Организация нормативного регулирования вопросов гражданства в двусторонних договорах РФ и многосторонних договорах СНГ

Номер журнала:

Краткая информация об авторе (ах): 

старший преподаватель кафедры судебной власти, правоохранительной и правозащитной деятельности Российского университета дружбы народов; научный сотрудник Московского городского психолого-педагогического университета; независимый эксперт Министерства юстиции Российской Федерации.

Аннотация: 

В настоящей статье рассматриваются актуальные вопросы организации нормативного регулирования вопросов гражданства в международных договорах государств-участников Содружества Независимых Государства (рассматривается договорно-правовая базы в рамках государств – участников СНГ) на современном этапе (с 1991 года). Оцениваются как нормы права, регулирующие вопросы гражданства, а также его предоставления и лишения, в том числе института двойного (множественного) гражданства, так и предпосылки к нормотворчеству (в том числе исторические и отдельные социально культурные, а также Концепция поддержки Российской Федерацией соотечественников на современном этапе, утвержденная Президентом Российской Федерации). Представлена практическая проблематика и отдельная правоприменительная практика, даны предложения, в том числе в части повышения практической роли органов СНГ в реализации единой политики и систематизации правоприменительной практики и структурированного на наднациональном уровне организационного (административного) процесса.

Ключевые слова: 

гражданство, двойное гражданство, множественное гражданство, регулирование, правовое положение, международный договор, практика, проблематика, Россия, РФ, СНГ, постсоветское пространство.

После распада Союза Советских Социалистических Республик и провозглашения республиками, входившими в состав СССР, независимости начался достаточно продолжительный период разработки и принятия в каждом из суверенных государств национальных законодательств и иных нормативно-правовых актов о гражданстве[1]. В связи с тем, что анализ каждой законотворческой и законопроектной активности в каждом из 15 суверенных государств в рамках данной статьи не представляется возможным, автор считает целесообразным представить правовую оценку Российским нормативно-правовым актам о гражданстве в сравнении с аналогичными актами государств-участников СНГ, в период с 1991 года, а так же рассмотреть особенности двухсторонних и многосторонних международных договоров и соглашений, заключённых между Российской Федерацией и другими суверенными государствами-участниками СНГ.

Для нашей страны приоритетное значение имеют отношения с теми из них, кто состоял в гражданстве СССР. Взаимоотношения с эмиг­рантами, не состоявшими в гражданстве СССР, и потомками соотечественни­ков, не имеющими российского гражданства, носят более формальный характер. Вместе с тем, государственной поддержкой в экономической и социальной сфе­рах, в области культуры, языка, образования и информации могут воспользо­ваться все категории соотечественников[2].

30 августа 2001 года Президент Российской Федерации утвердил Концепцию поддержки Российской Федерацией соотечественников на современном этапе. Данная концепция фактически представляет собой систему взглядов на содержание и направления од­ного из видов деятельности России в области внешней и внутренней политики. Российская Федерация считает эту задачу своим моральным долгом, рассматривает ее реализацию в качестве фактора укрепления справедливости, стабильности и безопасности, развития взаимовыгодного сотрудничества с зарубежными странами, обеспечения национальных интересов России. Особое значение для реализации указанной задачи, в том числе в целях формирования вдоль российских рубежей надежного пояса сотрудничества и добрососедства, имеет всемерное обеспечение эффективного решения наиболее острых и масштабных проблем соотечественников, проживающих в ближнем зарубежье.

Российская Федерация при осуществлении мер поддержки соотечественников за рубежом исходит из того, что основную ответственность за гарантии индивидуальных и коллективных прав и за обеспечение достойных условий социального существования всех своих жителей несут государства их проживания (пребывания).

Российская политика в отношении зарубежных соотечественников на­правлена на их адаптацию и интеграцию в жизнь стран проживания при добро­вольном сохранении этнокультурной самобытности, сдерживание неконтроли­руемой миграции в Россию. Вместе с тем, Россия готова принять на своей территории соотечественни­ков, переселяющихся на добровольной основе или вследствие возникновения чрезвычайных обстоятельств в странах их нынешнего проживания[3].

Сегодняшняя политика России в отношении защиты прав соотечественников за рубежом претерпевает изменения и модифицируется по мере развития нашего государства. Она строится в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права, международными договорами, соглашениями, конвен­циями, определяющими правовой статус соотечественников за рубежом и зако­нодательством Российской Федерации при уважении законов и строгом соблю­дении принципа невмешательства во внутренние дела других государств.

