Свобода совести в истории Российского парламентаризма

Номер журнала:

Краткая информация об авторе (ах): 

доктор юридических наук, кандидат исторических наук, профессор, заведующая кафедрой международного права Российского государственного педагогического университета им. А.И. Герцена

Аннотация: 

В статье ретроспективно рассматривается роль российского парламента в законотворчестве по вопросу о свободе совести, выделяются основные этапы данного процесса. Показано, что в начале ХХ века именно парламентарии, несмотря на то, что министерство внутренних дел предложило целый пакет законопроектов о свободе совести, разработали те положения, которые затем восприняло и нормативно закрепило Временное правительство. В советский период в связи с отделением Церкви от государства и школы от Церкви считалось, что свобода совести законодательно обеспечена. Выявляются особенности законотворческого процесса о свободе совести в 1990-1993 гг. Раскрывается значение деятельности Федерального Собрания Российской Федерации в становлении современного понимания свободы совести, включая проблемы передачи имущества религиозного назначения религиозным организациям и конституционного закрепления «особой роли православия».

Ключевые слова: 

свобода совести, свобода вероисповеданий, атеизм, парламент, парламентаризм, закон, религиозные организации, межконфессиональный мир.

     Свобода совести – одно из самых разнообразно толкуемых понятий, как в научных кругах, так и среди широкой общественности. В широком смысле свобода совести – это свобода убеждений человека в целом. Однако с юридической точки зрения свобода совести обычно связывалась и связывается со свободой религиозных убеждений. Нет единого мнения и по вопросу о том, в какой формуле свобода совести получает юридическое закрепление. Еще в начале XX в. в России было выработано мнение, что свобода совести, кроме свободы вероисповедания, предполагает еще отсутствие любых ограничений, находящихся в зависимости от религиозной принадлежности, и официальное признание неверия.

     С момента зарождения российского парламентаризма и до сегодняшнего момента проблема свободы совести постоянно стоит на повестке дня в деятельности высшего законодательного органа России.

     Огромный вклад в становление современного понимания свободы совести внесла дореволюционная Государственная Дума. 12 мая 1906 г. 49 депутатов Государственной думы, воспользовавшись своим правом законодательной инициативы, подписали «Основные положения законопроекта о свободе совести» [12, стр. 548] и затем представили их председателю I Думы С.А. Муромцеву. Среди поставивших свои подписи были люди очень разные. Например, римско-католический епископ барон Рооп и русский православный священник из Донской епархии о.Афанасьев. Большинство депутатов, подписавших законопредложение, были русскими и православными. Почти все имели высшее образование. Из 49 человек 35 были кадетами, 8 - беспартийными, 3 - трудовиками и 3 принадлежали к партии демократических реформ [8, стр. 487-494]. Таким образом, законопроект сразу был окрещен «кадетским».

     Данный законопроект находился в полном соответствии с программой кадетской партии, но он расширял границы свободы совести по сравнению с пониманием этого термина в российском законодательстве. В формулировках законопроекта заметна явная осторожность. Так, говорилось о необходимости особых узаконений о введении актов гражданского состояния и преподавания вероучения, но их содержание не раскрывалось. Даже вневероисповедное состояние не признавалось законопроектом напрямую. Между тем, его реализация на практике давала бы такую возможность. Современники это прекрасно почувствовали.

     Кроме Основных положений законопроекта о свободе совести 15 мая за подписью 151 депутата в Думу был внесен проект основных положений закона «О гражданском равенстве». Авторы проекта предложили разделить законодательную работу на четыре части: 1) отмена всех ограничений крестьянского сословия; 2) отмена всех ограничений, обусловленных национальностью и религией; 3) отмена дворянских привилегий; 4) установление равноправия между полами [16, стр. 97].

     9 июля 1906 г. I Государственная дума была распущена. Законопроекты о свободе совести, о гражданском равенстве остались нерассмотренными. Но у современников не было вопросов по поводу того, какое бы решение приняла Дума.

     К открытию II Государственной думы Правительство П.А. Столыпина подготовило «длинный ряд законодательных предположений» [11, стр. 8]. 24 августа 1906 г. правительство опубликовало декларацию, в которой на первом месте стоял аграрный вопрос, а на втором - гражданское равноправие и свобода вероисповеданий.

