Публичное администрирование недропользования по законодательству зарубежных стран

Номер журнала:

Автор: 
Краткая информация об авторе (ах): 

Заслуженный работник высшей школы Российской Федерации, кандидат юридических наук, кандидат технических наук, доцент, доцент кафедры административного и финансового права Российского университета дружбы народов

Аннотация: 

В настоящей статье рассмотрены вопросы публичного администрирования недропользованием на примере зарубежных стран. Недропользование на Ближнем Востоке осуществляется, как правило, посредством привлечения национальных компаний. Министерство нефти Египта выдает разрешение на разработку месторождений. Для этого создается компания-оператор, которая в равных долях принадлежит инвестору и Правительству Египта. В отличие от мексиканских штатов субъектам бразильской федерации гарантируется участие в результатах эксплуатации месторождений нефти и природного газа или других природных ресурсов либо денежная компенсация за такую эксплуатацию. Лицензии в Китае выдаются двух видов: лицензии на проведение геологоразведочных работ и лицензии на добычу полезных ископаемых. Полномочия по управлению участками недр, предоставлению их в пользование, как правило, отнесены к компетенции их федеральных правительств или совместной компетенции федеральных правительств и парламентов. Административная система предоставления участков недр преобладает в государствах с развитой экономикой, а договорная – с развивающейся экономикой.

Ключевые слова: 

государственное управление, регулирование, публичное управление, государственное администрирование, зарубежные страны, публичное администрирование, недропользование, законодательство, нефтяные месторождения, административная право.

     Государственное управление исследуется под разными углами зрения в рамках различных концептуальных схем [22, стр. 16]. Например, С.С. Купреев отмечает, что изучение вопросов государственного управления с позиций отдельно взятой правовой науки на сегодняшний день не представляется возможным, напротив, правовая наука (в частности, административно-правовая) должна воспринять уже имеющиеся достижения науки управления и на их основе стоить теоретическую основу административно-правового регулирования соответствующих общественных отношений [17, стр. 756].

     Государственное управление в современных научных работах, посвященных как проблемам государственного (публичного) управления {1}, так и проблемам административного права, определяется как целенаправленное практическое воздействие государства на общественные отношения для упорядочения, организации соответствующей системы и оказания на нее регулирующего влияния. Это воздействие обеспечивается силой государства, т.е. властным характером используемых в процессе управления методов и средств [3, стр. 40], [5, стр. 30], [12, стр. 288]. Под управлением понимается такая государственная деятельность, которая не является ни законодательством, ни правосудием. Первоочередной задачей управления выступает практическое воплощение государственной воли во всеобщее благо [1, стр. 18].

     Наравне с понятием «государственное управление» используются такие понятия как: «публичное управление» [18, стр. 39-42], [21, стр. 34-39], [13, стр. 14], «государственное администрирование» [5] и другие. Одним из таких терминов или научных юридических конструкций [20, стр. 282-288] является «публичное администрирование» [15, стр. 287], [11, стр. 14-19], [10, стр. 25-38], [13, стр. 14], [8, стр. 5]. Исследование теоретических и практических аспектов публичного администрирования напрямую связано с необходимостью совершенствования этого института административного права с целью обеспечения надлежащего правового регулирования деятельности исполнительных и судебных органов на практике, создания баланса публичных и частных интересов.

     Администрирование само по себе является управленческой деятельностью, так как латинское слово «administratio» означает «служение», «помощь», «управление». Социальное управление как часть общего управления оказывает регулирующее воздействие на участников социальной системы, обеспечивая достижение поставленных целей и задач. Частью системы социального управления является государственное управление, осуществляющее правовое воздействие на сознание и поведение людей. В юридической литературе под правовым воздействием понимают «результативное, нормативно-организационное влияние на общественные отношения как специальной системы собственно правовых средств (норм права, правоотношений, актов реализации и применения), так и иных правовых явлений (правосознания, правовой культуры, правовых принципов, правотворческого процесса)» [23, стр. 34-38].

     Публичное администрирование определяется, как урегулированная нормами права деятельность уполномоченных органов и организаций, обеспечивающих исполнение закона, обладающих публичными полномочиями и действующих в публичных интересах, направленная на реализацию эффективной публичной политики[11, стр. 19].

     Главные виды полезных ископаемых: энергетическое сырье, черные, цветные, редкие и драгоценные металлы, агрохимическое сырье – добывают в 154 странах, однако ни в одной из них не добываются все виды сырья. Самыми крупными продуцентами сырьевых товаров являются Китай, Бразилия и Россия, но и они извлекают из недр лишь по 25-26 из почти трех десятков важнейших полезных ископаемых, Австралия и Канада – 23-24 вида. Эти пять стран характеризуются наиболее развитой горнодобывающей промышленностью, так как все они занимают значительные территории, что, безусловно, увеличивает возможности обнаружения промышленных скоплений разнообразных полезных ископаемых. Суммарно площадь этих стран составляет, если не включать в рассмотрение Антарктиду, почти половину земной суши – 45,3%, в том числе Россия – 12,6%.

