Публичное администрирование недропользования в Российской Империи: эволюция деятельности государства

Номер журнала:

Автор: 
Краткая информация об авторе (ах): 

Заслуженный работник высшей школы Российской Федерации, кандидат юридических наук, кандидат технических наук, доцент, доцент кафедры административного и финансового права Российского университета дружбы народов

Аннотация: 

В настоящей статье рассматриваются вопросы эволюции деятельности государства в Российской Империи с целью выяснения вопросов становления публичного администрирования недропользования. Развитие публичного администрирования недропользования, выражающееся в появлении новых и отмирании старых институтов, в провозглашении новых принципов функционирования организационно-правового механизма недропользования, всегда отражало изменения, происходившие в экономике и управлении народным хозяйством России. Так к обязанностям местного горного надзора были отнесены наблюдение за исполнением правил ведения горных работ, за ведением планов подземных работ, за добычей нефти на участках казенных земель, за охранением нефтяных источников, сбор статистических сведений. В отличие от современного законодательства, которое почти целиком посвящено вопросам предоставления участков недр в пользование и практически не регулирует вопросы разработки недр и контроля их использования, Устав горный в этом плане сохранял необходимый баланс. Рассматривая развитие такого администрирования можно с полной уверенностью констатировать, что в истории России прослеживается эволюция деятельности государства в области недропользования.

Ключевые слова: 

административное законодательство, организационно-правовой механизм, публичное администрирование, органы публичной администрации, Российская Империя, эволюция деятельности, деятельность государства, министерства, недропользование, полезные ископаемые, государственный надзор, административные правонарушения.

     В общей теории права уже давно разрабатывается категория «действие права», при этом оно охватывает, и процессы функционирования его норм во времени, в пространстве и по кругу лиц, и все формы воздействия этих норм на общественные отношения, на психологию и сознание их участников, и результаты такого воздействия, и связанные с ним социальные, психологические и другие факторы [1, стр. 8] [28] [22, стр. 335] [5, стр. 288] [19, стр. 26-31]. Действие права имеет свою внутреннюю и внешнюю стороны. Внутренняя сторона связана с восприятием права его адресатами. Внешняя сторона – с теми специфическими формами и методами, которыми заявляет о себе право, а также формами и методами правомерного поведения управомоченных и обязанных субъектов. Вот на эту вторую, внешнюю сторону и обратим внимание.

     В отличие от имеющихся теоретических положений о юридической природе и содержании методов государственного управления, в работе Осинцева Д.В. приводятся «доказательства и обоснования того, что методы административно-правового воздействия составляют содержание государственного управления, формируют функциональную структуру органов исполнительной власти и позволяют разграничить административную деятельность и иные способы реализации властных полномочий (государственное регулирование, предоставление государственных услуг, управление государственным имуществом и пр.)» [21, стр. 47].

     Развитие публичного администрирования недропользования, выражающееся в появлении новых и отмирании старых институтов, в провозглашении новых принципов функционирования организационно-правового механизма недропользования, всегда отражало изменения, происходившие в экономике и управлении народного хозяйства России. Рассматривая развитие такого администрирования можно с полной уверенностью констатировать, что в истории России прослеживается эволюция деятельности государства в области недропользования [3, стр. 14-19].

     А.Б. Зеленцов, определяя стороны административно-правового спора, отмечает, что «… административно-правовые споры связаны непосредственно, прежде всего, с осуществлением функций публичного управления (администрирования) и публичной службы» [15, стр. 318]. Тем самым показывает, что процесс публичного управления не что иное как публичное администрирование. Отождествляя управление с администрированием.