     Министерство внутренних дел разработало семь законопроектов по данной проблеме. Первый законопроект «О переходе из одного вероисповедания в другое и об отмене статей, запрещающих этот переход». Законопроект «Об отношении государства к отдельным исповеданиям» содержал сохранение за православием всех привилегий, но несколько смягчал участь иноверцев и инославных, разрешал проповедование своего учения всем вероисповеданиям, не запрещенным законом. Третий законопроект «Об обеспечении последователям всех вероисповеданий свободы богослужения и отправления религиозных обрядов, сооружения и постройки молитвенных зданий» детально регламентировал указанные в названии вопросы. В законопроекте «Об инославных и иноверных религиозных обществах» разрабатывался порядок образования и условия деятельности обществ, преследующих религиозные цели, в том числе и новых вероисповеданий и сект. Согласно пятому законопроекту «О семейственных правах» разрешались браки христиан с нехристианами, отменялись подписки о вере детей, рожденных в смешанных браках. Шестой законопроект отменял гражданские и политические ограничения, вытекающие из принадлежности к какому-либо вероисповеданию, и провозглашал принцип невмешательства гражданской власти в духовные отношения. Последний седьмой законопроект «О римско-католических монастырях» отменял запрет на прием новициев в монастыри.

     По словам П.А. Столыпина, в этих законопроектах были «затронуты все вопросы, намеченные Государственной думой I созыва. Остался в стороне лишь вопрос о введении гражданского брака и гражданской метрикации» [13, стр. 269-270]. Т.е. именно думские законопредложения легли в основу министерских законопроектов.

     Для рассмотрения министерских законопроектов 20 марта 1907 г. было решено создать комиссию из 33 лиц. Тон в комиссии, безусловно, должны были задавать кадеты. Председателем комиссии был избран Н.В. Тесленко, которого современники называли «левейшим из кадетов» [9, стр. 39]. За время деятельности комиссии (с 4 апреля по 29 мая 1907 г. при заседаниях два раза в неделю; всего - 13 заседаний) был рассмотрен, главным образом, законопроект «Об инославных и иноверных религиозных обществах». Комиссия единогласно высказалась против всех ограничений, имеющих своим источником вероисповедный признак, но вневероисповедное состояние комиссия признала невозможным.

     Кроме министерских законопроектов комиссии пришлось работать с законодательными предложениями самих членов Думы. Так, 18 мая 1907 г. в Думу за подписью 167 депутатов (на самом деле законопроект подписало 158 человек) были внесены «Основные положения законопроекта об отмене ограничений в политических и гражданских правах, связанных с вероисповеданием и национальностью». Не осталась в стороне и социал-демократическая фракция, которая в тот же день внесла законопроект «Об отмене ограничений в правах, связанных с национальностью или вероисповеданием». Незадолго до разгона II Государственной думы 15 мая за подписью 30 депутатов было подано заявление об образовании еще одной комиссии – по церковному законодательству. Но разгон Думы 3 июня 1907 г. так и не позволил рассмотреть на общем собрании Думы ни один из законопроектов.

     В III Государственную думу, открывшуюся 1 ноября 1907 г., все семь законопроектов о свободе совести были вновь внесены П.А. Столыпиным уже 5 ноября. Теперь законопроектами, связанными с вопросом о свободе совести, должны были заниматься три комиссии. Тогда как в комиссии по делам православной церкви участвовали только православные, в комиссии по старообрядческим вопросам было 3 старообрядца (т.е. даже не все 6 старообрядцев - депутатов II Думы!) и 12 православных, в комиссию же по вероисповедным вопросам первоначально было избрано 35 человек, из них: 21 православный, причем 8 имели духовный сан, 1 старообрядец, 4 католика, 2 иудея, 2 мусульманина, 3 евангелических лютеранина, 1 евангелист и 1 меннонит [1, л. 20-20 об.]. Председатели всех трех комиссий были православными. Таким образом, именно православные решали, в основном, судьбу различных вероисповеданий.

     5 мая 1909 г. с докладом комиссии по делам православной церкви выступил В.Н. Львов. С этого дня практически все оставшееся время II сессии Думы  было посвящено вопросам о свободе совести. Комиссия предложила вернуть священнослужителям, снявшим с себя сан добровольно, права состояния и преимущества, полученные ими по образованию, право поступления на государственную службу и право на пенсию [14, стр. 1029]. Большинством голосов законопроект был принят.

     12 мая 1909 г. с докладом комиссии по старообрядческим вопросам выступил В.А.Караулов. Обсуждению подлежал законопроект “О старообрядческих и сектантских общинах”. Записалось 87 ораторов. 21 мая законопроект был принят в третьем чтении с поправками комиссии по старообрядческим вопросам.