     Целый ряд стран с не столь значительной площадью также играют важную роль в минерально-сырьевом комплексе мира. От 10 до 20 видов полезных ископаемых извлекается из недр 19 стран, чья суммарная площадь составляет менее 20% суши. В этом ряду находятся как крупные территориально США (18 видов сырья), Казахстан (19), Индия (19), так и страны с гораздо меньшей площадью, такие как ЮАР (19), Вьетнам (17), Перу (14), Чили (13), Индонезия (13), Таиланд (13) и др. Возможность добычи большого числа разнообразных полезных ископаемых для стран, занимающих сравнительно небольшую площадь, обусловливается, прежде всего, природными, геологическими причинами – на территории некоторых из них обнаружены рудные узлы, содержащие промышленные скопления целого ряда ценнейших полезных ископаемых. Так, в ЮАР расположен уникальный природный комплекс – Бушвельдский расслоенный интрузив, в пределах которого сосредоточено до 70% мировых запасов металлов платиновой группы, более двух третей запасов хрома, а также никель, медь, кобальт и другие полезные ископаемые. В ЮАР же находится уникальный рудный район Витватерсранд с золотоурановым оруденением, а также многочисленные кимберлитовые трубки, благодаря чему страна является одним из крупных продуцентов всех этих ценных полезных ископаемых.

     Понятно, что уникальные объекты есть не в каждой стране, недра одних государств богаче, чем других. Поэтому в большом числе стран мира – примерно в 70 – добыча ограничивается одним-двумя видами полезных ископаемых. Другие страны (примерно 70 государств) занимаются разработкой своих недр в ограниченном объеме, добывая в основном неметаллические полезные ископаемые и строительные материалы для собственного потребления. В эту группу входит множество государств с небольшой территорией, но также и такие относительно крупные страны, как Сомали, Камбоджа, Непал.

     В современных развитых странах основой недропользования являются кодификационные акты, составляющие ядро законодательства в этой области. Законодательство о недрах зависит от государственного устройства. В странах с федеративным устройством действуют федеральные законы и законы субъектов (штатов, территорий) федерации. В унитарных государствах регулирование отношений недропользования происходит путем применения единых актов органов государственной власти. По причине высокой социальной значимости во многих странах законодательство, регулирующее отношения недропользования, разделяют законодательство по добыче твердых полезных ископаемых и законодательство по добыче нефти и газа.

     В США в 1872 году был принят ныне действующий Горный закон. Он регулирует горные отношения на федеральном уровне. При этом законодательство штатов во многих областях регулирует горное право. Система судебного прецедента существенно усиливает горное законодательство США, так как количество таких норм значительно превышает количество статутных норм. Федеральное законодательство Канады и Австралии регулирует горные отношение только на территориях и акваториях, находящихся под федеральной юрисдикцией, а каждый штат или провинция имеют свои горные и нефтяные законы. Горное законодательство стран Латинской Америки состоит из кодифицированных законов и законов, регулирующих нефтегазовую отрасль.

     Страны Персидского залива обладают полной монополией на минеральные ресурсы, в особенности на углеводородные, по причине того, что они являются основой для социального и экономического развития. Это закреплено в их конституциях. При этом они не стремятся кодифицировать свое законодательство. Несмотря на это, политика этих государств и принимаемые государством решения позволяют эффективно привлекать инвестиции в освоение недр.

     Национальная независимость является одним из основополагающих принципов, закрепленных в статьях 1, 4 и 170 Конституции Федеративной Республики Бразилия [24]. На основании статей 20 и 176 Конституции Федеративной Республики Бразилия естественные ресурсы её шельфа и исключительной экономической зоны, территориальное море, минеральные ресурсы, включая находящиеся под землей, признаются федеральной государственной собственностью. Публичная собственность на недра характерна для стран Латинской Америки с федеративным устройством. К примеру, в статье 27 Конституции Мексиканских Соединенных Штатов провозглашается собственность нации на все виды природных ресурсов в пределах государственной территории. В Мексике собственность нации первична, только она может создавать частную собственность и передавать её частным лицам. Непосредственной собственностью мексиканской нации являются все природные ресурсы континентального шельфа и зоны морского дна островов, все виды твердых полезных ископаемых, нефть, природный газ и иные углеводороды [16].

     В отличие от мексиканских штатов субъектам бразильской федерации гарантируется участие в результатах эксплуатации месторождений нефти и природного газа или других природных ресурсов либо денежная компенсация за такую эксплуатацию. Принятие законодательных актов по вопросам месторождений полезных ископаемых, шахт, минеральных ресурсов и металлургии отнесено в ст. 22 Конституции Федеративной Республики Бразилия к исключительному ведению федерации. На основании ст. 73 Конституции Мексиканских Соединенных Штатов Конгресс принимает общереспубликанские законы в сфере недропользования. Между тем в статьях 75, 124, 126 Конституции Аргентинской Республики 1853 года (в редакции 1994 года) устанавливается исключительное право федерации в части нормативного правового регулирования отношений в сфере недропользования, несмотря на первоначальное право субъектов Аргентинской Республики владеть недрами и их ресурсами на своих территориях.