По прошествии 20-ти лет далеко не вся картина разработки и принятия Закона о гражданстве 1991 г. ясна для широкого освещения. Тем не менее, очевидна его гуманистическая направленность. Учёные, практические работники и политики отстаивали каждое его положение, направленное на возможность сохране­ния российского гражданства за каждым из граждан бывшего Союза ССР, оказавшихся в силу государственных или личных причин жителями иных республик. Как отмечает председатель Комиссии по гражданству при Президенте РФ О.Е. Кутафин, за последние годы гражданство в странах СНГ и Балтии приняли более миллиона человек, примерно половина из них переселилась в Россию[4].

Современный мир - прагматичен. Любое уважающее себя государство, думающее о будущем, строит двусторонние и многосторонние отно­шения исходя из приоритетов национальных интересов, первоосновой кото­рых служит экономическое сотрудничество. Как отмечает классик, «политика есть самое концентрированное выражение экономики». В этом смысле, на наш взгляд, политическое сотрудничество России и стран СНГ имеет прочный экономический фундамент[5].

Российская Федерация приложила много усилий для формирования договорно-правовой базы в рамках государств – участников СНГ (как на многосторонней, так и на двусторонней основе). Исходя из определяющего значения института гражданства в регулировании прав и свобод человека и гражданина Российская Федерация заключила с большинством государств Содружества договоры о правовом статусе граждан РФ, постоянно проживающих в соответствующих странах. Это – двусторонние договоры с Арменией (1997 г.), Казахстаном (1995 г.), о равных правах граждан с Беларусью (1998 г.) либо многосторонние как, например, с республиками Беларусь, Казахстан, Киргизия (1998 г.). Подписаны такие важные договоры, как: Декларация о международных обязательствах в области прав человека и основных свобод (1993 г.); Конвенция об обеспечении прав лиц, принадлежащих к национальным меньшинствам (1994 г.); Соглашение о помощи беженцам и вынужденным переселенцам (1993 г.); Конвенция СНГ о правах и основных свободах человека (1995 г.). Однако для ряда государств указанные документы до последнего времени не вступили в силу, поскольку не были ими ратифицированы.

До выхода 5 декабря 2000 года из Соглашения о безвизовом передвижении граждан государств СНГ по территории его участников (Бишкек, 1992 г.) Россия заключила со всеми странами СНГ многосторонние и двусторонние соглашения о взаимных безвизовых поездках граждан. Ограничения на передвижение введены только с Грузией и Туркменистаном[6].

По мнению автора необходимо уделить особое внимание вопросам двойного (множественного) гражданства. Многие правоведы склоны считать что по подходу государства к вопросам двойного (множественного) гражданства можно судить о сущность государственно политики государства в области гражданства. Подобное суждение обусловлено с одной стороны отсутствием четкого механизма правового регулирования данного вопроса в современном международном праве, а с другой стороны тем, гражданство подразумевает наличие двусторонних обязательств, а в случае двойного (множественного) гражданства перед двумя или более государствами. Исторически в разных странах мира сложилась различные подходы к данному вопросу. Так в некоторых государствах двойное (множественное) гражданство полностью или частично запрещено, в других – наоборот. В последние годы в Европейских странах сложилась не только явная тенденция к признанию двойного (множественного) гражданства, но и был введен полноценно функционирующий институт наднационального гражданства. Тем не менее на сегодняшний день, с точки зрения международно-правового регулирования вопросов двойного (множественного) гражданства, данные вопросы находятся в абсолютном ведении соответствующего государства (что также нашло отражение в Европей­ской конвенции о гражданстве, принятой Советом Европы 6 ноября 1997 г.).

После распада Союза ССР при определении подхода в сфере нормативно-правового регулирование вопросов двойного (множественного) гражданства во многих государствах-участниках Содружества Независимых Государств возрастающую роль играет европейское право. Целый ряд государств-участников Содружества Независимых Государств (Армения, Азербайджан, Грузия, Молдова, Украина) в настоящее время являются членами Совета Европы, Украина, Молдова и Латвия подписали Европейскую конвенцию о гражданстве 1997 года, хотя последняя (Латвия) указанную Конвенцию не ратифицировала.

От состояния в двойном гражданстве следует отличать схожие правовые явления. Так, страны Балтии, вступив в Европейский союз, признали институт этого союзного образования. Возможность установления гражданства предусмотрена и в рамках Союзного государства Российской Федерации и Республики Беларусь. Однако мы согласны с А. В. Беловым в том, что признавать состояние в гражданстве Союзного государства или Европейского союза полноправным гражданством в конституционно-правовом смысле нельзя, это квазигражданство[9].

