Правовые основы деятельности по охране культурных и природных ландшафтов в Российской Федерации

Номер журнала:

Краткая информация об авторе (ах): 
  •  
  • Бессарабов Владимир Григорьевич - доктор юридических наук, профессор, заведующий отделом НИИ Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации;
  • Лавров Вениамин Владимирович - доцент кафедры государственно-правовых дисциплин Санкт-Петербургского юридического института (филиала) Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации.
Аннотация: 

Культурное наследие ландшафтов, заключенные в нем природные и исторические ценности – одна из важнейших составляющих культуры народов. Культурный ландшафт имеет огромное значение для подержания традиций, поиска корней и национальной идентификации. Государственная охрана объектов культурного наследия является одной из приоритетных задач федеральных органов государственной власти, органов государственной власти и местного самоуправления. Вместе с тем на сегодняшний день значительная часть памятников истории и культуры находится в плачевном состоянии, требующем принятия незамедлительных мер по их сохранению. В настоящей статье авторами анализируется законодательство, регулирующее правовые основы охраны культурных и природных ландшафтов, а так же в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия.

Ключевые слова: 

памятники природы, ландшафты, правовая охрана памятников, охрана объектов культурного наследия, законодательство, правовые основы, Россия, РФ.

      Права граждан в области культуры являются неотъемлемой частью системы прав и свобод человека и гражданина. Культурные права обеспечивают духовное развитие человека, представляют возможности каждому индивиду быть полезным участником политического, духовного, социального и культурного прогресса. [16, стр. 170]

      В Конституции РФ закреплены культурные права [8, ст. 445].  Согласно части 2 статьи 44 Основного закона, каждый имеет право на доступ к культурным ценностям, в соответствии с частью 3 указанной статьи, каждый обязан заботиться о сохранении исторического и культурного наследия, беречь памятники истории и культуры.

      На основе указанных положений Конституции РФ формируется система законодательства Российской Федерации о культуре, которая состоит из федерального законодательства и законодательства субъектов Российской Федерации. Кроме того отношения в сфере культуры могут в некоторых случаях регулироваться нормативными правовыми актами органов местного самоуправления [10, стр. 17].

      Согласно абзацу 3 статьи 3 Основ законодательства Российской Федерации о культуре [14, ст. 2615] «Культурные ценности – нравственные и эстетические идеалы, нормы и образцы поведения, языки, диалекты и говоры, национальные традиции и обычаи, исторические топонимы, фольклор, художественные промыслы и ремесла, произведения культуры и искусства, результаты и методы научных исследований культурной деятельности, имеющие историко-культурную значимость здания, сооружения, предметы и технологии, уникальные в историко-культурном отношении территории и объекты». В соответствии с абзацем 8 статьи 3 «Основ законодательства Российской Федерации о культуре» под культурным наследием народов Российской Федерации понимаются «материальные и духовные ценности, созданные в прошлом, а также памятники и историко-культурные территории и объекты, значимые для сохранения и развития самобытности Российской Федерации и всех ее народов, их вклада в мировую цивилизацию».

      Особое место в культурном наследии России занимают объекты культурного наследия (памятники истории и культуры), которые являются разновидностью культурных ценностей [3, стр. 31], [1, стр. 48], [9, стр. 5], [4, стр. 7], [15, стр. 31-32].

      В связи с охраной объектов культурного наследия, Российская Федерация взяла на себя выполнение ряда обязательств, основанных на международных договорах. При этом, согласно части 4 статьи 15 Конституции РФ, в правовую систему России включены общепризнанные принципы и нормы международного права, а также международные договоры с участием Российского государства. Здесь же в Конституции РФ закреплен приоритет международного договора с участием Российской Федерации по отношению к национальному законодательству России.

      К числу основополагающих актов международного права в сфере охраны культурного наследия относится  Конвенция «Об охране всемирного культурного и природного наследия», принятая на  семнадцатой сессии Генеральной конференции Организации Объединенных Наций по вопросам образования, науки и культуры, проходившей в Париже с 17 октября по 21 ноября 1972 года. Конвенция вступила в силу 17 декабря 1975 года. СССР ратифицировал Конвенцию Указом Президиума Верховного Совета СССР от 09 марта 1988 № 8595-XI. [7, стр. 290]

      В России центральное место среди федеральных законов в сфере охраны объектов культурного наследия занимает Федеральный закон 25 июня 2002 года № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» (далее по тексту ФЗ «Об объектах культурного наследия» - В.Б., В. Л.) [19, ст. 2519].