     Бразильская федерация, в силу ст. 177 Конституции, осуществляет монополию в части изыскания и разработки месторождений нефти, природного газа и других жидких и газообразных углеводородных соединений, их импорта и экспорта, а также продуктов их переработки. Изыскание и добыча руды радиоактивных минералов находятся в исключительном ведении федеральной власти Бразилии и не могут быть переданы кому-либо. Разведка и добыча других стратегических полезных ископаемых в Бразилии может осуществляться не государством только на основании разрешения или концессии, предоставленных федерацией в национальных интересах. В Мексике монополии запрещены посредствам прямого указания на то в ст. 28 её Конституции. Однако монополиями не признаются исключительные полномочия мексиканской республики в стратегических отраслях и видах деятельности, таких, например, как добыча углеводородов.

     Недропользователями в Федеративной Республике Бразилия, кроме государства, может быть физическое лицо – гражданин Бразилии либо юридическое лицо, которое учреждено по бразильским законам. У недропользователей возникает право собственности на полезные ископаемые, извлеченные ими из недр. Согласно шестой конституционной поправке, принятой в 1995 году, в федеральном законодательстве Бразилии устанавливаются особые требования к субъектному составу недропользователей в приграничной полосе или на землях, заселенных индейцами. Этой же поправкой уточняется состав пользователей бразильских недр в зависимости от места нахождения юридического лица – недропользователя, а также от места нахождения органов его управления, что ограничивает иностранное влияние в сфере недропользования.

     Пользование недрами в Мексиканских Соединенных Штатах может осуществляться, кроме государства, только концессионерами. Предоставление концессий отнесено к ведению федерации, которая может заключать концессионные соглашения с мексиканскими гражданами и юридическими лицами. В Мексике участки недр, содержащие углеводороды и радиосодержащие полезные ископаемые, по концессии не предоставляются. Концессии могут предоставляться иностранным лицам, только в том случае, если они обратятся в Министерство иностранных дел Мексиканских Соединенных Штатов с заявлением об отказе от обращений за помощью к своим национальным правительствам по вопросам, связанным с реализацией заключенных ими концессионных соглашений. Нарушение обязательств, указанных иностранцами в сделанном ими заявлении, является основанием прекращения концессии и передачи её государству. В мексиканской приграничной полосе шириной сто километров и в пятидесятикилометровой прибрежной морской полосе иностранные лица не могут быть собственниками земли.

     Канада, Австралийский Союз и США, в отличие от государств Латинской Америки, не разделяют право собственности на землю и право собственности на недра, – принцип акцессии характерен для стран англо-саксонской правовой семьи.

     Система недропользования США является одной из наиболее сложных, это связано с многоуровневой иерархией прав собственности на недра. Большую роль играет то, на территории каких земель расположены недра: федеральных, штата или частных. В США управление и нормативно-правовое регулирование в сфере недропользования различаются в зависимости от субъекта права собственности на земельный участок и расположенные под ним недра. Недра в этой стране могут находиться в собственности государства, штатов и частных лиц. На федеральном уровне отношения недропользования регулируются Горным законом США 1872 года (с последующими изменениями и дополнениями), а также Законом «О горной аренде» 1920, 1947 годов. Существенная часть рассматриваемых отношений регулируется законодательством штатов и прецедентным правом. Законодательство США предусматривает, что недра могут предоставляться в пользование только своим гражданам и юридическим лицам, созданным в этом государстве. Иностранные лица могут быть привлечены к недропользованию в США только на основании договора. Концессионные и иные виды договоров о приобретении прав на недра применяются на практике, как правило, для предоставления в пользование недр, находящихся в частной собственности. Основными системами предоставления недр в пользование в США являются патентная и арендная. Но большая часть правоотношений в этой сфере регулируется законодательством штатов. Оно подкрепляется системой судебного регулирования.

     Патенты, для разведки и разработки рудных и некоторых нерудных полезных ископаемых, выдаются местными конторами Бюро по управлению земельной собственностью МВД США[7, стр. 76-85]. Патент является удостоверением права собственности на земельный участок, включая недра и, соответственно, права на разведку и добычу этих полезных ископаемых. Разработка нефти, газа, угля, калийных и иных солей, серы и т.п. предоставляется на основе арендных договоров. Заключение договора аренды происходит по результатам торгов, но законодательством предусмотрен перечень случаев, при которых договоры аренды могут быть заключены без проведения таких торгов. Патентная система применяется для предоставления в пользование участков недр для разведки и добычи рудных и некоторых нерудных полезных ископаемых. Недра не предоставляются в пользование на основании патента под федеральными земельными участками, землями резерваций и военных объектов, такие участки недр предоставляются на основании лицензий и арендных договоров.

     Участки недр территориального моря и континентального шельфа, за исключением трехмильной зоны прибрежных штатов и девятимильной, участки недр, содержащие нефть, природный газ, уголь и иные виды стратегических полезных ископаемых в пределах сухопутной территории, предоставляются в США государственной администрацией по арендной системе. Арендная система предполагает выдачу срочных платных лицензий на поиск и разведку конкретных видов полезных ископаемых в пределах лицензионных участков акваторий и территорий. По факту открытия месторождения полезных ископаемых в течение срока действия лицензии в пределах лицензионного участка недропользователь имеет преимущественное право заключения арендного договора (lease), который является договором присоединения к стандартным правилам недропользования (квазилицензией). Арендный договор заключается по результатам торгов, а в исключительных случаях без их проведения, прибрежной зоны Техаса и западного побережья Флориды [19, стр. 250].