     Месторождения поваренной соли и строительного камня считались в средние века на Руси важнейшими [13, стр. 33-39, 41-44]. Камень требовался для строительства оборонных сооружений [17, стр. 12], а соль выполняла функцию платежного средства, входила в структуру финансового резерва [12, стр. 11]. Месторождения строительного камня сохраняли особый правовой режим до XVII века, поваренной соли – до конца XIX века. Эффективность внешней и внутренней политики российских государей в XVI столетии находилась в зависимости от таких видов ресурсов недр как сера, железо, медь и свинец [11, стр. 384, 39-41]. В XVII веке к ним добавились селитра, слюда, серебро и золото [13, стр. 44-104]. Участки недр, содержащие месторождения каменного угля, антрацитов, цветных и драгоценных каменьев, железа, серебра, меди и золота имели особое государственное значение в XVIII – ХХ веках. Месторождения платины и металлов платиновой группы в Российской Империи были приравнены к правовому статусу золотых промыслов в 30-х годах XIX века. Нефть с последней четверти XIX столетия стала особым видом углеводородного сырья государственной важности. Уран и иные радиосодержащие вещества получили свой исключительный правовой режим лишь в XX веке, но раньше, чем природный газ.

     Предпосылки возникновения системы нормативного правового регулирования в рассматриваемой области горных отношений на Руси складывались в XII–XVII веках [7, стр. 188]. К числу первых источников права, регулировавших отношения пользования недрами на соляных варницах в Двинской земле, исследователи относят Уставную грамоту князя Святослава Олеговича 1137 г. [2, стр. 352, 11] [6, стр. 85-89].

     Феодальная раздробленность и ограничение Золотой Ордой суверенитета большинства русских княжеств в XII – XIV веках воспрепятствовали дальнейшему развитию недропользования, которое начало возрождаться лишь в начале XV века. Грамоты Василия II Темного (около 1426 г.), Софьи Константиновны (1450 г.), Марьи Ярославны (около 1453 г.), Ивана III (1481 г.) содержали нормы права и одновременно являлись первыми квазилицензиями на право пользования месторождениями поваренной соли. Принципы, заложенные в них, были восприняты Иваном IV, который в условиях военного времени распространил их на новые виды полезных ископаемых. При нём сформировалась структура отношений пользования участками недр государственного значения, которая оставалась неизменной при последующих российских правителях до начала XVIII века[20, стр. 234].

     В допетровский период на основании грамот суверена, разрешались такие самостоятельные виды пользования участками недр как геологическое изучение, разведка и добыча полезных ископаемых, которые могли предоставляться и по типу совмещенной лицензии. Решение о предоставлении в пользование принималось монархом в отношении каждого участка недр с указанием всех условий и особенностей отдельно по каждому участку.

     Изначально субъектами права пользования участками недр на Руси являлись православные монастыри – экономические и оборонные центры государства. В начале XVI века их монополию нарушили дееспособные физические лица, получавшие царские грамоты. Такие субъекты наделялись исключительной светской административной и судебной юрисдикцией на вверенной им территории (в границах отвода) и по кругу лиц, привлекаемых ими для осуществления недропользования. Указанные физические лица не могли пользоваться недрами без соблюдения условий по обустройству месторождений, строительству около них поселений, прокладки коммуникаций, а также организации их обороны [4, стр. 104].

     Таким образом, недропользователь нес перед государством личную неимущественную и личную имущественную повинность (в натуральной форме), но его расходы частично компенсировались освобождением от фискальной нагрузки на установленный в грамоте срок, по окончании которого он облагался налогами. В 1675 г. иностранные подданные П. Марселис и Е.Фандергатен впервые получили право поиска золотых и серебряных руд в пользу казны на любых российских землях, до этого в аналогичных целях привлекались только пленные иноземцы. В качестве вознаграждения они получили право добычи полезных ископаемых, разведанных ими в процессе выполнения поручения царя, за исключением золота и серебра.

     До XVIII в. не существовало законодательных актов в этой сфере {1}, что объяснялось весьма ограниченными масштабами горного промысла. Горное дело в России известно с XV-XVI вв., когда потребности государства «в рудах и минералах» начали удовлетворяться за счет отечественного производства. Регулировалось горное производство разрешительными (жалованными) и поощрительными (льготными, похвальными) грамотами, наказными памятками. «Всем и каждому» дозволялось искать руды и минералы повсеместно, «на чьей земле не получится»  [29].