      Федеральный закон «Об объектах культурного наследия», как следует из преамбулы, регулирует отношения в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации и направлен на реализацию конституционного права каждого на доступ к культурным ценностям и конституционной обязанности каждого заботиться о сохранении исторического и культурного наследия, беречь памятники истории и культуры, а также на реализацию прав народов и иных этнических общностей в Российской Федерации на сохранение и развитие своей культурно-национальной самобытности, защиту, восстановление и сохранение историко-культурной среды обитания, защиту и сохранение источников информации о зарождении и развитии культуры.

      В соответствии  абзацем 5 статьи 3 Федерального закона «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации», в число объектов культурного наследия (достопримечательных мест) включаются «культурные и природные ландшафты, связанные с историей формирования народов и иных этнических общностей на территории Российской Федерации, историческими (в том числе военными) событиями, жизнью выдающихся исторических личностей».

      Включение природных и культурных ландшафтов в число охраняемых объектов культурного наследия связано с тем, что деятельность человека во все времена влияла на экологические системы и их компоненты, приводя к изменениям равновесного положения в растительном и животном мире, вызывая те или иные изменения в окружающей природной среде.

      Однако данные изменения могут рассматриваться не только с точки зрения их негативных последствий. Окружающая среда в ряде случаев получает существенное преобразование, необходимое для обеспечения жизнедеятельности человека. Неверно рассматривать окружающую природу как обособленную, замкнутую от человека структуру. Неживая природа, растительный, животный и человеческий миры взаимосвязаны. Окружающая среда может рассматриваться не только как «кладовая» естественных богатств, но и как «сокровищница» в которой собраны лучшие достижения человеческой деятельности.

      В структуре культурного ландшафта можно выделить две составляющие – природную и антропогенную. При этом антропогенная составляющая ландшафта включает в себя все результаты человеческой деятельности, такие как культурные характеристики местности и населяющих ее людей. Каждый культурный ландшафт создается человеческим духом под воздействием природной основы [17, стр. 26].

      Примером широкого подхода к охране окружающей среды является деятельность международных организаций. Так, согласно «Конвенции об охране всемирного культурного и природного наследия», принятой в г. Париже 16.11.1972 на 17-ой сессии Генеральной конференции ЮНЕСКО, отмечается, что культурному и природному наследию все более угрожает разрушение, вызываемое не только традиционными причинами повреждений, но также и эволюцией социальной и экономической жизни, которая усугубляет их еще более опасными вредоносными и разрушительными явлениями. Повреждение или исчезновение любых образцов культурной ценности или природной среды представляют собой пагубное обеднение достояния всех народов мира [7, стр. 290-302]. В соответствии со статьей 1 указанной Конвенции под «культурным наследием» понимаются, в том числе, достопримечательные места – произведения человека или совместные творения человека и природы.

      Согласно статье 4 Федерального закона «Об охране окружающей среды» [12, ст. 133] в число объектов окружающей среды, которые подлежат особой охране наряду с природными объектами могут быть включены природные или природно-антропогенные объекты – объекты, включенные в Список всемирного культурного наследия и Список всемирного природного наследия, государственные природные заповедники, в том числе биосферные, государственные природные заказники, памятники природы, национальные, природные и дендрологические парки, ботанические сады, лечебно-оздоровительные местности и курорты, иные природные комплексы, исконная среда обитания, места традиционного проживания и хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов Российской Федерации, объекты, имеющие особое природоохранное, научное, историко-культурное, эстетическое, рекреационное, оздоровительное и иное ценное значение, континентальный шельф и исключительная экономическая зона Российской Федерации, а также редкие или находящиеся под угрозой исчезновения почвы, леса и иная растительность, животные и другие организмы и места их обитания.

