При этом действует принцип верховенства федеральных законов. ЕРА и органы штатов как параллельные системы могут проводить инспекционные проверки независимо друг от друга, и при выявлении нарушений законодательства применять правовые санкции, предусмотренные соответственно федеральным законодательством и законодательством штатов [8]. В России в отличие от США существует единая система контроля и надзора. Полномочия органов разных уровней в принципе не должны пересекаться, иначе возможны административные споры.

     Таким образом, действующая в США в течение почти 40 лет система государственного экологического контроля достаточно эффективна и играет важную роль в деле улучшения качества окружающей среды. В результате инспекционных проверок за 2009 г. органами EPA (без учета деятельности органов штатов) и принятых по ним мер правового воздействия экологические правонарушители должны были затратить 5,4 млрд. долл. на мероприятия по уменьшению количества выбрасываемых в окружающую среду загрязняющих веществ, очистке от них вод и земель и обеспечению соблюдения установленных экологических требований [9].

     В современном мире США имеют один из самых отлаженных правовых механизмов по решению вопросов в области природопользования и охраны окружающей среды. Однако по мнению специалистов такая структура хорошо действует именно в Америке и нигде более, а, следовательно, механический перенос организационной структуры США на российскую почву не сможет дать аналогичного положительного эффекта. Что хорошо известно при заимствовании американского опыта в другие отрасли экономики России.

     В Канаде управление природными ресурсами и охраной окружающей среды, осуществляется на двух уровнях – федеральном и провинциальном. На федеральном уровне ответственность за реализацию национальных программ и координацию природоохранной деятельности возложена на созданное в 1970 г. Министерство охраны окружающей среды – департамент правительства, объединяющий в себя министерства всех провинций с целью глобального мониторинга и защиты окружающей среды. Его организационное построение во многом предопределено задачами национальных программ: сюда входят крупные специализированные Службы (Метеорологическая, Служба парков, охраны возобновляемых ресурсов — водных, земельных, а также ресурсов живой природы, Служба по охране среды от загрязнений); несколько автономных служб, занимающихся общими вопросами. Службы имеют региональные филиалы, так же как и Министерство охраны окружающей среды существуют в каждой провинции Канады.

     Совет министров по окружающей среде Канады, созданный в 1971г., играет роль главной дискуссионной арены по экологическим вопросам на национальном и международном уровнях. В составе – министры федерального правительства всех провинций, которые коллективно работают над созданием национальных экологических стратегии, стандартов для обеспечения высокого качества окружающей среды. Эффективность его деятельности объясняется особенностями полномочий его председателя (назначается из представителей правительств федерации и ее субъектов, что ставит всех членов совета в равное положение) и совместным федерально-провинциальным финансированием (треть бюджета совета обеспечивает федеральное правительство, а провинции берут на себя оставшиеся две трети из расчета провинциальных доходов на душу населения).

     Министерство природных ресурсов Канады является основным органом управления в области охраны и рационального использования земли, полезных ископаемых и металлов, лесного хозяйства, энергетики для обеспечения устойчивого развития жизнедеятельности населения. Организационная структура включает: Лесную службу, Земельный сектор, Энергетический сектор, Горнодобывающий и Металлургический сектор. Земельный сектор состоит из Геологической службы и Геоматики (сбор, хранение, обработка, доставка географической информации). Сектор также управляет рядом национальных инициатив, в том числе последствиями изменения климата, адаптации к управлению и Полярного континентального шельфа. Энергетический сектор занят управлением энергетической эффективностью – центром передового опыта страны в области энергосбережения, эффективности и информации по альтернативным видам топлива. Горнодобывающий и Металлургический сектор природных ресурсов являются основными источниками минералов и металлов, связанных с ними экономических и научных знаний, включая статистику, устойчивое развитие, сырьевые товары, технические знания, а также политические консультации. Работает с федеральными ведомствами и учреждениями в целях обеспечения федеральной политики, согласованной с целями устойчивого развития и использования полезных ископаемых в Канаде и по всему миру.