     С начала XX века по настоящее время национальная безопасность США обеспечивается созданием резервного фонда недр и поддержанием высокого уровня запасов добытых полезных ископаемых, особенного нефти и природного газа. Этот принцип обеспечения национальных интересов заложен в действующих энергетических доктринах (National Energy Strategy of 1992, Energy Policy Act of 2005, Energy Strategy and Security Act of 2007). Режим иностранных инвестиций в сфере стратегического недропользования США регулируется Законом «Об иностранных инвестициях и национальной безопасности» [26, стр. 110-149], Законом «О прямых иностранных инвестициях и усовершенствовании международной финансовой информации» [27, стр. 101-533], Законом «О защите производства» [29, стр. 81-774], Законом «О торговле и конкурентоспособности» [28, стр. 100-418] и поправкой «Эксон-Флорио»{2} к нему. В этих нормативных правовых актах содержится принцип ограничения доступа иностранных лиц и иностранных инвестиций в сферу недропользования США. В целях реализации этого принципа в 1988 году был создан Комитет по иностранным инвестициям, который готовит заключения о возможности иностранного участия в рассматриваемых отношениях. На основании таких заключений Президент США принимает окончательное решение о допуске иностранных инвесторов в обозначенную сферу. Государственный секретарь США в силу Закона «О твердых полезных ископаемых морского дна» вправе принимать решения о соответствии того или иного государства статусу «сотрудничающего». В случае несоответствия указанному статусу участие иностранного государства в пользовании недрами в пределах акваторий Соединенных Штатов Америки досрочно прекращается.

     В соответствии с Конституционным актом Канады 1867 года федеральное правительство имеет широкие законодательные и исполнительные полномочия в сфере недропользования на федеральных землях и землях, зарезервированных за индейцами [6]. В разделе 92А (1) указанного документа регулирование отношений по проведению поисково-разведочных работ, по добыче и сохранению запасов, а также управление в этой области на землях, принадлежащих провинциям, отнесено к их ведению (за исключением Северо-Западных территорий и Юкона). Несмотря на то, что к исключительному ведению федерального правительства Канады отнесено управление ресурсами её континентального шельфа, в 1985 году между ним и правительствами провинций Ньюфаундленд и Лабрадор было заключено Атлантическое соглашение по управлению ресурсами нефти и газа в прибрежной зоне и распределению доходов. В соглашении признано за указанными провинциями «первоочередное право на доходы от эксплуатации ресурсов нефти в их прибрежной зоне, что отвечает требованию сохранения сильной и единой Канады» [2, стр. 31].

     Законодательство Канады (Закон о нефтяных ресурсах Канады – Canadian Petroleum Resources Act, Закон о добыче и сохранении нефти и газа – Oil and Gas Production and Conservation Act)) предусматривает три вида документов, предоставляющих право пользования участками недр на федеральном уровне: лицензия на разведочные работы; лицензия на добычу; лицензия на крупное месторождение.

     Лицензия на разведочные работы, предоставляемая сроком на 9 лет по итогом специального конкурса. Срок лицензии делится на два периода. Во время первого - необходимо пробурить одну скважину. Такие лицензии не могут быть продлены. Лицензия на добычу выдается тоже на 9 лет с момента подтверждения Национальным энергетическим советом факта открытия месторождения полезных ископаемых. Она может быть пролонгирована. Лицензия на крупное месторождение сохраняет все права, предоставленные разведочной лицензией. Она также подтверждает исключительное право на получение лицензии на добычу полезных ископаемых и предоставляет льготы и долгосрочные гарантии недропользователю.

     К первому виду лицензий относится разрешение на разведку полезных ископаемых (an exploration license), которое дается победителю конкурса сроком до девяти лет и продлению не подлежит. Ко второму виду лицензий относится разрешение на добычу. Оно выдается Министром энергетики, шахт и ресурсов Канады после подтверждения Национальным энергетическим советом Канады факта открытия месторождения полезных ископаемых, если их запасы оцениваются как коммерческие (рентабельные), на срок до девяти лет с возможностью его продления. По окончании срока действия разрешения на добычу нефти и газа на конкретном участке он относится к резервным запасам Короны.

     Разрешение на открытие крупного месторождения (a significant discovery license) – лицензия, которая сохраняет права недропользователя, указанные в разрешении на разведку и подтверждает исключительное право первооткрывателя на получение разрешения на добычу (a production license) и является третьим видом лицензий. На основании первой заявки о выдаче разрешения на открытие крупного месторождения Министр энергетики, шахт и ресурсов Канады должен сделать публичное заявление о возможности открытия крупного месторождения, после чего принять заявку недропользователя к рассмотрению. Разрешение о возможности открытия крупного месторождения не ограничено предельным сроком и действует либо в течение срока, указанного в публичном заявлении Министра энергетики, шахт и ресурсов Канады, либо до момента выдачи недропользователю разрешения на добычу.