      В главе 9 указанного Федерального закона содержатся отдельные положения, устанавливающие особенности правой охраны природных объектов, находящихся под особой правовой охраной. Так, согласно пункту 1 статьи 58, природные объекты, имеющие особое природоохранное, научное, историко-культурное, эстетическое, рекреационное, оздоровительное и иное ценное значение, находятся под особой охраной. Для охраны таких природных объектов устанавливается особый правовой режим, в том числе создаются особо охраняемые природные территории. В соответствии с пунктом 5 указанной статьи, земли в границах территорий, на которых расположены природные объекты, имеющие особое природоохранное, научное, историко-культурное, эстетическое, рекреационное, оздоровительное и иное ценное значение и находящиеся под особой охраной, не подлежат приватизации.

      Правовой режим охраны природных объектов (пункт 1 статьи 59 указанного федерального закона) устанавливается законодательством в области охраны окружающей среды, законодательством о природном и культурном наследии, а также иным законодательством.

      Таким образом, представляется возможным говорить о комплексном характере правового регулирования отношений связанных с охраной отдельных объектов окружающей среды (природно-антропогенных и антропогенных) включающей в себя как законодательство об охране окружающей среды, так и законодательство об охране объектов культурного наследия.

      В качестве объекта правовой охраны в Федеральном законе «Об охране окружающей среды» употребляется термин «природный ландшафт», который представляет собой территорию, не подвергшуюся изменению в результате хозяйственной и иной деятельности и характеризующуюся сочетанием определенных типов рельефа, местности, почв, растительности, сформированных в единых климатических условиях.

       В этом Законе предусмотрены правовые меры по охране природных ландшафтов в связи с отдельными видами хозяйственной деятельности (пункт 3 статьи 21; пункт 1 статьи 52; пункт 1 статьи 55).

      В соответствии с названным Законом на природные территории возлагаются, в числе прочих, задачи по сохранению природных ландшафтов (пункт 1 статьи 6; подпункт «а» пункта 3 статьи 18; пункт 3 статьи 21; подпункт «а» пункта 4 статьи 22) [18].

      Охрана природных ландшафтов является одной из целей правового регулирования Федерального закона «Об архитектурной деятельности в Российской Федерации», в котором определено, что содействие охране природных ландшафтов в процессе осуществления архитектурной деятельности (пункт 2 статья 1) [11, ст. 4473].

      В соответствии с пунктом 5 статьи 94 Земельного кодекса РФ [6, ст. 4147] охраняемые природные ландшафты могут быть отнесены к землям особо охраняемых территорий. При этом, согласно статье 5 Федерального закона «Об объектах культурного наследия», земельные участки в границах территорий объектов культурного наследия, включенных в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, а также в границах территорий выявленных объектов культурного наследия относятся к землям историко-культурного назначения, правовой режим которых регулируется земельным законодательством Российской. Следует отметить, что согласно подпункту 4 пункта 5 статьи 27 Земельного кодекса, земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, занятые особо ценными объектами культурного наследия народов Российской Федерации, объектами, включенными в Список всемирного наследия, историко-культурными заповедниками ограничиваются в обороте и не могут предоставляться в частную собственность, за исключением случаев, установленных федеральными законами.  Запрет на приватизацию указанных объектов культурного наследия содержится в пункте 1 статьи 50 Федерального закона «Об объектах культурного наследия».

      В законодательстве об объектах культурного наследия целью охраны природных ландшафтов выступают не его уникальные природные свойства, а его значимость как непреложного элемента объекта культурного наследия. 

      Природный ландшафт может выступать в качестве объекта культурного наследия – самостоятельного объекта правовой охраны.

      В то же время природный ландшафт (пункт 2 статья 34 Федерального закона «Об объектах культурного наследия») может являться составной часть зоны охраны объекта культурного наследия, куда могут быть включены долины рек, водоемы и открытые пространства, связанные композиционно с объектами культурного наследия.  

      Зоны охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры), согласно пункту 4 абз. 1 статьи 1 Градостроительного кодекса РФ, [5, стр. 16] являются зонами с особыми условиями использования территорий и должны отображаться в материалах  по подготовке схем территориального планирования.

      Достаточно детально вопросы, связанные с установлением зоны охраняемого природного ландшафта в связи с охраной объекта культурного наследия, находящегося в соответствующем ландшафтном окружении, разработаны на уровне подзаконных нормативно правовых актов [13, ст. 2053].