     22 мая 1909 г. с докладом комиссии по вероисповедным вопросам по законопроекту «О переходе из одного вероисповедания в другое» выступил П.В. Каменский. Обсуждение доклада было настолько бурным, что продолжалось до 1 июня. Депутат Думы протоиерей Федор Никонович так описывал атмосферу, царившую в это время в Думе: «Тяжелые дни... Заседание носит характер какой-то особенный - хотелось бы сказать - зловещей торжественности. В Думе налицо почти все министры, обер-прокурор Святейшего Синода, его  товарищ и другие. Хоры до тесноты переполнены самой разнообразной публикой, там неизменно во все дни присутствуют видные представители старообрядческого мира - Мельников, Смирнов, барон Корф и другие» [15, стр. 132-133]. Причем Дума работала даже в воскресенье. Законопроект был принят в редакции комиссии по вероисповедным вопросам с небольшими изменениями.

     Теперь все с нетерпением ждали реакции на законопроекты верхней палаты российского парламента - Государственного совета. Для обсуждения трех принятых Государственной думой законопроектов о свободе совести было образовано соответственно три комиссии Государственного совета, результаты работы которых затем обсуждались в общих собраниях. Хотя, с одной стороны, комиссии выступили против «принятия всех тех предначертаний, которые не согласуются с установленным Основными законами господствующим положением православной церкви», но, с другой стороны, не отклонили  ни один из законопроектов и передали их в согласительные комиссии. В них первым «пал» законопроект «О старообрядческих общинах». Председатель комиссии по старообрядческим вопросам В.А. Караулов уже в 1910 г. с горечью констатировал: «...от начал, положенных в основу закона, в сущности не осталось ничего…» [17].  Подобным образом были рассмотрены и другие законопроекты.

     В IV Государственную думу были внесены четыре (из семи) министерских законопроекта о свободе совести  и доклад согласительной комиссии по законопроекту «О переходе из одного вероисповедания  в другое», но с началом Первой мировой проблемы реформ отошли на второй план.

     14(27) июля 1917 года появилось постановление Временного правительства о свободе совести [10], в котором признавалось вневероисповедное состояние. Его положения очень похожи на законопредложение кадетов еще в I Государственной думе, с отличием только в том, что о вневероисповедном состоянии говорится открыто.

     Таким образом, дореволюционная Государственная дума внесла огромный вклад в разработку как самого понятия «свобода совести», так и развитие практических основ религиозной свободы, и именно думские разработки стали основой первого специального нормативно-правового документа о свободе совести в России.

     Большевики после Октябрьской революции сразу пошли на кардинальные меры. В январе 1918 г. СНК был принят Декрет «Об отделении Церкви от государства и школы от Церкви» [4, стр.113-114]. 8 апреля 1929 г. было издано Постановление ВЦИК и СНК РСФСР «О религиозных объединениях» [5], которое с изменениями и дополнениями действовало до 1990 г. Формально существующий советский парламент никакого участия в рассмотрении вопросов о свободе совести не принимал.

     Новые «сражения» российских парламентариев за свободу совести начались уже в 90-е гг. 1 октября 1990 г. был принят Закон СССР "О свободе совести и религиозных организациях" [6], а буквально через несколько дней - Закон РСФСР «О свободе вероисповеданий» [7]. Их историческое значение состояло в том, что, во-первых, религиозные организации получили права юридических лиц, которых они были лишены в течение 72 лет, а во-вторых – был создан режим максимального благоприятствования для создания любых религиозных организаций в России. В страну хлынули представители различных сект, что способствовало еще большей дестабилизации обстановки как накануне, так и вскоре после распада СССР.

     Верховный совет Российской Федерации вскоре начал действовать. Летом 1993 г. ВС РФ высказался за корректировку закона «О свободе вероисповеданий» и внёс на рассмотрение Президента ряд поправок к нему. В частности, парламентариями предлагалось в законодательном порядке: ограничить деятельность иностранных миссионеров, миссий и религиозных организаций, ужесточить контроль за деятельностью так называемых «нетрадиционных» религий, предоставить преимущества так называемым «традиционным» церквам и религиям, предоставить приоритет российским гражданам при создании новых религиозных объединений [18].