У государств-участников СНГ на сегодняшний день отсутствует единый подход к вопросам двойного (множественного) гражданства. Некоторые государства-участники СНГ идут по пути полного отрицания двойного гражданства, другие избирают более либеральные подходы.

По мнению А.И. Ковлера, проблема безопасности «особенно остро встает в странах СНГ, поскольку каждая из этих стран представляет собой государство с обновленным суверенитетом, что делает это государство особенно щепетильным и чувствительным в отношении гражданства населяющих его лиц: вряд ли любое государство, особенно молодое, неокрепшее, будет терпеть наличие на его территории 5, 10 или даже 25 % населения с двойным гражданством. Существует порог безопасности (по разным подсчетам от 5 до 15 % иностранного населения), который любое заботящееся о своей целостности и безопасности государство не может превысить». Видимо, этим обстоятельством объясняется то, что положение о признании двойного гражданства не получило закрепления в Акте Межпарламентской ассамблеи государств-участников СНГ от 29 декабря 1992 г. «О согласованных принципах регулирования гражданства»[10]. Но данное мнение не столь однозначно. Некоторые весьма успешные государства мира состоят из 50% и более процентов лиц, имеющих дойное (множественное) гражданство. Одним из примеров таких государств можно привести Канаду. Данное государство смогло на государственном уровне разработать и реализовать государственную политику в области миграции и предоставления гражданства.

Возвращаясь к вопросам признания двойного (множественного) гражданства в государствах-участниках Содружества Независимых Государств следует отметить, что большинство государств-участников пошло по пути признания двойного (множественного) гражданства, что обусловлено как историческими, так и социально-культурными связями народов многих соседних государств, а также современной практикой роста числа бипатридов. Однако в некоторых государствах-участниках СНГ двойное (множественное) гражданства не признается (за исключением случаев определенных в международных договорах). Такими государствами являются: Республика Беларусь[7], Азербайджанская Республика[8], Республика Таджикистан[11]. В ряде государств-участников СНГ гражданство в исключительных случаях может быть предоставлено в особом порядке. При этом при особом порядке могут как выполняться все критерии, так и только отдельные из них [16].

В законодательствах государств-участников СНГ нет единого подхода и в части рассмотрения правосубъектности лиц. В соответствии с действующим законодательством Украины, Молдовы, России граждане указанных государств, являющиеся также гражданами другого государ­ства, рассматриваются в указанных государствах исключительно в качестве граждан государств. С другой стороны Киргизская Республика допускает наличие исключений в соответствии с законом Республики или международным договором[12], аналогичное предусмотрено и законодательством Республики Армения [13] [15].

В большинстве законодательств государств-участников СНГ в сфере гражданства и правового регулирования связанных с его предоставление, изменением, отказом имеется значительное количество коллизий. Ряд нестыковок связано с процедурной частью, другие же связаны непосредственно с основаниями предоставления гражданства. Так к примеру анализ законодательства о гражданстве Украины показал ряд существенных разночтений, в том числе могущих спровоцировать наличие двойного (множественного) гражданства (у лица, приобретающего гражданство Украины). Так в соответствии с Законом Украины «О гражданстве» основанием для принятия в гражданство Украины является представление лицом декларации об отсутствии иностранного гражданства или обязательство прекратить иностранное гражданство[14, ст. 9]. В последнем случае заявитель обязан в течение двух лет после получения гражданства Украины представить документ, подтверждающий прекращение гражданства, выданный соответствующим уполномоченным органом государства, от чьего гражданства заявитель отказывается. Однако заявитель вправе подать вместо отказа декларацию об отказе от иностранного гражданства, если, имея все предусмотренные основания для получения документа о прекращении гражданства, по не зависящим от заявителя причинам не может получить его. К таковым причинам в частности отнесено:

· неполучение лицом документов в установленный законом срок или в течение двух лет (если такой срок не установлен либо законодательство вообще не предусматривает процедуру выхода из гражданства);

· установление чрезмерно высокого размера пошлины или регистрационного сбора для прекращения гражданства. При этом по мнению Украинского законодателя, размер подобной пошлины или сбора чрезмерен, если превышает половину установленного в Украине минимального размера оплаты труда.

Следует особо отметить что во многих государствах-участниках СНГ за выход из гражданства предусмотрена уплата государственной пошлины. Среди общего фона (размера государственной пошлины) разительно выделяются Узбекистане, где государственная пошлина уплачиваемая в общем порядке составляет 380 долларов США, и Республика Беларусь, где государственная пошлина уплачиваемая в общем порядке составляет 420 евро.