     Леса и лесные ресурсы являются неотъемлемой частью жизни страны. Основной целью Лесной службы Канады является обеспечение устойчивости лесов и конкурентоспособности сектора. Конституционным актом 1982г. все природные ресурсы (за небольшим исключением), в том числе лесные, переданы под юрисдикцию или в собственность провинций, т.е. права собственности на ресурсы устанавливаются и реализуются законодательством провинций через структуры государственного управления, образуемые в составе органов их законодательной и исполнительной власти. Федеральное правительство Канады имеет под своей юрисдикцией только 11% продуктивных лесных земель, включая леса, контролируемые управлением национальной безопасности. На федеральном уровне отсутствуют законодательные акты, регулирующие отношения использования и воспроизводства лесов, находящихся в собственности провинций, а их управление организовано по схеме, близкой к схеме управления федеральными лесами в США. Права государственной собственности провинции реализуются через нижестоящие структуры управления, представленные лесными округами (в многолесных провинциях) и лесными районами.

     Важнейшим элементом центральной администрации Франции являются министерства и ведомства, их перечень устанавливается премьер-министром при формировании правительства в соответствии с декретами. Несмотря на отсутствие законодательной базы, устанавливающей структуру министерств, единство в их организации и компетенциях обеспечивается за счет использования стандартных подходов.

     Министерство экологии, энергии, устойчивого развития (Министерство устойчивого развития) готовит проекты нормативных актов в области устойчивого развития, охраны среды, и промышленной безопасности; совместно с Министерством экономики, финансов и промышленности разрабатывает и осуществляет политику сокращения потребления энергии, ядерной безопасности, использования возобновляемых источников энергии; участвует в работе международных совещаний, посвященных этим вопросам; координирует деятельность других министерств в этой области (т.к. все министерства Франции в пределах своей компетенции уполномочены осуществлять экологический контроль и природоохранные мероприятия) [10].

     В соответствии с законодательством Министерство устойчивого развития в своем составе имеет: Совет окружающей среды и устойчивого развития, Генеральную инспекция морских дел, Межведомственный делегат в службе безопасности движения, Межведомственный делегат по устойчивому развитию, Генерального секретаря по морю и четыре государственных секретаря, которые в пределах своих полномочий от своего имени могут подписывать любые акты, постановления и решения. В Министерство входят также территориальные службы, научные и технические органы, государственные учреждения. К последним относят: Агентство морских охраняемых территорий, Агентство окружающей среды и управления энергетикой, Агентство французской безопасности окружающей среды и труда, Национальное агентство радиоактивных отходов, Бюро геологических и горных исследований, Комиссариат по атомной энергии, Французский институт нефти, Национальный офис лесного хозяйства, Агентство воды.

     Территориальные службы в свою очередь подразделяются на региональный, межрегиональный (межведомственный) и департаментский уровень. Министерство имеет в регионах и департаментах уполномоченных, на которых возложены функции по осуществлению общего контроля в пределах данной территории. Кроме того, полномочиями по осуществлению контроля в определенной административно-территориальной единице наделяются местные органы государственного управления, префекты, мэры городов.

     В настоящее время водное хозяйство Франции находится в ведении Министерства устойчивого развития, однако долгое время управление водными ресурсами находилось в компетенции различных ведомств. Принятый в 1964г. Закон о воде, создал более гибкую систему управления, основанную на привлечении всех участников водохозяйственного комплекса к разработке и реализации водной политики. Представительными органами являются Национальные водные Комитеты и шесть комитетов по основным водным бассейнам, при которых имеются агентства – государственные органы, основанные на самофинансировании.

     Управление всеми сельскохозяйственными и лесными землями осуществляет Министерство сельского хозяйства, продовольствия и лесного хозяйства Франции (Министерство сельского хозяйства). Министр готовит и проводит политику Правительства в области сельского хозяйства, морского рыболовства и морских культур, лесов и древесины. В соответствии с Законом о сельскохозяйственной ориентации 1980г., министр имеет право периодически инспектировать предприятия данной отрасли. При обнаружении фактов неправильного использования земли и ведения хозяйства, может установить надзор над хозяйством, а в некоторых случаях прекратить аренду; заменить арендатора другим лицом, передав ему право аренды; предписать изменение назначения земельного участка и т.п. [11].

     Государственное управление лесами организует Национальная служба лесов, находящаяся в ведении Министерства сельского хозяйства Франции. Министр определяет методы контроля над деятельностью в лесах, устанавливает основные обязанности службы в отношении лесовладений. Любые изменения в методах эксплуатации и порядке управления либо осуществления экологического контроля осуществляются только при наличии специального разрешения министра, принятого по представлению службы, на основе ходатайства представителя коммуны, департамента или юридического лица.

