Публичное администрирование недропользования по законодательству стран СНГ

Номер журнала:

Автор: 
Краткая информация об авторе (ах): 

Заслуженный работник высшей школы Российской Федерации, кандидат юридических наук, кандидат технических наук, доцент, доцент кафедры административного и финансового права Российского университета дружбы народов

Аннотация: 

В настоящей статье рассмотрены вопросы публичного администрирования недропользованием на примере стран СНГ. Законодательство о недрах стран СНГ схоже с российским законодательством о недрах. Договорная система недропользования в Азербайджане и Казахстане является основой для иностранного участия в нем, в том числе по каспийским нефтяным проектам. Полномочия по управлению участками недр, предоставлению их в пользование, как правило, отнесены к компетенции их федеральных правительств или совместной компетенции федеральных правительств и парламентов. Динамичное развитие ЕврАзЭС, а также Таможенного союза и Единого экономического пространства в его рамках, диктует необходимость развития правовых инструментов и механизмов разрешения споров. Отмечена роль Суда ЕврАзЕС, который, в отличии от Суда СНГ, имеет реальные полномочия, демонстрирует свою работоспособность и представляет собой реальный инструмент для защиты прав и интересов, в том числе и недропользователей.

Ключевые слова: 

ЕврАзЕС, Суд ЕврАзЕС, регулирование, публичное управление, государственное администрирование, страны СНГ, публичное администрирование, недропользование, законодательство, нефтяные месторождения, административная право, СНГ.

     Публичное администрирование определяется, как урегулированная нормами права деятельность уполномоченных органов и организаций, обеспечивающих исполнение закона, обладающих публичными полномочиями и действующих в публичных интересах, направленная на реализацию эффективной публичной политики [7, стр. 19] [8] [21, стр. 34-39] [19, стр. 39-42] [9] [10, стр. 288].

     Администрирование само по себе является управленческой деятельностью, так как латинское слово «administratio» означает «служение», «помощь», «управление». Социальное управление как часть общего управления оказывает регулирующее воздействие на участников социальной системы, обеспечивая достижение поставленных целей и задач. Частью системы социального управления является государственное управление, осуществляющее правовое воздействие на сознание и поведение людей. В юридической литературе под правовым воздействием понимают «результативное, нормативно-организационное влияние на общественные отношения как специальной системы собственно правовых средств (норм права, правоотношений, актов реализации и применения), так и иных правовых явлений (правосознания, правовой культуры, правовых принципов, правотворческого процесса)» [23, стр. 34-38].

     Среди самых крупных продуцентов сырьевых товаров являются Китай, Бразилия и Россия, Австралия и Канада. Они характеризуются наиболее развитой горнодобывающей промышленностью, так как все они занимают значительные территории. Это, безусловно, увеличивает возможности обнаружения промышленных скоплений разнообразных полезных ископаемых. Главные виды полезных ископаемых: энергетическое сырье, черные, цветные, редкие и драгоценные металлы, агрохимическое сырье – добывают в 154 странах. Однако ни в одной из них не добываются все виды сырья. Целый ряд стран с не столь значительной площадью также играют важную роль в минерально-сырьевом комплексе мира. Возможность добычи большого числа разнообразных полезных ископаемых для стран, занимающих сравнительно небольшую площадь, обусловливается, прежде всего, природными, геологическими причинами – на территории некоторых из них обнаружены рудные узлы, содержащие промышленные скопления целого ряда ценнейших полезных ископаемых.

     В современных развитых странах основой недропользования являются кодификационные акты, составляющие ядро законодательства в этой области. Законодательство о недрах зависит от государственного устройства. В странах с федеративным устройством действуют федеральные законы и законы субъектов (штатов, территорий) федерации. В унитарных государствах регулирование отношений недропользования происходит путем применения единых актов органов государственной власти. По причине высокой социальной значимости во многих странах законодательство, регулирующее отношения недропользования, разделяют законодательство по добыче твердых полезных ископаемых и законодательство по добыче нефти и газа [8].

