Организация и деятельность природоохранных прокуратур: история и современность

Номер журнала:

Краткая информация об авторе (ах): 

научный сотрудник отдела НИИ Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации

Аннотация: 

Статья посвящена  организации и деятельности  природоохранных (специализированных) прокуратур. Хочется отметить, что 2013 год в соответствии с указом Президента Российской Федерации от 10 августа 2012 г. № 1157 объявлен в Российской Федерации Годом охраны окружающей среды. Качество жизни и здоровья населения Российской Федерации, сохранение природных экосистем и поддержание соответствующего качества окружающей среды являются серьезной задачей в обеспечении экологической безопасности страны. Надзор в сфере экологии является одним из приоритетных направлений деятельности органов прокуратуры. В связи с чем, в статье рассматривается как период создания природоохранных (специализированных) прокуратур, так и их деятельность в настоящее время. Прокуроры предотвращают и пресекают экологические правонарушения, принимают меры по привлечению виновных лиц к ответственности и взысканию причиненного материального ущерба.

Ключевые слова: 

защита прав человека, природоохранные (специализированные) прокуратуры, прокурорский надзор за исполнением законов, охране природы, Волжская межрегиональная природоохранная прокуратура, история создания, конституционные положения, экологические отношения, нормативные правовые акты, Россия, РФ.

     В 2013 году исполняется 20 лет со дня принятия Конституции Российской Федерации. Экологические положения содержатся в восьми статьях Основного закона нашего государства (ст. 9, 36, 42, 58; 71, 72, 74, 114).

     Экологической основой конституционного строя является система конституционных положений первой главы Конституции Российской Федерации, регулирующих экологические отношения, а именно  в статье 9 установлено, что земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории [6, стр. 7].

     В главе второй Конституции Российской Федерации не только законодательно закреплены права и свободы человека и гражданина, в том числе в статье 42, что каждый имеет право на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии и на возмещение ущерба, причиненного его здоровью или имуществу экологическим правонарушением, но и определено, что их защита является обязанностью государства. Это установленное правило обязывает государство осуществлять деятельность по охране окружающей среды, обеспечению рационального использования и охране природных ресурсов, экологической безопасности человека, общества, государства, в целях реализации права каждого на благоприятную окружающую среду. В гарантировании прав и свобод участвует весь механизм государства, все органы государственной власти, в том числе и органы прокуратуры [1, стр. 4].

     Предметом надзора в сфере экологии, исходя из смысла ст. 21 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», является соблюдение Конституции РФ и исполнение действующих на территории РФ природоохранных законов федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов РФ, органами местного самоуправления, органами государственного контроля и их должностными лицами, наконец, органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций, а также проверка соответствия издаваемых ими правовых актов действующему природоохранному законодательству. Именно поэтому надзор в сфере экологии является одним из приоритетных направлений деятельности органов прокуратуры.

     Вопросы этого направления деятельности прокуратуры нераздельно связаны с законностью использования объектов окружающей среды хозяйствующими субъектами. Ведь именно объекты окружающей среды (в том числе земля, вода, леса, воздух) являются тем экологическим и экономическим капиталом, без которого немыслимы создание благоприятных условий жизни человека, обеспечение комфортной среды его обитания, экономическая безопасность государства [3, стр. 2].

     Природоохранная деятельность относится к компетенции как  специализированных, а конкретнее природоохранных прокуратур, так эту  деятельность наряду и другими видами работы осуществляют любые прокуроры, в том числе территориальные.

     Рассмотрим, в чем сходство и отличие в осуществлении организации и деятельности территориальных и природоохранных прокуратур в экологической сфере.

     Согласимся с мнением профессора А.Я. Сухарева, что территориальные прокуратуры являются составной частью системы прокуратуры Российской Федерации, организованные в соответствии с административно-территориальным делением Российской Федерации.

     Природоохранные (специализированные) прокуратуры являются составной частью системы прокуратуры Российской Федерации, организованные в соответствии с построением производственных организационно-структурных и правовых отношений в сфере экологии, не совпадающим с административно-территориальным делением страны [8, стр. 10].

     Однако исходя из того, что и территориальные и природоохранные прокуратуры являются составной частью единой системы прокуратуры Российской Федерации, их организация должна отвечать требованиям системного подхода. Соответственно на каждую из них распространяются общие принципы организации и деятельности прокуратуры.