     Учитывая объективно существующее сходство проблем природопользования, требующих своего решения, как во Франции, так и в России, французский опыт представляет особый интерес для выработки политики реформирования российской системы государственного регулирования природопользования.

     Федеративная республика Германия, являясь одним из ведущих государств Европейского союза, традиционно уделяет особое внимание охране окружающей среды. Правовое регулирование и управление в сфере природопользования здесь сосредоточено на уровне федеральных земель и местных органов власти, чьи широкие правотворческие и административные права и полномочия законодательных органов определены Конституцией. Основной целью является осуществление Федерацией и землями надзора за состоянием окружающей среды в рамках своих компетенций, а также оценка состояния природы, воздействий и последствий происходящих изменений. Леса ФРГ занимают более 11 млн. га, что составляет треть территории всего государства [12]. Ведение лесного хозяйства финансово поддерживается и жестко регулируется государством. Согласно закону о лесе даже частные собственники получают государственные дотации.

     Федеральным исполнительным органом по управлению окружающей средой является созданное в 1986 г. Министерство окружающей среды, охраны природы и ядерной безопасности (Министерство окружающей среды)[13]. Среди его функций: проведение экологической политики; выявление тенденций качества окружающей среды помощь и координация подчиненных ведомств в организации исследований и проведении природоохранной политики. В составе Министерства окружающей среды находятся: Федеральное ведомство охраны окружающей среды, Федеральное ведомство по охране природы и Федеральное ведомство по радиационной безопасности. Федеральное ведомство охраны окружающей среды, является центральной службой по защите окружающей среды. Среди направлений деятельности: научная поддержка федерального правительства и министерств; исполнение законов в сфере окружающей среды; информирование общественности.

     Федеральное ведомство по охране природы (BfN), консультирует федеральное министерство по всем вопросам национального и международного управления в указанной сфере, оказывает содействие проектам по охране природы; выдает разрешения на ввоз и вывоз находящихся под охраной животных и растений, а также издает «Красную книгу» находящихся под угрозой исчезновения животных и растений [5]. В задачи Федерального ведомства по радиационной безопасности, осуществляющего правоприменительные функции, входит захоронение и транспортировка радиоактивных отходов; безопасность ядерных технических установок; защита людей и окружающей среды от ущерба, причиненного ионизирующим (ядерная техника, рентгеновские лучи и т.п.) и электромагнитным излучением; просвещение о потенциальных рисках и проведение научных исследования.

     Особенности систем управления охраной окружающей среды в различных странах определяются многими факторами. Например, вертикальные управленческие связи между ЭПА США, Министерством окружающей среды в ФРГ, региональными и муниципальными органами имеют сложную юридическую и организационную структуру, обусловленную либо федерализмом (США, ФРГ), либо сложным экономико-географическим районированием при унитарном устройстве (Франция). Земля, ее недра, воды, леса, животный мир на территории стран могут находиться либо в собственности государства, региона, муниципалитета, либо в собственности частного лица.

     В силу этого управление, связанное с использованием и охраной таких объектов, может сочетать централизацию в проведении национальной политики и решения главных задач в области охраны окружающей среды, и децентрализацию в исполнении решений, учитывая при этом местные особенности. В качестве специфических факторов можно также назвать масштабы исполнительно-распорядительной компетенции органов управления охраной окружающей среды, экономическое, социальное и экологическое значение природоохранительных проблем для каждой страны.

     Системы органов исполнительной власти охраны окружающей среды имеют, как правило, свою иерархическую структуру: общегосударственные (федеральные), региональные (штатные, земельные, провинциальные и т.п.) и местные (муниципальные) органы, между которыми разделена исполнительно-распорядительная компетенция по вертикальным (иерархия взаимосвязи) и горизонтальным уровням (координационные связи без организационной подчиненности).