Учитывая всё вышеизложенное, автор пришел к выводу что организация нормативного регулирования вопросов гражданства в двусторонних договорах Российской Федерации и многосторонних договорах СНГ не в полной мере достаточно. Многие вопросы недостаточно урегулированы, остается достаточное количество коллизий и неотработанные организационные (административные) процедуры. Видится целесообразным применение идеи наднационального гражданства в рамках Содружества Независимых Государства. С одной стороны это позволило бы решить значительное количество коллизионных вопросов, а с другой стороны на наднациональном уровне решить значительное количество проблем, в сфере миграции и предоставления, изменения, лишения гражданства государств-участников СНГ. Также необходимо использовать имеющийся ресурс органов СНГ в целях организации изучения современных миграционных процессов в целях эффективного нормотворчества и организации договорной работы, в том числе путем оперативного выявления и систематизации текущих потребностей в пределах СНГ, а также выработку необходимых административных регламентов и типовых законом, решений, постановлений.

ЛИТЕРАТУРА: 

[1] Смирнова Е.С. Международно-правовые проблемы гражданства стран СНГ и Балтии в свете европейского опыта. - М., 1999.
[2] Забелло И.О. Конституционные основы защиты прав соотечественников за рубежом : диссертация ... кандидата юридических наук : 12.00.02. Москва, 2004.
[3] Концепция поддержки Российской Федерацией соотечественников за рубежом на современном этапе // 30 августа 2001 года
[4] Дипломатический вестник. 1998. № 3. С. 47.
[5] Рудов Г.А. // Россия – Узбекистан: сотрудничество в интересах мира и процветания. ОБОЗРЕВАТЕЛЬ-OBSERVER. 2012. №4/2012. С. 36
[6] Воронина Н.А. // Развитие миграционного законодательства в России и странах СНГ. Центр миграционных исследований. URL: http://migrocenter.ru/publ/konfer/suzdal/m_suzdal03.php
[7] Закон Республики Беларусь от 1 августа 2002 г. № 136-3P «О гражданстве Республики Беларусь», Статья 11
[8] Закон Азербайджанской Республики от 30 сентября 1998 г. № 527-1Г «О гражданстве Азербайджанской Республики», Статья 10.
[9] Белов А. В. Международно-правовые аспекты двойного гражданства: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. СПб., 2002. С. 6.
[10] Ковлер А. И. Двойное гражданство: панацея или ловушка? // Актуальные проблемы гражданства: материалы междунар. науч.-практ. конф. по проблемам гражданства. М., 1995. С. 119.
[11] Конституционный закон Республики Таджикистан от 4 ноября 1995 г. № 104 «О гражданстве Республики Таджикистан», Статья 4 // АхбориМаджлиси Оли РТ. 1995. № 21. Ст. 243.
[12] Закон Кыргызской Республики от 21 мая 2007 г. № 70 «О гражданстве Кыргызской Республи¬ки» // Ведомости Жогорку Кенеша Кыргызской Республики. 2007. № 5. Стр. 461.
[13] Закон Республики Армения от 6 ноября 1995 г. № 16 РА «О гражданстве Республики Армения» // URL: http://www.parliament.am/legislation.php. Статья 13.1
[14] Закон Украины «О гражданстве»
[15] Галушкин А.А. Некоторые вопросы деятельности ФМС России: гражданство, иммиграция // Правовая инициатива. № 5/2012. 2012. С. 5-5.
[16] Басик В.П. Основные тенденции в развитии законодательства о гражданстве в Российской Федерации // Образование и право. 2012. № 5. С. 268-279.

Заголовок En: 

Organizing legal regulation of the citizenship questions in bilateral contracts of Russian Federation and multilateral contracts in CIS

Аннотация En: 

In the present article topical issues of organizing regulation of citizenship questions in the international treaties of the participating in the Commonwealth Independent the States countries at the present stage (since 1991) are considered (contract and legal bases within the countries – participants of the CIS are considered). Rules of law regulating questions of citizenship, including its granting and loss, institute of dual (multiple) citizenship, and different precondition to rule-making (including historical and separate socially cultural, and also the Concept of compatriots support by Russian Federation at the present stage, approved by the President of Russian Federation) are estimated. Practical perspective and separate law-enforcement practice is given, practical offers are presented, including in regard to the increase of a practical role of bodies of the CIS in realization of the uniform policy and systematization of law-enforcement practice and organizational (administrative) process structured at supranational level.

Ключевые слова En: 

nationality, dual citizenship, multiple nationality, regulation, legal status, international treaty, practice, perspective, Russia, Russian Federation, CIS, former Soviet Union.