     Горный промысел в России исторически составлял собственность царской казны и находился в ведении общего гражданского управления, назначаемых правительством в регионах воевод и наместников. А.Е. Яновский пишет, что «Если в актах московской эпохи нельзя отыскать и намека на то, чтобы недра признавались принадлежностью поверхности, то, с другой стороны, в них весьма явственно проявляется тенденция к признанию ископаемых собственностью государя, хотя общего указа по этому предмету и не состоялось». Вопрос о праве землевладельца на недра впервые ставится и в законодательном порядке разрешается при Петре I  [34, стр. 129-130].

     Первыми законодательными актами, юридически определившими создание в России горной промышленности и установившими правовые принципы регулирования отношений недропользования, являются Указы Петра I от 24.08.1700 г. «Об учреждении Приказа рудокопных дел» и от 10.12.1719 г. «Об учреждении Берг-коллегиума для ведения в оном дел о рудах и минералах»  [23]. Они сформулировали основные принципы, действующие в настоящее время: государственная собственность на недра (горная регалия) и любая форма собственности на добытые природные ресурсы; отделение права собственности на землю от прав на недра (принцип так называемой горной свободы); платность недропользования; требование рациональной разработки месторождений и охраны недр; свобода горного предпринимательства с ограничениями, касающимися лишь отдельных видов полезных ископаемых (золото, платина, селитра и т.п.).

     В 1739г. был издан указ, который получил название Берг-регламент  [23], который детализировал положения Указа Петра I и устанавливал, что в качестве недропользователей могут выступать как российские, так и иностранные горнопромышленники.

     Трансформация структуры отношений пользования участками недр государственного значения началась в конце XVII века в результате привлечения грека А. Левандиана для геологического изучения, в том числе поиска и оценки, разведки и разработки месторождений золота, серебра и меди. Основанием для этого послужил указ Петра I, включавший условия его договора с А. Левандианом. Иностранец по факту открытия месторождений обязан был организовывать добычу и переработку руд цветных металлов, обучать этому российский подданных, выводить промыслы на уровень самоокупаемости, после чего передавать их в казну, которая компенсировала греку бытовые и транспортные расходы и отдавала пайщику 1/5 часть выплавленного из добытой руды металла.

     На дальнейшее изменение рассматриваемых отношений повлиял дефицит металлов в условиях Северной войны, до начала которой Англия и Швеция были основными поставщиками железа для российской оборонной промышленности [9, стр. 304]. Государство нуждалось в информации о местах нахождения месторождений золота, серебра меди и железа, поэтому в стране начался сбор минералогических и геологических коллекционных материалов, порученный дворянам и воеводам [8, стр. 160, 15-16], а затем и "всяких чинов людям" [14, стр. 379, 16-20]. Российские промышленники, получившие право добычи и переработки ресурсов недр, были обязаны сдавать металл в казну по квоте согласно установленным тарифам [14, стр. 19].

     В отношении пользователей участков недр государство при Петре I выступало как их собственник, и как публично-правовое образование в лице абсолютного монарха, лично курировавшего недропользование [10, стр. 428, 39-56], а также в лице уполномоченных им государственных органов. Процветание государства и благо всего народа ставилось Петром I в зависимость от обеспечения национальной экономики металлами и минералами, о чём прямо указано в его Указе от 10 декабря 1719 г., именуемом Берг-Привилегия [24]. Документ устанавливал на российских землях "во всех местах своих и чужых" принцип горной свободы. Каждый человек, независимо от социального статуса, мог осуществлять все виды пользования недрами на месторождениях золота, серебра, меди, железа, серы, селитры и каменьев. Владельцы земель, недра которых содержали руды перечисленных металлов и минералов, могли воспользоваться преимущественным правом на строительство перерабатывающих заводов, в противном случае недропользователь наделялся этим правом, но он должен был выплачивать собственнику земли 1/32 часть прибыли. По факту открытия месторождения с высоким содержанием в руде серебра или меди недропользователь получал из казны установленное денежное вознаграждение, а при обнаружении этих металлов или золота на своих землях недропользователь имел право на получение государственного кредита на строительство завода. Если недропользователь развивал убыточное производство, то он мог на несколько лет освобождаться от уплаты налога на добычу полезных ископаемых, который составлял 1/10 часть прибыли. Горнозаводчикам дозволялось продавать золото, серебро и медь третьим лицам только в тех случаях, когда государство не могло их выкупить, а селитру за рубеж – только с разрешения Берг-коллегии.