     Анализ данных позволяет говорить о том, что управление в сфере охраны окружающей среды и природопользования сосредоточено: в США – в Департаменте внутренних дел, занимающимся вопросами управления земельными, водными, минеральными ресурсами и национальными парками, и в Департаменте сельского хозяйства, ответственным за охрану лесных и почвенных ресурсов. Помимо них государственными программами, связанными с изучением и оценкой состояния окружающей среды, решением разнообразных научных и практических задач занимается функционирующее на правах министерства Агентство США по охране окружающей среде. Министерство охраны окружающей среды Канады отвечает за регулирование водных отношений, отношений по охране от загрязнений, охране природных ресурсов, национальных парков, лесного хозяйства, а Министерство природных ресурсов Канады, имеющее в своем составе лесную службу, и ряд секторов (земельный, энергетический, горнодобывающий и металлургический) организует вопросы использования природных ресурсов Канады. Во Франции Министерство продовольствия, сельского хозяйства и лесного хозяйства управляет всеми сельскохозяйственными землями и, совместно с находящейся в его ведении Национальной службой лесов – лесными землями. Водное хозяйство находится в ведении Министерства устойчивого развития. Представительными органами являются Национальные водные Комитеты, при которых имеются агентства – децентрализованные государственные органы, основанные на самофинансировании. Основными задачами Министерства окружающей среды ФРГ являются: рациональное и экономное обращение с ресурсами и энергией; экологическая политика; координация подчиненных ведомств; поддержание биологического многообразия и т.п.

     В свою очередь функционирующие на различных уровнях органы могут быть следующего вида: специализированные правительственные органы общей компетенции; подразделения правительственных учреждений, призванные осуществлять вспомогательную по отношению к специализированным органам природоохранную деятельность в рамках своего профиля; специализированные региональные органы; подразделения органов местной власти. В различных странах объем природоохранных функций на всех уровнях исполнительной власти неодинаков. В Канаде, например, основные функции принадлежат провинциям. И в ФРГ природоохранительные ведомства земель обладают достаточно широкими полномочиями контроля за состоянием окружающей среды. Тем не менее, считается, что именно в ФРГ и Канаде большая доля ответственности за состояние окружающей среды возложена на местные власти, в то время как в других странах главный акцент делается на национальные природоохранные органы. В США в 70-е гг. основные природоохранные функции принадлежали федеральным органам, но с 80-х гг. началась децентрализация управления, и в значительной части работа по охране окружающей среды в стране была передана штатам.

     В систему федеральных органов исполнительной власти РФ входят следующие публичные субъекты: федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства [14] [21]. Федеральное министерство осуществляет функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию, федеральная служба – функции по контролю и надзору, а федеральное агентстсво – функции по оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом, т.е. правоприменительные функции.

     К полномочиям органов государственной власти субъектов РФ в сфере отношений, связанных с охраной окружающей среды и рациональным природопользованием, в частности, относятся: участие в определении основных направлений деятельности и реализация федеральной политики на территории субъекта РФ; принятие законов и иных нормативных правовых актов субъекта РФ, а также осуществление контроля за их исполнением; право принятия и реализации региональных программ в области охраны окружающей среды; участие в осуществлении государственного экологического мониторинга и государственного экологического контроля; обращение в суд с требованием об ограничении, приостановлении и (или) запрещении в установленном порядке хозяйственной и иной деятельности, осуществляемой с нарушением законодательства в области охраны окружающей среды; предъявление исков о возмещении вреда окружающей среде, причиненного в результате нарушения законодательства в этой области; право организации проведения экономической оценки воздействия на окружающую среду хозяйственной и иной деятельности, осуществления экологической паспортизации территории.

     С.В. Архипкин предлагал в свое время в субъектах Российской Федерации провести разделение органов управления в сфере рационального природопользования и охраны окружающей среды на Министерство (комитет) природных ресурсов и Министерство (комитет) экологического надзора. Автор, обосновывая данный вывод, определял компетенцию этих органов и их место в системе органов исполнительной власти [15].

     В отношении системы органов исполнительной власти субъекта РФ в предусмотрено следующее. В субъекте РФ устанавливается система органов исполнительной власти во главе с высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ. Структура исполнительных органов государственной власти субъекта РФ определяется высшим должностным лицом субъекта РФ (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) в соответствии с конституцией (уставом) субъекта РФ [16]. В соответствии с Конституцией РФ в пределах ведения России и полномочий России по предметам совместного ведения России и субъектов РФ федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ образуют единую систему исполнительной власти в России.

     Учитывая положительный опыт нормотворчества штатов в США, которое, прежде всего, средство реализации федеральных нормативных актов, можно отметить, что в России такое регулирование на уровне субъектов РФ – самостоятельный вид регулирования по заранее легально определенным их полномочиям. С созданием правовой базы на федеральном уровне центр тяжести в деятельности органов субъектов РФ все больше переносится на претворение в жизнь положений федеральных нормативных актов, обеспечение их применения, контроль за неуклонным соблюдением и исполнением установленных норм и требований.