     Законодательство Канады не ограничивает предоставление иностранным лицам лицензий первых двух видов. Министр энергетики, шахт и ресурсов Канады вправе выдать разрешение на добычу нефти и газа физическому лицу, являющемуся гражданином или резидентом Канады, либо юридическому лицу, зарегистрированному в Канаде с канадским участием не менее пятидесяти процентов. Министр вправе выдать разрешение на добычу компании, в которой доля иностранного участия превышает пятьдесят процентов. В последствие он обязан обеспечить продажу иностранной доли, превышающей допустимый размер, канадским частным юридическим или физическим лицам, а при отсутствии среди них покупателей, государственной канадской компании [19, стр. 257-258].

     Право пользования участком недр может быть досрочно прекращено в случае нарушения недропользователем условий лицензии. Правительство Канады вправе ограничить пользование недрами в чрезвычайной социальной и экономической ситуации. При этом недропользователю будет выплачена компенсация. Министр по делам шахт Канады также может ограничить право пользования участком недр в случае невыполнение условий лицензии. Недропользователь в течение 90 дней может устранить нарушения. После чего технический Комитет по нефти и газу выносит заключение об устранении нарушения, а окончательное решение принимает Министр.

     Однако законодательство о недрах более развито в канадских провинциях, обладающих значительными запасами полезных ископаемых (Альберта, Британская Колумбия, Саскачеван). Крупнейшие запасы углеводородного сырья в Канаде находятся в провинции Альберта. Это является одним из двух мест на Земле, где происходит добыча и обработка битумных песков. По этой причине на территории этой провинции отношения недропользования регулируются особым образом. Законы провинции Альберта «О шахтах и полезных ископаемых» и «О горнодобывающей промышленности и минеральных ресурсах» предполагают предоставление на территории данной провинции не более двадцати пяти участков недр в пользование на тендерной основе по плану освоения, который утверждается Министерством энергетики, шахт и ресурсов Канады. Участки недр могут предоставляться только по итогам тендеров и торгов. Их количество ограничено законодательством – не более 25 тендеров в год. При выявлении победителя торгов специальная комиссия рассматривает только размер разового платежа. Если в процессе торгов выявится несколько равнозначных предложений, участок недр может быть предоставлен сразу нескольким заявителям или торги будут перенесены на другой срок. Недропользователи указывают в заявке количество секций по 256 гектар каждая. Их количество не должно быть больше 29 секций в зоне равнины, 32 секции в северной зоне, 36 секций в предгорьях [25].

     Право пользования участком недр оформляется в виде лицензии или в виде договора аренды. Они различаются сроком действия (лицензия от 2 до 5 лет, аренда - 5 лет) и суммой страхового платежа во время торгов. Лицензия и договор аренды могут быть продлены.

     Закон провинции Альберта в Канаде «О горнодобывающей промышленности и минеральных ресурсах» предусматривает досрочное прекращение пользование участком недр, если были нарушены условия пользования, не исполнены обязательства, установленные лицензией или договором аренды, либо не соблюдены требования законодательства о недрах. Он также предусматривает действия Министра по делам шахт в случае нарушения. В случае если недропользователь недостаточно эффективно пользуется выделенным участком и показывает низкий уровень добычи минеральных ресурсов, Министр может инициировать отзыв лицензии или расторгнуть договор аренды. Тогда у недропользователя будет год для восстановления объемов добычи – в противном случае право пользования участком недр досрочно прекращается.

     Закон провинции Альберта «О рациональном использовании нефти и газа» устанавливает порядок, при котором лицензия на разведку и добычу нефти и газа не может быть передана третьим лицам без письменного согласия Совета по энергетике и энергетическому коммунальному хозяйству провинции Альберта. Он также может изменить условия пользования участком недр или прекратить их пользование [2, стр. 32].

     Министр энергетики, шахт и ресурсов Канады вправе досрочно прекратить действие лицензий на территории указанной провинции в случае нарушения ими условий лицензии либо при наличии низкого уровня добычи полезных ископаемых на каком-либо месторождении.

     Законодательство Австралийского Союза устанавливает право собственности на недра по англо-саксонской модели. Особенностью Закона «О землях Короны» 1861 года является то, что права на минеральные ресурсы недр остаются за государством, если собственник земельного участка при его покупке не заплатил за них дополнительно. Этот закон (в редакции 1989 года) устанавливает, что содержащиеся в австралийских недрах золото, серебро, уголь и нефть принадлежат Короне. Приведенное положение ограничивает права собственников земельных участков в целях защиты национальных интересов. Согласно Закону «О праве земель аборигенов» полезные ископаемые – золото, серебро, нефть и уголь, содержащиеся в недрах на территориях коренных жителей Австралии, принадлежат Короне, несмотря на то, что эти земли и ресурсы их недр переданы во владение аборигенам и иным землевладельцам. Недропользование на этих землях может осуществляться только с разрешения и на условиях, определяемых Советом земель аборигенов Австралии.