     Законодательство о недрах стран СНГ схоже с российским законодательством о недрах. Модельный кодекс о недрах и недропользовании для государств-участников Содружества Независимых Государств [16, стр. 5-218] [1, стр. 340] [4, стр. 210] (далее – «Кодекс о недрах СНГ») был принят в 2002 году. В п. 2 ст. 8 указанного кодекса стратегические полезные ископаемые выделены в самостоятельный вид и перечислены в ст. 13 Кодекса о недрах СНГ в составе трех групп: горючих, рудных и нерудных. В подпункте 1 п. 3 ст. 164 и в п. 1 ст. 165 Кодекса о недрах СНГ предполагается, что государства-участники могут устанавливать минимальные и максимальные размеры горных отводов для добычи стратегических видов полезных ископаемых, а также максимальное количество таких отводов у одного недропользователя. В ст. 257 Кодекса о недрах СНГ предусмотрено право государства на отчуждения земельных участков в районах нахождения участков недр, содержащих стратегические полезные ископаемые, в приоритетном порядке. Согласно ст. 258 Кодекса о недрах СНГ участки недр, имеющие стратегическое общенациональное значение, предоставляются в пользовании на основании законодательных актов либо указов президента или постановлений правительства [18, стр. 34]. В соответствии со статьями 44, 45, 48 Кодекса о недрах СНГ недра являются государственной собственностью и могут передаваться иным лицам только в пользование. Государство реализует принадлежащие ему права владения, пользования и распоряжения недрами. Подземные пространства, полезные ископаемые, энергетические и иные ресурсы, будучи составными частями недр, не могут передаваться в частную или муниципальную собственность. При этом добытые на законном основании полезные ископаемые и использованные иные ресурсы недр являются собственностью добывшего их недропользователя. В п. 2 ст. 32 Кодекса о недрах СНГ указано, что управление государственной собственностью на недра и государственное регулирование деятельности по использованию и охране недр осуществляется государством. Подобный принцип установления права собственности на недра и их ресурсы и управления ими закреплен в национальном законодательстве Азербайджана, Армении, Республики Беларусь, Грузии, Казахстана, Молдовы, России, Республики Таджикистан, Туркменистана, Республики Узбекистан. Исключение составляет лишь Кыргызская Республика и Украина. В Кыргызстане допускается коммунальная и частная собственность на мелкие месторождения общераспространенных полезных ископаемых, в Украине недра находятся в исключительной собственности украинского народа. Из всех участников Содружества Независимых Государств с унитарной формой государственного устройства только в Украине требуется согласование предоставления недр в пользование, в том числе содержащих полезные ископаемые общегосударственного значения. Подобные согласования должны проводиться с Верховной Радой Республики Крым, областными Киевским и Севастопольским городскими Советами, - в отношении недр на территории соответствующих административно-территориальных образований. Во всех остальных случаях участки недр, содержащие полезные ископаемые общегосударственного значения, находятся в ведении Кабинета Министров Украины, что соответствует положениям статей 6, 8, 9 – 11 Кодекса Украины «О недрах» от 27 июля 1994 года.

     В соответствии со статьями 8 и 13 Закона Азербайджанской Республики "О недрах" от 13 февраля 1998 года пользователями недр в этом государстве на основании специального разрешения могут быть зарубежные юридические и физические лица, победившие в конкурсе или аукционе на право пользования недрами либо получившие это право в результате прямых переговоров. На практике нефтяные месторождения Азербайджана чаще всего предоставляются в пользование на основании соглашений о разделе продукции, в которых участвует Государственная нефтяная компания Азербайджана. После подписания и ратификации таких соглашений соответственно азербайджанским правительством и парламентом соглашения приобретают силу закона [5, стр. 41, 45]. На основании Закона Республики Казахстан от 24 июня 2010 года «О недрах и недропользовании» (ст. 35) указано одно основание предоставление недр в пользование – контракт, заключаемый по результатам торгов либо прямых переговоров. Договорная система недропользования в Азербайджане и Казахстане является основой для иностранного участия в нем, в том числе по каспийским нефтяным проектам. Концессии также применяются в Кыргызстане, однако, в статье 16 Закона Кыргызской Республики «О недрах» от 24 июня 1997 года предусмотрено обязательное проведение конкурсов на право пользования недрами по золоторудным, нефтяным, газовым и другим объектам общегосударственного значения. Такие конкурсы проводятся по решению Правительства Кыргызской Республики, которое имеет приоритетное право на покупку драгоценных металлов и камней при их обороте на территории этого государства. В статьях 12 и 13 Закона Республики Казахстан «О недрах и недропользовании» также предусматривается приоритетное право государства на покупку добытых полезных ископаемых и приобретение отчуждаемых прав недропользования, а в ст. 15 указанного закона – реквизиция добытых полезных ископаемых.