     На основании Указа Петра I от 23 января 1720 г. положения Берг-Привилегии были распространены на иностранцев, но с оговоркой: государство имело преимущественное право выкупа добытых ими металлов и минералов в целях обеспечения суверенитета и безопасности [24]. Примером реализации этого указа служит проект инструкции на совершение контракта с Миссисипской компанией в Париже, утвержденной 19 апреля 1722 г. Петром I. В инструкции был подчеркнут обособленный статус месторождений чистых металлов и минералов, продублирована обязанность иностранцев продавать добытые ими из российских недр золото, серебро и селитру только государству. В то же время медь, олово, свинец, железо, квасцы, серу и купорос дозволялось продавать свободно, но после уплаты в натуральной форме налога на добычу полезных ископаемых [24]. В 1723 г. по указанию Петра I на Дону [25] и в районе Днепра [25] активизировался поиск твердого топлива – каменного угля, так как его дефицит влиял на темпы переработки руд черных и цветных металлов. В Указе от 28 сентября 1725 г. за нарушение сроков и объемов заготовки каменного угля Екатерина I предписывает применять штрафные санкции [10].

     Манифест Верховного тайного совета от 26 сентября 1727 г. распространил действие Берг-Привилегии на отдаленные районы Сибири: Тобольскую, Енисейскую и Иркутскую провинции, и дополнил её. На свободных сибирских землях каждый мог искать, разведывать и добывать золотые, серебряные, медные руды, цветные каменья, по факту открытия месторождений которых недропользователь был обязан сообщать в Берг-коллегию через воевод в трехмесячный срок. На дачах российских и иностранных подданных в Сибири рассматриваемые отношения могли возникать лишь по договору с владельцами земли. Налог на добычу полезных ископаемых по ранее установленной ставке применялся в этом регионе спустя десять лет с момента возникновения промысла. Оборот цветных металлов внутри страны манифестом не ограничивался, но за её пределы золото и серебро вывозить запрещалось. Казна была обязана выкупать цветные металлы и каменья, если заводчики не смогли реализовать их третьим лицам.

     Развитие промышленного производства в России вызвало активную деятельность иностранных держав по дестабилизации экономики страны. Императрица Анна Иоанновна Указом от 21 августа 1736 г. создала Генерал-Берг-директориум, руководителем которого назначила иностранного подданного К. Шемберга [26]. Её Манифест о Берг-Регламенте от 3 марта 1739 г. [27] внес существенные изменения в структуру отношений недропользования, установленных в Берг-Привилегии. Не только российским подданным, но и иностранцам, в том числе находящимся на государственной службе в горном ведомстве, разрешалось приватизировать государственную горную собственность, осуществлять все виды пользования недрами, создавать и наследовать горные предприятия. В случае войны подданные противника отводились от получения прибыли, которая выплачивалась им или их наследникам по её окончанию. Золото, серебро и селитра могли продаваться за рубеж, если горные чиновники на местах не могли их выкупить. Стратегически важные ресурсы государства лишь назывались, к ним допускались все желающие, независимо от опыта и знаний, а их правовая охрана умалялась административным усмотрением К. Шемберга, манифестом совершенствовался только налоговый режим недропользования [20, стр. 26].

     По вступлении на престол Екатерины II в 1762 г. началось изъятие крупных горных заводов у частных лиц в казну [10, стр. 255, 278,281]. При Екатерине II в России началось масштабное геологическое изучение недр с использованием разработок М. В. Ломоносова [8, стр. 21] в целях выявления месторождений золота, серебра, меди, железа и каменьев, потребность государства в которых потребовала создания собственной системы горного образования [32]. Стремительное развитие стратегических предприятий горной промышленности, по мнению А. М. Лоранского [18, стр. 34-44], было прервано административной реформой.