     Предоставление участков недр, содержащих нефть, газ, гелий или углекислый газ, в пользование отнесено к ведению австралийского государства в силу Закона «О нефти» 1991 года. Федеративное устройство Австралии предполагает распределение осуществления государственных функций по нормативно-правовому регулированию и управлению в сфере недропользования между союзом и территориями. Австралийский Союз осуществляет управление минеральными и нефтяными ресурсами континентального шельфа на удалении более трех миль от берега, которые он осуществляет совместно с правительствами прибрежных штатов. Закон «О регулировании деятельности угольных шахт» 1982 года предусматривает полномочия губернаторов по принятию правил, регулирующих деятельность угольных шахт. Министерство промышленности Австралийского Союза в обозначенной сфере осуществляет государственный горный технический и экологический контроль через своих инспекторов, назначаемых губернатором региона [19, стр. 260-264].

     Дифференцированный характер экономики в государствах Западной и Центральной Европы и Северной Америки предопределяет большее число субъектов пользования участками недр, чем в странах с сырьевой ориентацией экономики. Например, не только государства Латинской Америки, но и страны Ближнего Востока закрепляют в своих конституциях право государственной собственности на недра и их ресурсы. Так, согласно статье 21 Конституции Кувейта природные ресурсы и все доходы от них являются собственностью государства, в отношении которой должно быть обеспечено их сохранение и надлежащее использование при обеспечении требований безопасности государства и национальной экономики. В федеративных государствах Ближнего Востока этот принцип включает основы распределения доходов, получаемых от реализации стратегических ресурсов недр. К примеру, в Объединенных Арабских Эмиратах континентальный шельф находится в ведении прибрежных субъектов, которые могут распоряжаться его ресурсами. Каждый Арабский Эмират имеет право на получение всего объема доходов от пользования недрами, расположенными на его территории.

     Недропользование на Ближнем Востоке осуществляется, как правило, посредством привлечения национальных компаний. К их числу можно отнести в Саудовской Аравии – Saudi Aramko, в Иране – National Iranian Oil Co, в Катаре – Qatar National Petroleum Company, в Египте – Egypt General Petroleum Company. Национальные компании в странах Ближнего Востока могут заключать с иностранными компаниями соглашения о разделе продукции, концессионные договоры либо сервисные контракты на право пользования недрами. Кроме того, например, в Катаре практикуется проведение торгов на право пользования недрами, при этом импорт и экспорт нефти, газа и продуктов их переработки может осуществляться лишь катарскими компаниями и частными лицами, поэтому, иностранные компании используют для участия в торгах свои катарские агентства. Агентства осуществляют свою деятельность на основании агентских договоров, регистрация которых осуществляется Министерством экономики и торговли Катара. Это же министерство регистрирует дочерние компании иностранных юридических лиц, а также совместные предприятия, доля иностранного участия в которых не может превышать 49%. Такие предприятия и компании могут принимать участие в торгах на право пользования недрами в Катаре.

     Недропользование в Египте регулируется Законом «О шахтах и рудниках» и Законом «Об инвестиционных гарантиях и льготах». При добыче углеводородного сырья заключаются соглашения о разделе продукции. Условия таких соглашений рассматриваются Парламентом страны и утверждаются специальным законом. Египетская генеральная нефтяная корпорация и инвестор являются субъектами таких соглашений. В рамках соглашения о разделе продукции (СРП) выделяются два этапа проведения работ. Первый этап – разведка месторождения. Срок, в течение которого происходит разведка составляет до 4 лет. При этом возможно продления, если это необходимо. Недропользователь осуществляет разведку за свой счет. А если недропользователь не вкладывает средства в объемах, установленных соглашением, оно расторгается. Если в процессе разведки не было сделано коммерческое открытие, СРП автоматически прекращает свое действие, при этом затраты инвестора возмещению не подлежат. Второй этап – добыча углеводородного сырья. Министерство нефти Египта выдает разрешение на разработку месторождений на срок до 35 лет. Для этого создается компания-оператор, которая в равных долях принадлежит инвестору и Правительству Египта. Следует отметить, что недропользователь освобождается от уплаты таможенных пошлин при ввозе оборудования, необходимого для осуществления деятельности в рамках соглашения о разделе продукции, а также для него предусматриваются и иные льготы. По истечению срока действия соглашения о разделе продукции имущество, созданное в процессе деятельности, подлежит передаче в собственность Египетской генеральной нефтяной корпорации.

     Пользование недрами в Китайской Народной Республике осуществляется на основании Закона «О минеральных ресурсах Китайской Народной Республики» 1986 года (с последующими изменениями), на основании которого ресурсы недр принадлежат государству. Лицензии в Китае выдаются двух видов: лицензии на проведение геологоразведочных работ и лицензии на добычу полезных ископаемых[14, стр. 160]. Оба вида лицензий предоставляются на основании заявок недропользователей, в исключительных случаях проводятся конкурсы на право пользования недрами. Правила регистрации разведочных работ на минеральные ресурсы с использованием системы блоков и правила передачи прав на ведение геологоразведочных работ и прав на разработку месторождений разработаны для конкретизации этого закона.