     14 июля 1993 г. Верховный совет приступил к  рассмотрению законопроекта о внесении изменений и дополнений в действовавший закон «О свободе вероисповеданий». Идея ограничения деятельности «иностранных религиозных организаций» нашла своё выражение в статье 14, гласившей: «Представители зарубежных религиозных организаций, отдельные религиозные деятели, не имеющие гражданства Российской Федерации, а также руководители и служители российских религиозных организаций, назначаемые (утверждаемые) на должность зарубежными религиозными организациями, вправе осуществлять свою деятельность после государственной аккредитации. Правом на занятие религиозно-миссионерской, издательской и религиозно-пропагандистской деятельностью зарубежные религиозные организации, их представительства и представители, а также лица, не имеющие гражданства Российской Федерации, не пользуются».

     Именно эта статья оказалась в центре дискуссий между исполнительной и законодательной властями, вызвала противоречивые отклики со стороны российских религиозных и общественных лидеров. Если представители Русской православной церкви и исламских центров её одобрили, то руководители протестантских объединений расценили её как антидемократическую. Эта точка зрения нашла поддержку и за рубежом. Политические, общественные и религиозные деятели более чем из 120 стран прислали в Москву свои протесты. Недовольство принятым Верховным советом законом выразили по дипломатическим каналам и лидеры некоторых зарубежных государств, призывая руководство России не подписывать антидемократический закон. Президент Б.Н. Ельцин дважды отказывался подписать принятый Верховным советом РФ закон.

     Силовое разрешение противоречий между Президентом и Верховным советом РФ в октябре-ноябре 1993 г. на время отодвинуло данный вопрос на второй план. Однако при обсуждении ныне действующего Федерального Закона Российской Федерации «О свободе совести и о религиозных объединениях» в 1997 г. российский парламент снова занял позицию, не совпадающую с мнением Президента, который вновь подписал Закон не с первого раза. По оценке А.Е. Себенцова, «новый закон явился плодом длительных дискуссий и непростого компромисса как в Парламенте, так и между Президентом, руководством крупнейших религиозных организаций России и Парламентом. В игру были вовлечены не только внутрироссийские силы, но и Президент США Б.Клинтон и Конгресс США, папа Римский Иоанн Павел II, международные правозащитные организации» [19, стр.45]. Можно сказать, что в Законе победила точка зрения парламентариев: он остановил бесконтрольный въезд и деятельность религиозных организаций и деятелей в России, но породил новые вопросы: в преамбуле была закреплена особая роль православия в истории Российского государства [2].

     Вопросы реализации свободы совести продолжают оставаться актуальными в деятельности российского парламента и в XXI веке. В частности, одним из основных направлений стала разработка Федерального Закона Российской Федерации «О передаче религиозным организациям имущества религиозного назначения, находящегося в государственной или муниципальной собственности», который был принят Государственной         Думой 30 ноября 2010 г. [3]. Он определил порядок безвозмездной передачи в собственность или безвозмездное пользование религиозным организациям имущества религиозного назначения.  Причина принятия Закона была достаточно чётко изложена председателем Комитета по делам общественных объединений и религиозных организаций Государственной Думы А.С. Поповым: «Мы каждый день теряем один памятник в стране. Каждый день. Примерно 350-400 памятников в год. Безвозвратно. Это причем не наши данные, это данные Министерства культуры, данные Росохранкультуры. Поэтому на самом деле мы должны думать: если собственник сегодня в лице государства, федеральной власти, региональной, местной не в состоянии эти задачи решать, значит, как мы совместно можем эти вопросы решить» [20]. Содержание данного Закона является очень спорным, т.к. создаёт массу проблем с передачей объектов культурного наследия, жилого и нежилого фонда, но нельзя не отметить, что он является закономерным этапом в проводимой политике в сфере государственно-конфессиональных отношений.

     Новый всплеск интереса в парламентских кругах к вопросам свободы совести начался в ноябре 2013 г. 22 ноября депутат Елена Мизулина внесла предложение  «о возможности внесения в преамбулу Конституции идеи о том, что православие является основой национальной и культурной самобытности России» [21]. На состоявшемся заседании межфракционной депутатской группы в защиту христианских ценностей в Государственной Думе это предложение получило поддержку. Эти события показывают, что в ближайшее время вопросы свободы совести вновь будут обсуждаться с парламентской трибуны.

     Таким образом, на протяжении уже столетия российские парламентарии являются активными участниками создания нормативно-правовой базы, регулирующей вопросы обеспечения свободы совести, причём не только на стадии принятия, но и в процессе разработки.  И эта работа  продолжается не только потому, что любую свободу нельзя завоевать раз и навсегда, но и в связи с тем, что вопросы межнационального и межконфессионального мира имеют для России особое огромное значение.