     Организация работы прокуратуры – это, прежде всего, своевременная постановка конкретных задач перед коллективом и каждым работником, правильная расстановка его членов по участкам работы, эффективное руководство их деятельностью, обеспечение работы коллектива как единого слаженного механизма. Кроме того, это и установление объективно необходимых контактов с представительными и исполнительными органами государственной власти, органами местного самоуправления, органами контроля, органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций и пр. В основном такие контакты сводятся к информационным связям, призванным обеспечить своевременное поступление достоверной, качественной информации о правонарушениях, о деятельности компетентных органов по их выявлению и устранению, восстановлению нарушенных прав граждан и организаций о результативности прокурорского надзора.

     Составной частью организации работы в прокуратуре является
деятельность, которая предусматривает сбор и первичную обработку информации, аналитическую работу и планирование, руководство деятельностью коллектива; организацию делопроизводства, учет и отчетность в органах и учреждениях прокуратуры; повышение деловой квалификации кадров и др.        

     Основные компоненты правовых основ деятельности определены в ст. 3 Федерального закона «О прокуратуре» (в ред. Федеральных законов от 28.12.2010 № 404). В которой установлено, что организация и порядок деятельности прокуратуры Российской федерации и полномочия прокуроров определяются Конституцией Российской Федерации, Федеральным законом о прокуратуре и другими федеральными законами, международными договорами Российской федерации.

     Особенности же осуществления деятельности природоохранной от территориальной прокуратуры в экологической сфере заключаются в производственном организационно-структурном построении и в объектах по осуществлению надзора за исполнением законов.

     История создания природоохранных прокуратур относится к середине 1980-х гг., когда очевидной стала потребность в специализации подхода к укреплению законности в экологической сфере, что вытекало из задач, имеющих особую важность для жизнеобеспечения общества и государства. Административно-территориальный принцип построения федеральных структур власти не срабатывал как универсальный, не выполнял своей организующей роли в экологической сфере деятельности государства. Так как экологические правонарушения и их последствия развиваются не по административно-территориальным признакам, а под влиянием экологических, естественно-географических закономерностей (например, отравление ценных пород рыб в реках бассейна Каспийского моря из-за сброса неочищенных стоков в их верховьях и т.д.). В этой связи были созданы Азово-Черноморская и Каспийская бассейновые прокуратуры.

     Особая роль в решении проблем экологической безопасности в бассейне р. Волга принадлежит Волжской региональной природоохранной прокуратуре, которая была создана 27 апреля 1990 г.  В ее  подчинение входило 15 межрайонных природоохранных прокуратур, расположенных в городах: Астрахани, Волгограде, Иванове, Казани, Костроме, Нижнем Новгороде, Осташкове, Рязани, Самаре, Саратове, Твери, Ульяновске, Чебоксарах, Череповце, и Ярославле.

     Создание и деятельность, особенно на этапе становления, сопровождались определенными сложностями организационного порядка, связанными с разграничением объектов надзора. Тем не менее, практика показала жизнеспособность и более высокую результативность работы природоохранных прокуратур в сравнении с аналогичной надзорной деятельностью территориальных органов.

     Деятельность специализированных природоохранных прокуратур позволила обеспечить:

     - большую самостоятельность и независимость прокуроров от органов местной власти и ведомственного влияния в принятии решений по вопросам исполнения природоохранного законодательства;

     - более эффективное взаимодействие природоохранных прокуратур и контролирующих органов в решении вопросов экологической безопасности населения;

     - большую компетентность в осуществлении прокурорского надзора в сфере охраны окружающей среды за счет целенаправленной специализации кадров [5, стр. 37].

     В настоящее время первой и единственной в России является Волжская межрегиональная природоохранная прокуратура, в подчинение которой входит 38 межрайонных природоохранных прокуратур. А также Волжская межрегиональная природоохранная прокуратура действует на правах прокуратуры субъекта Российской Федерации и подчиняется непосредственно Генеральному прокурору Российской Федерации. А в Российской Федерации созданы 74 специализированные природоохранные прокуратуры во всех федеральных округах, которые подчиняются прокуратурам субъектов Российской Федерации.

     Деятельность природоохранных прокуратур строится также на основании приказов и указаний Генерального прокурора Российской Федерации.  Надзор в сфере экологической безопасности отнесен приказом Генерального прокурора Российской Федерации  от 7 декабря 2007 года        № 195 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина» к основным направлениям надзорной деятельности, которую прокуроры осуществляют, используя все доступные источники информации о нарушениях законодательства.

