Институт административных процедур и их законодательное регулирование

Номер журнала:

Краткая информация об авторе (ах): 
  •  
  • Волков Александр Михайлович - Заслуженный работник высшей школы РФ, доцент кафедры административного и финансового права Российского университета дружбы народов, доцент, кандидат юридических наук;
  • Марифхонов Расулжон Нурматович - аспирант кафедры административного и финансового права Российского университета дружбы народов.
Аннотация: 

В настоящей статье авторы рассматриваются различные подходы к определению понятия «административная процедура», а также рассматривают вопросы законодательного регулирования административных процедур в зарубежных странах и странах Содружества Независимых Государств (СНГ). Авторы приводят мнения значительного количества различных учёных, экспертов и специалистов в данной области,  а также делают собственные обоснованные выводы и предложения и комментируют отдельные положение законодательства Республики Таджикистан и ряда других государств-участников Содружества Независимых Государств. По результатам проведенного исследования авторами высказаны некоторые предложения по совершенствованию законодательного регулирования административной процедуры в Республики Таджикистан. Авторы полагают, что включение в национальное законодательство некоторых положений, рассмотренных нормативно-правовых актов, могло бы стать положительным фактором в деле улучшения состояния административных процедур и обеспечения квалифицированной защитой прав и свобод граждан во взаимоотношениях с исполнительными органами.

Ключевые слова: 

административные процедуры, административное право, административный процесс, органы исполнительной власти, Республика Таджикистан, СНГ, административные суды, тенденции, перспективы.

     Институт административных процедур с 70-х годов ХХ века стал объектом системного научного исследования. В настоящее время исследованию данного вопроса уделяется пристальное внимание многих ученых, среди которых можно отметить Д.Н. Бахраха, Ю.М. Козлова, П.И. Кононова, Б.М. Лазарева, И.В. Пановой, В.Д.Сорокина, Ю.А.Тихомирова и др. [1]. В их трудах рассмотрены отдельные аспекты административных процедур в контексте исследования других вопросов науки административного права. В рамках настоящей проблематики следует особо выделить исследование Лазарева И.М., в котором раскрываются проблемы взаимоотношения граждан и их организаций с органами исполнительной власти [2]. В работе Р.С. Тихого показана теоретическая основа административной процедуры в административном процессе и рассмотрены различные виды административных процедур[3]. Работа Е.А. Дегтярева направлена на разработку общего учения об административных процедурах [4], а В.А. Зюзин исследует проблемы законодательного регулирования административных процедур [5].

     Об институте административных процедур в научной литературе существуют различные точки зрения. Так, одни авторы считают административную процедуру зародышем процесса [6], другие между «процессом» и «процедурой» разграничения не проводят [7], третья точки зрения, поддерживаемой Д.Н. Бахрахом, административный процесс – это разновидность процедур, причем наиболее совершенная [8], четвертая группа исследователей рассматривает административные процедуры как составную часть административного процесса [9].

     В словаре русского языка понятие «процедура» обозначается как установленная, принятая последовательность действий для осуще­ствления и оформления какого-либо дела [10]. По мнению С.К. Гогеля, процедура – это судебный порядок разрешения споров по де­лам управления (административная процедура) [11], а Н.Б. Малявина под административными процедурами понимает установленный нормативными правовыми актами порядок осуществления действий органов публичной власти, направленных на осуществление их нормативно определенных функций [12].

     И.М. Лазарев и О.С. Беркутова определяют административные процедуры как урегулированная административно-процессуальными нормами правоприменительная деятельность органов исполнительной власти, направленная на реализацию своих полномочий во взаимоотношениях с не подчиненными им гражданами и их организациями и не связанная с рассмотрением споров или применением мер принуждения [13].

     Р.С. Тихий, Ю.А. Тихомиров и Э.В. Талапина определяют административную процедуру как нормативно урегулированную последовательно совершаемую деятельность органов исполнительной власти для реализации прав и обязанностей, которая обеспечивает порядок принятия властных управленческих решений должностными лицами (рассмотрения и разрешения административных дел) [14].

     Отдельные авторы под административными процедурами понимают исключительно внешнюю правоприменительную деятельность органов государственной власти [15], другие исследователи включают в данное понятие также внутриорганизационные процедуры [16].

     Как отмечают авторы работы к числу приоритетных для экономики и права направлений научных исследований относится исследование административных процедур [17]. В рамках проводимой в России административной реформы особое внимание обращено на нормативное закрепление регламентов исполнения государственных и муниципальных функций и оказания государственных (публичных) услуг. В них закрепляются административные процедуры ведения дел, содержатся исчерпывающие перечни требуемых от граждан и организаций документов.