      Однако, несмотря на наличие достаточной правовой базы для установления зон охраны природного ландшафта на практике встречаются определенные сложности, вызванные зачастую субъективными факторами.

      При этом основными причинами указанных трудностей бывают ограниченность выделяемых на проведение охранных мероприятий, что делает затруднительной геодезическую съемку их территории, без проведения которой невозможно подготовить кадастровую документацию и землеустроительные дела, а отсюда  возникает проблема утверждения границ и режима зон охраны объектов культурного наследия [2, стр. 2-6].

      Все изложенное свидетельствует, по нашему мнению о том, что следует и в дальнейшем последовательно совершенствовать законодательство, регулирующее правовые основы охраны культурных и природных ландшафтов в современной России.

ЛИТЕРАТУРА: 
[1] Александрова М. А. Гражданско-правовой режим культурных ценностей в Российской Федерации. Дисс. на соискание ученой степени кандидата юридических наук. Спб., 2007. 
[2] Бетехтин А.В. Историко-культурные заповедники Челябинской области // Культура: управление, экономика, право. 2011. № 3. 
[3] Богуславский М.М. Культурные ценности в международном обороте: правовые аспекты. М., Юрист, 2005. 
[4] Вахитов А.К. Административно-правовая охрана объектов культурного наследия Автореферат дисс. канд. юрид. наук. М., 2007.
[5] Градостроительный кодекс Российской Федерации // СПС «Консультант плюс»: версия проф. Режим доступа постоянный.
[6] Земельный кодекс Российской Федерации // СПС «Консультант плюс»: версия проф. Режим доступа постоянный.
[7] Конвенция об охране всемирного культурного и природного наследия // СПС «Консультант плюс»: версия проф. Режим доступа постоянный.
[8] Конституция Российской Федерации  // СПС «Консультант плюс»: версия проф. Режим доступа постоянный.
[9] Лачина Е.А. Уголовно-правовая охрана памятников природы, истории и культуры Автореферат дисс. канд. юрид. наук. Рязань, 2005. 
[10] Носов С.И., Степанова И.В. Гарантии реализации прав граждан в области культуры // Культура: управление, экономика, право.  2009. № 1. 
[11] Об архитектурной деятельности в Российской Федерации: федеральный закон // СПС «Консультант плюс»: версия проф. Режим доступа постоянный.
[12] Об охране окружающей среды: федеральный закон // СПС «Консультант плюс»: версия проф. Режим доступа постоянный.
[13] Об утверждении Положения о зонах охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации: Постановление Правительства Российской Федерации // СПС «Консультант плюс»: версия проф. Режим доступа постоянный.
[14] Основы законодательства Российской Федерации о культуре  // СПС «Консультант плюс»: версия проф. Режим доступа постоянный.
[15] Панфилов А.Н. Полномочия органов местного самоуправления в области охраны объектов культурного наследия: проблемы правового регулирования и реализации. Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук. Тюмень, 2011. 
[16] Права человека: Учебник для вузов / Отв. Ред. Е. А. Лукашева. – М.: Издательство «Норма», 2002.
[17] Туровский Р.Ф. Культурные ладшафты России. М., 1988.
[18] Федеральный закон от 14.03.1995 № 33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях» // СПС «Консультант плюс»: версия проф. Режим доступа постоянный.
[19] Федеральный закон от 25.06.2002 № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» // СПС «Консультант плюс»: версия проф. Режим доступа постоянный.
Заголовок En: 

Legal Bases for Protection of Cultural and Natural Landscapes Activity in Russian Federation

Аннотация En: 

Cultural heritage of landscapes, which constitute natural and historical treasure, is one of the most important components of nation’s culture. Cultural landscape is one of great importance for holding traditions, finding roots and national identity. State protection of cultural heritage is one of priorities for the federal authorities, state authorities and municipal government. However, to date, significant portion of monuments of history and culture is in poor condition and require immediate action for its conservation. In the present article authors analyze legislation governing legal framework for protection of cultural and natural landscapes, as well as conservation, management, promotion and state protection of cultural heritage.

Ключевые слова En: 

nature sanctuaries, landscapes, legal protection of monuments, objects of a cultural heritage protection, legislation, legal bases, Russia, Russian Federation.