     Издание Екатериной II 28 июня 1782 г. Манифеста о соединении прав на земельные участки с правами на содержащиеся под ними недра умаляло принципы, заложенные в Берг-Привилегии Петра I, а государственные публичные интересы приравнивались к интересам частных землевладельцев. Рассматриваемое положение Манифеста в неизменной форме вошло в Устав горный 1832 г. и закрепилось в последующих его редакциях [2, стр. 54-55]. Как указывает Г.Ф. Шершеневич, издание Манифеста привело к тому, что с 1792 г. государство вынуждено было начать возмездное изъятие частных земель, в недрах которых содержались благородные металлы [33, стр. 170]. Подобного расширения прав собственности на землю не знало законодательство и право ни одной из европейских стран (за исключением традиционного обычного права Англии). Это положение, безусловно, подрывало интересы государства, и целым рядом последующих законодательных актов оно было ограничено.

     Лишь Александр I восстановил принцип горной свободы в отношении казенных земель и воссоздал горный надзор, тем самым усилил позиции государства в рассматриваемой сфере общественных отношений. В одном из своих рескриптов он писал, что горная часть является "одним из важнейших источников государственного и народного богатства Российской Империи" [2, стр. 58, 63].

     Горная промышленность в России в XVIII в. развивалась достаточно быстрыми темпами и постепенно становилась одним из существенных источников государственных доходов. В связи с этим было признано необходимым, пересмотреть ранее изданные акты и сформировать новое законодательство о недрах. В 1806 г. был издан проект Горного положения, который действовал вплоть до 1832 г.

     Первой публикацией законодательства о недрах России следует считать издание в 1832 г. «Свода учреждений и уставов горного управления» в составе VII тома первого Свода законов Российской империи [30]. Он был составлен на основе проекта Горного положения 1806 г., а также ряда изданных указов, распоряжений и инструкций. В 1832 г. Николай I утвердил Свод учреждений и уставов горного управления [16, стр. 20-78]. Устав горный в первой редакции уже содержал систему норм права, регулировавших правовой режим месторождений полезных ископаемых, освоением которых занималось как само государство, так и частные юридические и физические лица. В статье 643 Устава горного закреплялось создание фонда нераспределенных месторождений, предоставление в пользование которых осуществлялось по решению Правительства России. На основании статьи 1465 Устава горного государственный и частный резерв (запас) сортированных руд полезных ископаемых должен был обеспечивать бесперебойную работу заводов в течение года.

     По существу этот закон представлял собой первое официальное издание Устава горного Российской империи, содержащий 1847 статей, изложенных на 413 страницах типографского текста. В этом издании Устава горного (ст. 262) было воспроизведено положение Манифеста 1782 г., провозгласившее отказ от горной регалии. В 1842 г. в составе нового издания Свода законов Российской империи в VII томе «Уставы монетный, горный, о соли» было опубликовано второе официальное издание Устава горного[30]. По сравнению с предыдущим изданием, он был существенно расширен, число статей увеличилось до 2653, т.е. более чем на 800 стр. Были введены специальные разделы, содержащие нормы, регулирующие особенности освоения угольных и нефтяных месторождений; расширены разделы, посвященные безопасности работ и др.

     Сама идея и принципы горного надзора содержались еще в указе 1719г. В Уставе горном они нашли серьезное развитие. К обязанностям местного горного надзора по заведованию в частности нефтяными промыслами были отнесены наблюдение за исполнением правил ведения горных работ, за ведением планов подземных работ, за добычей нефти на участках казенных земель, за охранением нефтяных источников, сбор статистических сведений. Приведенный перечень функций горного надзора в определенной мере даже шире современного. В отличие от современного законодательства о недропользовании, которое почти целиком посвящено вопросам предоставления участков недр в пользование и практически не регулирует вопросы разработки недр и контроля их использования, Устав горный в этом плане сохранял необходимый баланс.