     В соответствии с п. 4 приказа Генерального прокурора Российской Федерации от 7 мая 2008 года № 84 «О разграничении компетенции прокуроров территориальных, военных и других специализированных прокуратур» на прокурора Волжской межрегиональной природоохранной прокуратуры (на правах прокурора субъекта Российской Федерации) возложены следующие полномочия:

     - надзор за исполнением законов об охране окружающей среды и природопользовании, соблюдением экологических прав граждан природоохранными территориальными органами федеральных органов исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, их должностными лицами, органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций, осуществляющими свою деятельность в бассейне реки Волги, а также за соответствием законам издаваемых ими правовых актов по вопросам охраны окружающей среды и природопользования;

     - участие во взаимодействии с прокурорами субъектов Российской Федерации в правотворческой деятельности представительных (законодательных) органов субъектов Российской Федерации, включающих бассейн реки Волга, по вопросам обеспечения охраны окружающей среды и экологической безопасности;

     - надзор за исполнением законодательства о противодействии коррупции в указанных органах и учреждениях;

     - надзор за исполнением законов при приеме, регистрации, разрешении сообщений об экологических преступлениях, о преступлениях против интересов службы в государственных, коммерческих и иных организациях, повлекших нарушение законов о защите окружающей среды и экологических прав граждан (кроме преступлений, совершенных на объектах Министерства обороны Российской Федерации и военно-промышленного комплекса), а также о преступлениях, совершенных по службе должностными лицами контролирующих природоохранных органов; надзор за законностью осуществления оперативно-розыскной деятельности, дознания и предварительного следствия уполномоченными органами внутренних дел и подразделениями Следственного комитета при прокуратуре Российской Федерации по выявлению, раскрытию и расследованию преступлений указанной категории, совершенных в бассейне реки Волги;

     - обеспечение участия в судебном рассмотрении уголовных дел, обвинительные заключения или обвинительные акты по которым утверждались Волжским межрегиональным природоохранным прокурором, его заместителями или подчиненными прокурорами;

     - участие в пределах установленной компетенции в гражданском и арбитражном процессе в соответствии с нормами федерального законодательства и организационно-распорядительными документами Генерального прокурора Российской Федерации;

     - рассмотрение обращений, содержащих сведения о нарушении законов о защите окружающей среды и экологических прав граждан, а также жалоб на решения и действия подчиненных прокуроров; в пределах компетенции участие в судебном рассмотрении ходатайств и жалоб в порядке уголовного судопроизводства;

     - координацию деятельности по борьбе с экологическими правонарушениями правоохранительных органов, осуществляющих свою деятельность на территории субъектов Российской Федерации, включающих бассейн р. Волга;

     - анализ и обобщение данных о состоянии законности и правопорядка в названной сфере, участие в формировании государственной и межведомственной статистической отчетности о работе органов прокуратуры;

     - руководство и контроль за деятельностью подчиненных природоохранных прокуратур (на правах районных);

     - взаимодействие со средствами массовой информации в порядке, установленном приказами Генерального прокурора Российской Федерации.

     Генеральным прокурором Российской Федерации издан приказ от 7 февраля 2013 года № 58 «Об утверждении положения о применении общих подходов при подготовке и проведении проверок деятельности прокуратур субъектов Российской Федерации и приравненных к ним специализированных прокуратур».

     Прокуроры несут персональную ответственность за неисполнение приказа Генерального прокурора Российской Федерации от 10 февраля 2011 года № 30 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законодательства о предупреждении и ликвидации чрезвычайных ситуаций природного характера и их последствий», а также указания Генерального прокурора Российской Федерации от 11 мая 2011 года № 27/7 «Об усилении прокурорского надзора за исполнением законодательства в сфере охраны лесов от пожаров», которым предписано считать указанное направление одним из приоритетных.

     На современном этапе налажен эффективный механизм прокурорского надзора за исполнением законов об охране природы и рациональном использовании ее ресурсов. Результативно действуют природоохранные прокуратуры. Прокуроры предотвращают и пресекают экологические правонарушения, принципиально ставят вопросы об ответственности виновных лиц и взыскания причиненного ими материального ущерба [7, стр. 14].

Однако имеются недостатки и упущения в системе экологического контроля, что усугубляет болевые точки и приводит к серьезному ущербу окружающей природной среды, нарушениям прав граждан в этой сфере.