     Ограничение субъектного состава при осуществлении стратегического недропользования предусмотрено, например, в Армении, Белоруссии и Таджикистане [6], [20, стр. 528]. Согласно ст. 9 Кодекса Республики Армения "О недрах", ст. 11 Кодекса Республики Беларусь "О недрах", ст. 10 Закона Республики Таджикистан "О недрах" от 20 июля 1994 года поиск, разведка и разработка радиоактивных и токсичных веществ может осуществляться только государственными организациями, получившими специальное на то право от соответствующего правительства. Правительство Республики Казахстан устанавливает ограничения и запреты на пользование недрами в целях обеспечения национальной безопасности, безопасности населения и охраны окружающей среды. Аналогичные нормы содержатся в ст. 7 Закона Туркменистана «О недрах» от 14 декабря 1992 года.

     Для современного законодательства характерно отделение земли как объекта правоотношений от недр, вод, лесов и воздушного пространства и усиление государственного вмешательства в природно-ресурсные отношения. В большинстве стран недра и содержащиеся в них ресурсы находятся в государственной собственности.

     Нормативное закрепление права государственной (публичной) собственности на недра является одним из основных принципов государственной безопасности большинства стран мира, многие из которых в целях обеспечения государственной целостности и суверенитета провозглашают федеральную собственность на участки недр стратегического значения. Поэтому первостепенная задача в них – вопросы совершенствования публичного администрирования недропользования. Степень безопасности стран также зависит от установленного в них порядка предоставления в пользование участков недр и порядка пользования ими, а также системы и структуры государственного управления в сфере недропользования.

     Государства с унитарной формой правления и федеративные государства с высокой степенью централизации исполнительной власти распределяют доходы от пользования участками недр между своими субъектами и административно-территориальными единицами централизованно через финансовые механизмы. Административная система предоставления участков недр преобладает в государствах с развитой экономикой, договорная – с развивающейся экономикой [12, стр. 79-83], [13, стр. 32-35].

     Динамичное развитие ЕврАзЭС, а также Таможенного союза и Единого экономического пространства в его рамках, диктует необходимость развития правовых инструментов и механизмов разрешения споров, которые могут возникать при активизации внешнеэкономической деятельности. В целях рассмотрения споров экономического характера и обеспечения единообразного применения государствами-членами ЕврАзЭС международных договоров, действующих в рамках ЕврАзЭС и Таможенного союза, а также решений, принимаемых органами ЕврАзЭС и Таможенного союза, создан Суд ЕврАзЭС. Важным фактором, характеризующим любое межгосударственное интеграционное объединение, является устанавливаемая его актами система разрешения споров. В ст. 7 Соглашения о формировании Единого экономического пространства от 19 сентября 2003 г. подчеркивается, что «споры и разногласия между Сторонами относительно толкования и/или применения положений настоящего Соглашения разрешаются путем проведения консультаций и переговоров». В то же время для построения интегрированного евразийского экономического пространства особое значение имеет деятельность Суда Евразийского экономического сообщества, который обеспечивает единообразное применение государствами - участниками ЕврАзЭС Договора об учреждении ЕврАзЭС и других действующих в рамках ЕврАзЭС договоров и решений, включая международные договоры и иные документы, регламентирующие создание и функционирование ЕЭП [22], [15], [3], [14].

     Рассматривая вопросы регулирования недропользования в рамках ЕврАзЭС, А. Косов отмечает, что для таможенного администрирования имеют существенное значение договорно-правовая база Таможенного Союза, в т.ч. Таможенный кодекс Таможенного Союза, соглашения и решения Комиссии Таможенного Союза и Евразийской экономической комиссией [17, стр. 55]. Суд ЕврАзЭС, в отличии от Суда СНГ, имеет реальные полномочия, демонстрирует свою работоспособность и представляет собой реальный инструмент для защиты прав и интересов, в том числе и недропользователей.