     Устав горный включал целый комплекс норм, регулировавших добычу золота. Прииск и разработка золотосодержащих песков в землях частных заводчиков дозволялась только владельцам земель, либо лицам, заключившим с ними договор. Поиск золотосодержащих россыпей в Сибири и на Урале мог осуществляться частными лицами только с разрешения министра финансов. Преференции при разработке россыпного золота не предоставлялись. Нашедший россыпь обязан был немедленно сообщить об этом Земской Полиции, которая выдавала по его заявке свидетельство о факте открытия месторождения. Свидетельство представлялось вместе с прошением о получении отвода: по Восточной Сибири Генерал-губернатору, а по Западной – в Горное Правление Колыванских заводов, которые принимали решение о предоставлении соответствующего отвода согласно правилам, изложенным в статье 1784 Устава горного. Порядок предоставления права пользования участками недр в целях добычи золота на торгах регламентировался в статье 706 Устава горного. Поиск золотых россыпей на казенных землях был не правом, а обязанностью горных начальников, что подтверждается статьей 1768 Устава горного. По свидетельству А.М. Лоранского в царствование императора Николая I золотопромышленность в России начала получать всё большее и большее значение. Увеличению добычи золота способствовало образование в 1834 г. Корпуса Горных Инженеров и принятие в 1838 г. Положения о частных золотых промыслах в Сибири[18, стр. 69-80]. Устав горный содержал существенный перечень возможных правонарушений, связанных с оборотом золота, и санкций за их совершение.

     В ст. 1124 Устава горного содержались ограничения состава недропользователей при поиске цветных каменьев. Во избежание злоупотреблений на основании ст. 313 Устава горного запрещалось занятие горными промыслами некоторым категориям чиновников и их близким родственникам. Ограничение прав иностранцев в Уставе горном, например, при добыче нефти и газа, по мнению Д.В. Василевской, не допускало их до эксплуатации стратегических видов полезных ископаемых [2, стр. 72].

     В 1857 г. при Александре II вышла новая редакция Устава горного. Специальные нормы, регулировавшие особенности предоставления в пользование и пользование месторождениями платины, золота, серебра, нефти, природного газа, драгоценных и цветных камней, угля, антрацитов и каменной соли были дополнены. Например, введение в действие норм ст. 394 Устава горного позволило государству на обширных территориях продолжить возмездное изъятие в казну земель, недра которых содержали благородные металлы и минералы. В статьях 871, 878, 883 был установлен запрет на отчуждение источников получения каменной соли в частную собственность, допускалась только их аренда по результатам торгов, предусматривалось преимущественное право государства на покупку каменной соли.

     В редакции Устава горного 1893 г. глава третья регламентировала частный золотопромышленный и платиновый промыслы. По общему правилу предоставление в пользование месторождений указанных металлов, осуществлялось в разрешительном порядке (без проведения торгов), торги проводились в особых случаях. Глава четвертая регулировала частный нефтяной промысел. Иностранцам, иностранным обществам, российским акционерным обществам, участие в пользовании нефтяными промыслами допускалось лишь с особого разрешения Министра государственных имуществ России, после согласования с Министром внутренних дел и Министром финансов, что подтверждается статьей 547 Устава горного. Предоставление кавказских месторождений требовало дополнительных согласований. Решение о предоставлении месторождений по факту их открытия на казенных землях для добычи нефти допускалось с разрешения государственных органов, а в случае невнесения регулярных платежей за пользование недрами (поземельной платы) - по результатам торгов (статьи 567 – 585 Устава горного). Поиски нефтяных источников на заведомо нефтеносных казенных землях были запрещены. Такие участки недр предоставлялись с пользование частным лицам только с торгов за единовременный взнос или попудную плату (статьи 586 – 593 Устава горного). Предоставление месторождений для разработки угля и антрацита осуществлялось по заявлению горнопромышленника после уплаты разового платежа (гербового сбора) и приложения плана отводимой местности (статья 1021 Устава горного) [31, стр. 288].

     Исследователи отмечают, что при Николае II Устав горный претерпел значительное количество изменений. К числу основных следует отнести появление специфических норм права, регулировавших добычу нефти на шельфах морей. Наличие технологических и финансовых возможностей, опыта освоения месторождений нефти в шельфовой зоне, стали необходимым фактором при получении нефтеносных участков недр континентального шельфа для разработки [2, стр. 81-82].