     Геологоразведочные работы проводятся согласно единому государственному плану на территории лицензионного участка площадью 40 базовых блоков – в отношении металлов и радиоактивного сырья при максимальном сроке лицензии 3 года; в отношении нефти и природного газа – 2500 базовых блоков при максимальном сроке лицензии до 7 лет. Площадь одного базового блока в Китае составляет одну минуту долготы и одну минуту широты. Для получения такой лицензии, необходимо подать заявление, а также документы, подтверждающие квалификацию организации, источники финансирования проекта, план геологоразведочных работ и т.п. в лицензирующие органы. Они в течение 40 дней рассматривают поступившие заявки и принимают решением о возможности предоставления участков недр. Иногда устраиваются торги на проведение геологоразведочных работ. При этом максимальная площадь участков недр составляет 10 базовых блоков на воду, 40 базовых блоков на металлы, неметаллы и радиоактивное сырье и 200 базовых блоков на термальные источники, уголь и углекислый газ. По причине особой важности на нефть и газ предоставляются 2500 базовых блоков.

     Если заявка будет удовлетворена, недропользователь обязан в течение 30 дней уплатить денежный сбор за пользование правами на разведку. Если часть геологоразведочных работ уже была проведена за счет государственных средств, недропользователь обязан уплатить компенсационный сбор за право ведения геологоразведочных работ в дополнение к денежному сбору за пользование правами на разведку. В случае, неуплаты денежных сборов в установленные сроки, недропользователь обязан уплатить сумму платежа, а также начисленные пени. Если, требуемые денежные суммы не уплачены в срок, лицензия на проведение геологоразведочных работ отзывается. В таком случае недропользователь, имевший эту лицензию, не может в течение 6 месяцев обращаться в компетентные органы по поводу выдачи ему любых лицензий на право пользования недрами. Передача права пользования участком недр возможна в случае возникновения необходимости в минимизации затрат на разведку полезных ископаемых и изменения организационной структуры организации – недропользователя.

     Лицензия на добычу нефти, природного газа, угля и радиоактивных металлов в отношении мелких месторождений до 10 лет, в отношении остальных месторождений – до 30 лет. Срок действия лицензии на добычу определяется исходя из величины месторождения, сложности реализации проекта и может быть продлен по заявке недропользователя при наличии соответствующих оснований. Выдача лицензий на добычу полезных ископаемых осуществляется Департаментом геологии и минеральных ресурсов на основании заявления. Лицензия также может быть продлена. Лицензирующие органы в течение 40 дней рассматривают и принимают решение по заявкам. Конкурсы и торги на получение таких лицензий происходят редко. Если будет принято положительное решение, недропользователь в течение 30 дней должен уплатить регистрационный сбор и налог за право разработки месторождения. В случаях, когда месторождение полезных ископаемых открыто за счет государственных средств, необходимо еще оплатить регистрационный сбор, налог за право разработки месторождения, а также компенсационный сбор за право разработки месторождения.

     В случаях нарушения законодательства или неуплаты налогов, право пользования недрами прекращается, а недропользователь не может обращаться в компетентные органы по поводу выдачи любых лицензий в течение 2 лет.

     Закон о минеральных ресурсах КНР обязывает государство при разработке минеральных ресурсов в национальных автономиях, принимать во внимание интересы регионов, создаваться условия для их экономического развития, а также учитывать интересы коренных малочисленных народов. Местные власти национальных автономий должны иметь приоритеты в развитии и использовании тех минеральных ресурсов, которые могут быть разработаны местными силами.

     В Китае практикуется заключение соглашений о разделе продукции с иностранными инвесторами, в которых от лица государства выступает China National Offshore Oil Corporation. Этой национальной корпорации было предоставлено эксклюзивное право на проведение геологоразведочных работ нефти и природного газа на китайском континентальном шельфе. Баланс национальных интересов Китая и интересов иностранных инвесторов при реализации соглашений о разделе продукции обеспечиваются дифференциацией ставки роялти в зависимости от объема добычи углеводородов. Кроме того, доля государства в прибыльной продукции тем больше, чем выше суточный объем добываемого сырья, и может составлять от 10 % до 60 %.

     Отделение земли как объекта правоотношений от недр, вод, лесов и воздушного пространства и усиление государственного вмешательства в природно-ресурсные отношения характерно для современного законодательства. В большинстве стран недра и содержащиеся в них ресурсы являются государственной собственностью.

     Одним из основных принципов государственной безопасности большинства стран мира является нормативное закрепление права государственной (публичной) собственности на недра. Степень защищенности государств также зависит от установленного в них порядка предоставления в пользование участков недр и порядка пользования ими, а также системы и структуры государственного управления в сфере недропользования. Полномочия по управлению участками недр, предоставлению их в пользование, как правило, отнесены к компетенции их федеральных правительств или совместной компетенции федеральных правительств и парламентов; в некоторых странах предоставление стратегических участков недр иностранцам осуществляется по решению главы государства. Это в свою очередь ставит вопросы совершенствования публичного администрирования недропользования в число первостепенных задач.

     Договорная система предоставления участков недр преобладает в государствах с развивающейся экономикой, тогда как административная – с развитой экономикой. Федеративные государства с децентрализованной системой управления недропользованием распределяют доходы между субъектами либо государством и его субъектами, непропорционально, с преобладание прав добывающих территорий [9, стр. 13]. В государствах с развитой экономикой участки недр стратегического значения включаются в состав государственного резерва, формируемого в интересах будущих поколений. Государства с унитарной формой правления и федеративные государства с высокой степенью централизации исполнительной власти распределяют доходы от пользования участками недр между своими субъектами и административно-территориальными единицами централизованно через финансовые механизмы.