ЛИТЕРАТУРА: 
[1] Анализ нормативно-правовых баз по недропользованию, действующих в России и в Канаде. – М.: ВНИИОЭНГ, 2001.
[2] Василевская Д.В. «Правовое регулирование отношений недропользования в Российской Федерации и зарубежных странах: теория и практика» / под ред. Яценко С.И. – М.: 2007.
[3] Винницкий Д.В.  Теоретические и практические проблемы разработки Основ бюджетного законодательства ЕврАзЭС // Российский юридический журнал, № 6, ноябрь-декабрь 2012 г.
[4] Волков А.М. Реализация и защита публичных прав частных лиц в недропользовании: монография. – Душанбе: Издательство «Эр-Граф», 2013.
[5] Волков А.М., Ибрагимов В.Б., Лютягина Е.А. Публичные субъекты административно-правового регулирования природопользования и охраны окружающей среды в Азербайджанской Республике // Административное право и процесс. – М.: 2011, №2.
[6] Волков А.М., Марифхонов Р.Н. К вопросу административных процедур в Республике Таджикистан // Правовая инициатива. 2013. №4.
[7] Волков А.М. Публичная администрация и публичное администрирование: соотношение понятий / Волков А.М. // Административное право и процесс. 2012. № 12.
[8] Волков А.М. Публичное администрирование недропользования по законодательству стран Западной Европы // Правовая инициатива. 2013. №9
[9] Волков А.М. Динамика развития правовых механизмов публичного администрирования природопользованием // Правовая инициатива. 2013. №8.
[10] Волков А.М., Дугенец А.С. Административное право: учебник – М.: ИД «Форум»: ИНФРА-М. 2012.
[11] Волков А.М. Публичные права частных субъектов недропользования: монография. – Saarbrücken. LAP LAMBERT Academic Publishing. 2013.
[12] Волков А.М., Лютягина Е.А. Правовые основы разрешительной системы в недропользовании // Изв. ВУЗов Геология и разведка. – М.: 2007, № 4.
[13] Волков А.М., Лютягина Е.А. К вопросу о лицензионно-разрешительной системе в недропользовании // Административное право и процесс. 2010. № 3.
[14] Договор об учреждении Евразийского экономического сообщества (Астана, 10 октября 2000 г.) // СЗ РФ. 18.02.2002 г. N 7 ст. 632, Бюллетень международных договоров, май 2002 г., № 5.
[15] Доронина Н.Г., Лукьянова В.Ю., Семилютина Н.Г., Тиунов О.И. Международно-правовые аспекты реализации интересов Российской Федерации в связи с формированием Единого экономического пространства: научное издание. - Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ: КОНТРАКТ, 2012.
[16] Информационный бюллетень. Межпарламентская Ассамблея государств-участников Содружества Независимых Государств. 2003. № 30 (часть 2).
[17] Косов А. Суд ЕврАзЭС как инструмент защиты прав и законных интересов бизнеса // НефтьГазПраво. 2013. №3.
[18] Манин Я.В. Административно-правовое регулирование пользования участками недр федерального значения. Дисс. … к.ю.н. 12.00.14, 12.00.06. 2012.
[19] Мартынов А.В. О некоторых важных теоретических характеристиках публичного управления в современном Российском государстве // История государства и права. 2010. № 2.
[20] Международно-правовые основы недропользования: учебное пособие / отв. ред. А. Н. Вылегжанин [авт. предисл. А. В. Торкунов] – М.: Норма, 2007.
[21] Петров М.П. Опыт эволюции публичного управления в России и актуальные задачи административной реформы на современном этапе // История государства и права. 2010. № 8.
[22] Решение Межгосударственного Совета ЕврАзЭС (Высшего органа Таможенного союза) от 15 марта 2011 г. N75 "О формировании и организации деятельности Суда ЕврАзЭС". Текст решения опубликован на сайте Комиссии таможенного союза (http://www.tsouz.ru) 21 марта 2011 г.
[23] Хомяков А.П. К вопросу о понятии и правовой природе налогового администрирования // Финансовое право. 2011. № 4.
Заголовок En: 

Public Administration of Subsurface Use under the Legislation of CIS Countries

Ключевые слова En: 

Eurasian Economic Community, Court of Eurasian Economic Community, regulation, public management, state administration, CIS countries, public administration, subsurface use, legislation, oil fields, administrative law, CIS.