     Современный порядок проведения поисковых работ, заимствованный нашими законодателями из мировой и российской практики, во многом повторяет положения Устава горного Российской империи. Однако если вспомнить, что в начале века Россия занимала первое место в мире по объему добычи нефти, такое положение получает объяснение. Примечательно, что в этот период в российском законе термины «поиски» и «разведка», аналогично современной зарубежной терминологии, использовались как равнозначные.

     Необходимо отметить, что до 1893 г. в России действовало два закона, регулирующих отношения недропользования: Устав горный, регулирующий в основном освоение рудных, угольных и нефтяных месторождений, и Устав о соли, регулирующий освоение месторождений поваренной и каменной соли, квасцов и др. В окончательном виде в Своде законов Российской империи, т.е. официально, Устав горный был опубликован лишь в 1893 г. [30]. Из 2653 статей Устава 1857 г. неизмененными вошли всего немногим более 50 статей. Примерно 1200 статей были принципиально переработаны или разработаны заново, около 1350 статей исключено.

     Анализ его содержания позволяет получить достаточно полное представление о содержании закона и правовых нормах, регламентировавших горное производство в России конца XIX в. Вся территория Российской империи была разделена на 12 горных областей, каждая из которых включала одну или несколько губерний. В каждой области в зависимости от конкретных условий организовывалось несколько горных округов, в функции которых входил также и надзор за частной горной промышленностью. Границы горных округов устанавливались и менялись при необходимости министром. Руководство работами в горных округах осуществлялось горными управлениями, которым непосредственно были подчинены казенные горные заводы, рудники и промыслы. В функции горных управлений, в частности, входило: наблюдение за точным исполнением законов и распоряжений правительства; общее наблюдение, в указанных законом случаях, за правильностью горных работ в техническом отношении; устранение хищнических работ в рудниках и др. Устав горный большое внимание уделял проблемам охраны окружающей среды при проведении горных работ.

     Деятельность государства в сфере недропользования в Российской Империи являлась ярким примером публичного администрирования недропользования.

 

ПРИМЕЧАНИЕ

{1} Если не относить к ним царские грамоты на право добычи полезных ископаемых [29].