 

ПРИМЕЧАНИЕ

{1}  Строго говоря, под публичным управлением понимается как государственное, так и муниципальное управление.

{2}  Exon-Florio Amendment 50 U.S.C. app 2170 Authority to review certain mergers, acquisitions, and takeovers.

ЛИТЕРАТУРА: 
[1] Административно-процессуальное право Германии – Verwaltungsrechtsschutz in Deutschland: Закон об административном производстве; Закон об административно-судебном процессе; Законодательство об исполнении административных решений: пер. с нем. / [В. Бергманн, введ., сост.] – М.: Волтерс Клувер, 2007.
[2] Анализ нормативно-правовых баз по недропользованию, действующих в России и в Канаде. – М.: ВНИИОЭНГ, 2001.
[3] Атаманчук Г.В. Теория государственного управления. – М.: Издательство «Омега-Л». 2010.
[4] Бахрах Д.Н., Россинский Б.В., Старилов Ю.Н. Административное право. М., 2004.
[5] Бахрах Д.Н. Административное право России: учебник. – 3-е изд. – М.: Эксмо. 2010.
[6] Василевская Д.В. Правовое регулирование отношений недропользования в Российской Федерации и зарубежных странах: теория и практика». 2007.
[7] Волков А.М., Лютягина Е.А., Линьков А.С. Органы управления природопользованием и охраной окружающей среды в США // Вестник РУДН. Серия. Юридические науки. 2010. № 3.
[8] Волков А.М. Надзорные и юрисдикционные процедуры органов публичного администрирования в сфере недропользования // Правовая инициатива. 2013. № 7.
[9] Волков А.М. Публичное администрирование недропользования по законодательству стран Западной Европы // Правовая инициатива. 2013. № 9.
[10] Волков А.М. Частные субъекты административно-правового регулирования недропользования / Волков А.М., // Вестник РУДН. Серия. Юридические науки. 2012. №1.
[11] Волков А.М. Публичная администрация и публичное администрирование: соотношение понятий / Волков А.М. // Административное право и процесс. – М.: 2012. № 12.
[12] Волков А.М., Дугенец А.С. Административное право: учебник – М.: ИД «Форум»: ИНФРА-М. 2012.
[13] Волков А.М. Динамика развития правовых механизмов публичного администрирования природопользованием // Правовая инициатива. 2013. № 3.
[14] Вэй Бинь. Совершенствование экономического механизма управления энергетическими ресурсами Китая: Дис. ... канд. экон. наук. 08.00.05. СПб., 2006.
[15] Козырин А.Н., Глушко Е.К., Штатина М.А. Публичная администрация и административные реформы в зарубежных странах. – М.: ТЕИС, 2006.
[16] Конституция Мексиканских Соединенных Штатов 1917 г. // Конституции зарубежных государств / Сост. В. В. Маклаков. - М.: БЕК, 1996.
[17] Купреев С.С. Содержание государственного управления: от конфронтации к компромиссу // Право и политика. 2013. № 6 (162).
[18] Мартынов А.В. О некоторых важных теоретических характеристиках публичного управления в современном Российском государстве // История государства и права. 2010. № 2.
[19] Международно-правовые основы недропользования: учебное пособие / отв. ред. А. Н. Вылегжанин [авт. предисл. А. В. Торкунов] – М.: Норма, 2007.
[20] Немытина М.В. Юридические конструкции в административном праве // Глобализация и публичное право: материалы 1 Международной научно-практической конференции. Москва, 26 ноября 2012г. – М.: РУДН, 2013.
[21] Петров М.П. Опыт эволюции публичного управления в России и актуальные задачи административной реформы на современном этапе // История государства и права. 2010. № 8.  
[22] Попов Л.Л., Мигачев Ю.И., Тихомиров С.В. Государственное управление и исполнительная власть: содержание и соотношение / под ред. Л.Л. Попова. М.: Норма, Инфра-М, 2011.
[23] Хомяков А.П. К вопросу о понятии и правовой природе налогового администрирования // Финансовое право. 2011. № 4.
[24] Constitucao Federal. Sao Paulo: Editora Revista dos Tribunais. 2000.
[25] Eric Spiegel & Neil McArthur «Energy Shift», 2009.
[26] Foreign Investment and National Security Act of 2007 (P.L. 110 - 149).
[27] Foreign Direct Investment and International Financial Data Improvements Act of 1990 (P.L. 101 - 533).
[28] Omnibus Trade and Competitiveness Act of 1988. A bill to enhance the competitiveness of American industry, and for other purposes. (P.L. 100 - 418).
[29] The Defense Production Act of 1950 (P.L. 81 - 774).
Заголовок En: 

Public Administration of Subsurface Use under the Legislation of Foreign Countries

Ключевые слова En: 

public administration, subsurface use, legislation, oil fields, administrative law. regulation, public management, state administration, foreign countries, public administration.