 В настоящее время общегосударственный масштаб носит проблема лесных пожаров, которые ежегодно уничтожают сотни тысяч гектаров лесов, ценные природные комплексы, в результате которых гибнут люди, причиняется вред имуществу. Не менее актуальна проблема, связанная с обращением отходов производства и потребления. Большинство полигонов для складирования и захоронения отходов исчерпали свой ресурс и являются угрозой окружающей среде и населению. На протяжении длительного времени уровень загрязнения атмосферного воздуха в городах России остается высоким. При этом наибольшее количество населения проживает на территориях с высоким уровнем загрязнения воздуха диоксидом азота, взвешенными веществами, формальдегидом, фенолом, бензолом и свинцом. Не менее значима проблема сохранности водных объектов и как следствие здоровье жителей нашей страны. Остро назрели вопросы безопасности гидротехнических сооружений, многие из которых построены более 30 лет назад и требуют капитального ремонта. В сфере недропользования остро стоит вопрос обеспечения безопасности, связанный с разливами нефти и нефтепродуктов при их добыче и транспортировке. Значительное число аварий на магистральных и внутрипромысловых трубопроводах происходит из-за их повышенного износа и коррозионного разрушения. Многие компании уклоняются от проведения диагностики, ремонта, замены трубопроводов и устаревшего оборудования. При высоком риске возникновения чрезвычайных ситуаций значительное количество предприятий топливно-энергетического комплекса не готово к их ликвидации [4, стр. 2-5].

     Исходя из изложенного, в сложившейся ситуации природоохранная деятельность прокуратуры приобретает все более важное значение, так как именно в сфере прокурорского надзора находится исполнение законов, регулирующих общественные отношения в сфере природопользования, охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности.

     При этом характерным отличием смысла и содержания надзорной деятельности органов прокуратуры от деятельности тех же органов государственного или муниципального экологического контроля является то, что прокуроры проводят проверки только при наличии сигнала о совершенных нарушениях, которые требуют именно прокурорского вмешательства. То есть если вопрос может быть разрешен силами контролирующего органа, прокурор не вправе вмешиваться в этот процесс. Другое дело, когда контролирующий орган проявляет пассивность либо есть основания утверждать о предвзятости принимаемых таким органом решений. Вмешательство прокурора в подобных случаях будет более чем оправданным. Кроме того, прокуроры в рамках своей компетенции вправе проверять законность издаваемых органами и должностными лицами правовых актов, что позволяет своевременно принимать меры по отмене не соответствующих федеральным и региональным законам актов [2, стр. 138].

     И только при совместной деятельности природоохранной прокуратуры, органов власти, местного самоуправления и других контролирующих природоохранных и правоохранительных органов может быть обеспечена эффективная система экологической безопасности.

ЛИТЕРАТУРА: 
[1] Бессарабов В.Г., Кашаев К.А.  Защита российской прокуратурой прав и свобод человека и гражданина. М.: Издательский Дом «Городец», 2007. 
[2] Винокуров А.Ю. Экологическое право: учебник / под ред. доктора юридических наук, профессора Ю. Е. Винокурова. – М.: Издво Моск. гуманит. Ун-та, 2009.
[3] Волков А.А.  Охрана окружающей среды // Законность. 2013. № 5. 
[4] Головин А.А.  Вопросы охраны окружающей среды и природопользования // Прокурор. № 1
[5] Даминов О.А.  О деятельности Волжской межрегиональной и Казанской межрайонной природоохранных прокуратур // Экологический консалтинг. 2004. № 1 (13).
[6] Ежов Ю.А.  Конституционные основы экологических правоотношений // Новый юридический журнал.n2012. № 3.
[7] Паламарчук А.В.  О задачах прокурорского надзора за исполнением законов в сфере экологии // Законность. 2012. № 4.
[8] Российский прокурорский надзор: Учебник / Под ред. проф. А. Я. Сухарева. М.: Издательство НОРМА (Издательская группа НОРМА—ИНФРА • М), 2001.
Заголовок En: 

Organization and Functioning of the Nature Protection Prosecutor's Offices: History and Present

Ключевые слова En: 

protection of human rights, nature protection (specialized) prosecutor's offices, public prosecutor's supervision over laws application, conservation, Volga interregional nature protection prosecutor's office, history of creation, constitutional provisions, ecological relations, regulations, Russia, Russian Federation.