ЛИТЕРАТУРА: 
[1] Российский государственный исторический архив (РГИА). Ф. 1278. (III созыв). Оп. 2. Д. 3582.
[2] Федеральный закон Российской Федерации от 26 сентября 1997 г. № 125-ФЗ «О свободе совести и о религиозных объединениях» (в ред. 02.07.2013 г.) // Российская газета. 1997. № 190.
[3] Федеральный Закон Российской Федерации от 30 ноября 2010 г. № 327-ФЗ «О передаче религиозным организациям имущества религиозного назначения, находящегося в государственной или муниципальной собственности» // Российская газета. 2010. 3 декабря. № 274.
[4] Декрет Совета Народных Комиссаров от 23 января 1918 г. об отделении Церкви от государства и школы от Церкви // Русская Православная Церковь в советское время (1917-1991 гг.) / Сост. Г. Штриккер. М.: Издательство ПРОПИЛЕИ, 1995. Книга 1.
[5] Постановление ВЦИК и СНК РСФСР от 8 апреля 1929 г. «О религиозных объединениях» // Собрание узаконений и распоряжений рабоче-крестьянского правительства РСФСР. 1929. 18 мая. № 35. Ст. 353.
[6] Закон СССР от 1 октября 1990 г. № 1689-1 «О свободе совести и религиозных организациях» // Ведомости Съезда Народных Депутатов и Верховного Совета СССР. 1990. № 41. Ст. 813.
[7] Закон РСФСР от 25 октября 1990 г. № 267-1 «О свободе вероисповеданий» // Ведомости Съезда Народных Депутатов и Верховного Совета РСФСР. 1990. № 21. Ст. 240.
[8] Бонч-Осмоловский И. Работы I Государственной думы. По стенографическим отчетам. СПб., 1906. 
[9] Васильев Н.П. II Дума. СПб., 1907.
[10] Вестник Временного правительства. 1917. 20 июля.
[11] Герье В.И. Значение III Думы в истории России. СПб., 1912. Ч. 1.
[12] Государственная дума. II созыв. Обзор деятельности комиссий и комитетов. СПб., 1907. 
[13] Государственная дума II созыва. Законопроекты, внесенные министром внутренних дел. СПб., 1907. 
[14] Государственная дума. III созыв. Стенографические отчеты. Сессия II. Ч. IV. СПб., 1909.
[15] [Никонович Ф., протоиерей]. Из дневника члена Государственной думы от Витебской губернии. Витебск,1912.
[16] Попов И.И. Дума народных надежд. Очерк деятельности I русской Думы и Государственного Совета. М., 1907.
[17] Речь. 1910. 17 октября.
[18] Российская Федерация: от нового закона «О свободе вероисповеданий» к новой Конституции 1990 -  1993 гг. // Общероссийская общественная организация «Российское Объединение Исследователей Религии» [Электронный ресурс] – Электронные текстовые данные. – Режим доступа: http://www.rusoir.ru/president/works/255/
[19] Себенцов А.Е. Федеральный закон "О свободе совести и о религиозных объединениях": содержание и сущность (комментарий) // Свобода совести и государственно-церковные отношения в Российской Федерации. Документы и материалы. М.,1998. 
[20] Слушания в Государственной Думе законопроекта «О передаче в собственность религиозным организациям имущества религиозного назначения...»: итог [Электронный ресурс] – Электронные текстовые данные. – Режим доступа: // http://www.scepsis.ru/library/id_2806.html.
[21] RG.ru. Российская газета [Электронный ресурс] – Электронные текстовые данные. – Режим доступа: //  http://www.rg.ru/2013/11/22/predlozhenie-anons.html
Заголовок En: 

Freedom of Worship in the History of Russian Parliamentarism

Аннотация En: 

In this article role of the Russian parliament in the lawmaking on freedom of conscience retrospectively highlighted, main stages of the process are discusses. It is shown that in the early twentieth century parliament, despite the fact that Interior Ministry proposed a package of laws on freedom of conscience, developed those provisions which then were applied by the Provisional Government. In the Soviet period, due to the separation of Church and State and the School from the Church it was believed that freedom of conscience was guaranteed by law. The peculiarities of legislative process on freedom of conscience in 1990-1993. Activity of the Federal Assembly of the Russian Federation in the sense of modern understanding of freedom of conscience, including issue of property transfer to religious organizations and constitutional reinforcement of "Orthodoxy special role" is presented.

Ключевые слова En: 

freedom of worship, freedom of religions, atheism, parliament, parliamentarism, law, religious organizations, interfaith world.