ЛИТЕРАТУРА: 
[1] Алехин, А.П., Кармолицкий А.А. Административное право России: Учебник. М.: ИКД «Зерцало-М». 2005. 
[2] Василевская Д. В. Правовое регулирование отношений недропользования в Российской Федерации и зарубежных странах: теория и практика. Монография. М.: ООО Издательство "Нестор Академик". 2007.
[3] Волков А.М. Публичная администрация и публичное администрирование: соотношение понятий // Административное право и процесс. 2012. № 12.
[4] Волков А.М. Административно-правовое регулирование недропользование в Российской Федерации: монография. – М.: Издательство «Щит-М». 2009.
[5] Волков А.М., Дугенец А.С. Административное право: учебник / – М.: ИД «Форум»: ИНФРА-М. 2012.
[6] Волков А.М. Вопросы правого регулирования отношений недропользования // Изв. ВУЗов Геология и разведка. 2007. № 6.
[7] Волков А.М. Недропользование в России. Публично-правовое регулирование: монография. LAP LAMBERT Academic Publishing. Saarbrücken, Germany. 2010.
[8] Геологическая служба России к трехсотлетию основания. Монография-справочник. М.: 1995.
[9] Горное право: учебник. / Трубецкой К.Н., Волков А.М., Титов Л.М., Волков А.А. / под ред. К.Н. Трубецкого, А.М. Волкова – М.: Изд-во «Щит-М», 2007.
[10] Горно-геологическая служба России в документах XVIII – XIX вв.
[11] Грамота царя Ивана IV Васильевича Грозного Якову и Григорию Строгановым на добычу руд за Уралом // Сборник русского исторического общества. Том 6 (154).
[12] Грицков В.В. О публикации документов по истории горного дела. // Сборник русского исторического общества. Том 6 (154).
[13] Документы по истории горного дела XV – XVII веков. // Сборник русского исторического общества. Том 6 (154) / под ред. Грицкова В. В. – М.: Русская панорама, 2003.
[14] Документы и материалы по истории СССР. Реформы Петра I. Сборник документов. М.: Социально-экономическое издательство. 1937.
[15] Зеленцов А.Б. Административно-правовой спор: вопросы теории: монография. – Изд. 2-е. – М.: РУДН, 2009.
[16] История горного надзора в документах XIX-XX веков / под ред. В. В. Грицкова, АНО "Маркгеоаудит и консалтинг" - М.: 2004.
[17] Кокин В.Н. Недропользование: теоретико-правовой анализ. – М.: ООО "Нестор Академик Паблишерз", 2005.
[18] Лоранский А. М. Краткий исторический очерк административных учреждений горного ведомства в России 1700 – 1900 гг. Санкт – Петербург. 1900.
[19] Малько А.В. Правовое регулирование и правовое воздействие // Стимулы и ограничения в праве. – 2-е изд. – М.: Юристъ, 2003. 
[20] Манин Я.В. Административно-правовое регулирование пользования участками недр федерального значения. Дисс. … к.ю.н. 12.00.14, 12.00.06. 2012.
[21] Осинцев Д.В. Методы административно-правового воздействия. Автореф. дис. … докт. юрид. наук. 12.00.14. – Москва, 2013. 
[22] Основы права: учебник для бакалавров / отв. ред. А.М. Волков / - М.: Издательство Юрайт, 2013.
[23] Полное собрание законодательства Т. V. 1713-1719. №3464. СПб. 1830.
[24] Российский государственный архив древних актов (РГАДА). Ф. 1451. Именные указы Петра I. Оп. кн. 27. Л. 1.
[25] Российский государственный архив древних актов (РГАДА). Ф. 271. Именные указы Петра I.  Оп. 1. Д. 629. Л. 27.
[26] Российский государственный архив древних актов (РГАДА). Ф. 248. Именные указы Петра I.  Д. 924. Л. 761.
[27] Российский государственный архив древних актов (РГАДА). Именные указы Петра I.  ОРИ – русс. ЕХ. 1990.
[28] Тихомиров Ю.А. Публично-правовое регулирование: динамика сфер и методов // Журнал российского права. 2001 № 5.
[29] Тихомирова С.Р. Горные отношения в России на рубеже XV и XVII веков: Труды кафедры горного права РГУ нефти и газа. Вып. I. M, 2001.
[30] Устав монетный, горный, о соли // ПСЗ. Т. VII. СПб. 1832.
[31] Устав Горный Российской Империи. – М.: Институт компьютерных исследований, 2004.
[32] ЦГАДА. Ф. ОРИ-русс. ЕХ. 5594. Указатель Российских законов, временных учреждений, суда и расправы. Ч. IX. Отд. I. М. 1807.
[33] Шершеневич Г. Ф. Учебник русского гражданского права (по изданию 1907 г.). М.: Спарк, 1995.
[34] Яновский А.Е. Основные начала горного законодательства и пересмотр его в России. С.-Петербург. 1900.
Заголовок En: 

Public Administration of Subsurface Use in Russian Empire: Evolution of State Activity

Аннотация En: 

In the present article evolution of state activities in Russian Empire in order to clarify issues of public administration of the subsurface formation are examined. Development of public administration of the subsoil is manifested in the appearance of new and old withering away institutes, in proclaiming new principles of organizational and legal mechanisms of subsoil use always reflect changes taking place in the economy and Russian economy management. So, for example as a responsibilities of the local mining supervision duties of supervision over execution of mining rules for conducting underground work plans during oil extraction in the areas of state land for outpost’s oil sources, gathering statistical information were assigned. Unlike modern legislation, which is almost entirely devoted to the regulation of use of subsoil and practically does not regulate questions of mineral resources development and control over their use, in this regard Mining Charter contained necessary balance. Considering the development of administration it can be confidently sated that in the history of Russia traces of evolution of state activity in the field of the subsoil use.

Ключевые слова En: 

administrative law, organizational and legal mechanism, public administration, bodies of public administration, Russian Empire, activity evolution, state function, ministry, subsurface use, minerals, state supervision, administrative offenses.