     Нередко перед государством встают вопросы, требующие быстрого реагирования и специализированного подхода, а жесткая министерская система не способна найти адекватные решения чрезвычайных проблем. В связи с этим в большинстве стран мира образуются специальные автономные структуры, призванные самостоятельно выполнять определенные функции и решать конкретные вопросы. Правовое положение децентрализованных органов специфично в каждой стране. Вместе с тем можно отметить общие черты, характерные для всех независимых ведомств. Децентрализованные учреждения являются автономными структурами публичной администрации. Они не подчиняются ни правительству, ни министерствам, а лишь контролируются ими по стратегическим вопросам управления. В оперативную, текущую деятельность этих учреждений министры вмешиваться не вправе. Децентрализованные учреждения являются органами управления специальной компетенции – они вправе выполнять лишь те функции, приобретать права и нести обязанности, которые прямо указаны в акте об их создании. Такие учреждения являются субъектами публичного права – органами управления, которые обязаны выражать не частные, а общественные интересы [22].

     Во Франции субъектами административного права, не входящими в систему министерского подчинения, являются независимые административные органы и публичные учреждения. Они выведены из централизованной публичной администрации. Независимые административные органы создаются в наиболее уязвимых областях управления, требующих особой политической нейтральности, беспристрастности и профессионализма. Второе звено децентрализованной администрации Франции публичные учреждения. Выделяют два вида публичных учреждений: управленческие и промышленно-торговые (Комиссариат атомной энергии, Национальное ведомство лесов и др.) Они являются юридическими лицами публичного права, специализирующимися на управлении определенной публичной службой [17]. Управленческие публичные учреждения выполняют административные функции (регламентация деятельности ведомств, координация, обеспечение правопорядка). Промышленные и торговые занимаются хозяйственной деятельностью. Они, как субъекты публичного права, могут осуществлять экспроприацию, производить публичные работы.

     Децентрализованную публичную администрацию предлагается определять как административно- и финансово-автономные органы управления специальной компетенции, являющиеся субъектами публичного права, не включенными в иерархическую административную структуру централизованной администрации, находящиеся в ведении либо главы государства, либо главы правительства, либо центральной или местной публичной администрации, не подчиняющиеся им, но контролирующиеся ими только по стратегическим вопросам управления, и несущие ответственность перед контролирующими органами за законность своих действий. В исследуемой сфере России к ним, прежде всего, могут быть отнесены госкорпорация «Росатом» и Фонд «Сколково» [18].

     Анализ российской и зарубежной практики позволяет сделать вывод о необходимости легального закрепления понятия государственное управление природопользованием (в административно-правовом аспекте) как нормативного административно-правового регулирования, осуществляемого полномочными публичными субъектами. Тогда, административно-правовое регулирование природопользования и охраны окружающей среды – это юридически регламентированная деятельность наделенных властными полномочиями органов публичной администрации, ее должностных лиц по организации и обеспечению выявления, изучения, рационального освоения и охраны природных ресурсов Земли, их воспроизводству, а также обеспечению благоприятных условий жизнедеятельности и экологической безопасности общества [19].

     При этом публичная администрация определяется как система органов и организаций, образованных в соответствии с законодательством, наделенных полномочиями публичной власти, подчиненных политической власти [20]. А и их подзаконная деятельность по исполнению законов в публичных интересах будет публичным администрированием.

ЛИТЕРАТУРА: 

[1] Г. Брэбан. Французское административное право. – М.: 1988. – 488с.
[2] Административное право: учебник. / А.М. Волков, А.С. Дугенец.– М.: ИД «Форум»: ИНФРА-М,. 2012. – 288с.
[3] Волков А.М., Лютягина Е.А. Государственное управление природопользованием и охраной окружающей среды во Франции // Вестник РУДН. Серия. Юридические науки. – 2011. – №1. – С. 90-98.
[4] Брославский Л.И. Государственный экологический контроль в США // Журнал российского права. – 2010. – № 4. – С. 108.
[5] Лютягина Е.А. Регулирование природопользования и охраны окружающей среды. Сравнительно-правовое исследование: монография. LAP LAMBERT Academic Publishing. Germany. 2011. 204с.
[6] Волков А.М., Лютягина Е.А., Линьков А.С. Органы управления природопользованием и охраной окружающей среды в США // Вестник РУДН. Серия. Юридические науки. – 2010. – №3. – С. 81.
[7] Лютягина Е.А. Административно-правовое регулирование природопользования и охраны окружающей среды: сравнительно-правовое исследование. Дис. … канд. юрид. наук. 12.00.14. РУДН. М.: 2011. – С.207.
[8] Schoenbaum T.J., Rosenberg R.H., Doremus H.D. Environmental Policy Law. New York, NY: Foundation Press., 2002. – P. 968.
[9] Лютягина Е.А. Управление природопользованием в России и за рубежом. Правовое исследование: монография. LAP LAMBERT Academic Publishing. Germany. 2011. 133 с.
[10] Лютягина Е.А. Управление природопользованием и охраной окружающей среды в зарубежных государствах. Труды кафедры административного и финансового права: Современные проблемы публичного права в России и за рубежом / Отв. ред. А. Б. Зеленцов, А.М. Волков. – Вып. I. – М.: РУДН, 2011. – С.89-100.
[11] [Электронный ресурс] URL: http://www.gouvernement.fr/gouvernement/travail-economie-emploi Сайт Министра продовольствия, сельского хозяйства и лесного хозяйства Франции (дата обращения 02.12.2012).
[12] Петрунин В.В. Комментарий к Лесному кодексу Российской Федерации от 04.12.2006 № 200-ФЗ (Окончание) // Налоговый вестник: комментарии к нормативным документам для бухгалтеров. – 2007. – № 3.
[13] Волков А.М., Лютягина Е.А., Игнатьева Ю.О. Германия и Швейцария: управление природопользованием и охраной окружающей среды // Проблемы горного, земельного и экологического права: Труды кафедры горного права. / Под ред. Василевской Д.В. сост. Маляр Н.А.; РГУ нефти и газа имени И.М. Губкина. – Выпуск 8. – М.: МАКС Пресс, 2010.– С. 126.
[14] Указ Президента РФ от 21.05.2012 N 636 "О структуре федеральных органов исполнительной власти" // СЗ РФ. 28.05.2012, N 22, ст. 2754.
[15] Архипкин С.В. Государственно-правовое обеспечение рационального природопользования и охраны окружающей природной среды: Автореф. дис…. канд. юрид. наук. 12.00.06. – Оренбург,1999. – С.9.
[16] Федеральный закон от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» // СЗ РФ. 18.10.1999. – № 42. – Ст. 5005.
[17] Публичная администрация и административные реформы в зарубежных странах: учебное пособие / А. Н. Козырин, Е. К. Глушко, М. А. Штатина; Государственный университет - Высшая школа экономики. – М.: ТЕИС, 2006. – С. 63-65.
[18] Волков А.М., Дугенец А.С. Об административно-правовой природе государственных корпораций (публично-правовых компаний) // Административное право и процесс/2012. №2. С. 17-21.
[19] Лютягина Е.А. Природопользование как объект административно-правового регулирования // Административное право и процесс. – М., 2011. – №2. – С. 52.
[20] Волков А.М., Конджакулян К.М. О месте и роли Администраций президентов Российской Федерации и Республики Армения // Вестник Евразийской академии административных наук. 2012. №2. С. 23-30.
[21] Указ Президента РФ от 09.03.2004 № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» // СЗ РФ. № 11. 15.03.2004. Ст. 945.
[22] Лютягина Елена Александровна. Об органах публичной администрации с фере природопользованияи охраны окружающей среды за рубежом // Вестник Российского университета дружбы народов: Юридические науки. - 2012. - №1. - С. 242-149.

Заголовок En: 

The legal status of the public administration. Analysis of the types and forms of activity.

Аннотация En: 

System of federal executive authorities of Russian Federation includes following public subjects: federal ministries, federal services and federal agencies. Federal ministry carries out functions on development of a state policy and legal regulation, federal service carries out functions on control and supervision, federal agency carries out functions on rendering state services and functions of state property management. Analysis of Russian and foreign practice allows to draw conclusion on the need of concept of public administration of environmental management (administrative and legal aspect) putting to law.  This should be the standard administrative and legal regulation which is carried out by authorized public subjects. In turn, administrative and legal regulation of environmental management and environmental protection is a legally regulated activity of the public administration bodies, allocated with powers of authority, her officials ensuring identification, studying, rational development and protection of natural resources of the Earth, reproduction, and, also providing favorable conditions of society’s ecological safety is discussed.

Ключевые слова En: 

public administration, legal status, public administration of environmental management, ecological safety, administrative and legal aspect, world practice, international experience.