     Во всех вышеприведенных понятиях, административные процедуры отмечаются как нормативно установленный порядок последовательно совершаемых действий органов исполнительной власти, направленный на принятия властных управленческих решений и реализацию полномочий должностных лиц, не связанный с рассмотрением споров или применением мер принуждения.

     Так, институт административных процедур был известен некоторым западным странам еще в XIX веке. В Австрии был принят Закон «Об административных судах» от 1875 г., и Закон Италии «Об административном су­допроизводстве» от 1889 г., который предусматривали судебную процедуру, регламентирующую административный процесс, связанный с разрешением конкретных дел в судах [18].

     Как показывает мировая практика обычно в западных странах каждая отдельная страна следует различным моделям законодательного регулирования административных процедур, поэтому невозможно говорить о конкретных международных нормах в области административных процедур. Обычно в этих странах административные процедуры нормативно закреплены в форме кодекса, который включает в себя все административные процедуры (Италия, Испания, Германия, Австрия и т.д.) и специальными процессуальными законами, относящимися к конкретным областям администрирования (США, Франция, Великобритания, некоторые Скандинавские страны и т.д.) [19]. Также прослеживается отличие в кодексах или законах различных стран, регулирующих административные процедуры.

     Впервые свое законодательное закрепление институт административ­ных процедур получил в США в 1946 г. с принятием Закона об административной процедуре [20]. По мнению Г.И. Никерова этот закон установил важнейшие принципиальные положе­ния, регулирующие административную процедуру [21]. Он содержит положения, регулирующие порядок информирования граждан о деятельности администрации, порядок административного нормотворчества и квазисудебной деятельности соответствующих учреждений. Многие штаты США имеют свои законы об административной процедуре. В законе об административных процедурах США нет перечня отношений, на которые распространяется его действие. Однако по смыслу закон действует в области издания нормативных и индивидуальных актов; обжалования актов в рамках исполнительной власти; судебного обжалования, лицензирования. Действие закона не распространяется на специализированные органы по рассмотрению споров, на военные суды и военные комиссии, военные органы власти, действующие в военное время. Интерес вызывает регулирование в Законе участия граждан в процедуре разработки правового акта в формах петиции, консультации, конференции, совещательного комитета. Заинтересованные лица имеют право обратиться в учреждение с петицией об издании, изменении или отмене нормативного акта.

     По мнению Н.Б. Малявиной, в Законе об административных процедурах США подробно регламентируются все виды админист­ративной деятельности (нормотворчество, исполнительная, правоприменительная, пра­воохранительная деятельность), а также все стадии административного процесса и практически все действия административных учреждений и их должностных лиц охватываются нормами ад­министративно-процессуального права[22]. Представляется справедливым мнение Н.Ю. Хаманевой о широкой регламентации процедурных вопросов американским законодателем[23].

     Следует заключить, что административно-процедурное законодательство США наполнено процедурными правилами, которые подробно описывают взаимоотношения между гражданами и органами исполнительной власти. Созданный административно-процедурный механизм, делает зависимым администрацию от гражданина, обязывает ее работать эффективно, а также не нарушать права граждан.

     После появления Закона об административной процедуре в США начинается активный процесс развития и закрепления законодательства об административных процедурах и, начиная с 1960-х годов в западноевропейских странах и во многих странах Восточной Европы были приняты законы об административных процедурах.

     Германская модель регулирования административных процедур связана с Законом об административной процедуре, принятым в 1976 г. Закон действует на уровне федерации [24]. Во всех землях ФРГ приняты соответствующие нормативные акты, регулирующие административно-процедурные отношения на соответствующем уровне, основанные на федеральном законе и не противоречащие ему. Закон не регулирует вопросы, связанные с административной юстицией. В нем четко очерчены круг регулируемых им вопросов и указана сфера его действия.

     В процесс создания и законодательного закрепления административных процедур также вовлечены Прибалтийские государства (Латвия и Эстония) и страны Скандинавии. В 2004 г. вступил в силу Закон Латвии «Об административной про­цедуре» [25]. Следует отметить, что до его принятия в стране не существовало специальной процедуры рассмот­рения административных дел органами публичной администрации. В нем выделено две самосто­ятельные судебные системы рассмотрения административных споров: в административном и общем суде.

     Внимание заслуживает опыт законодательной деятельности государств – участников СНГ. Так, в Республике Беларусь в 2008 г. был принят Закон «Об административных процедурах», который не предусматривает конкретных административных процедур, а устанавливает основные принципы осуществления административных процедур, в том числе заявительный принцип «одного окна», определяет компетенцию уполномоченных органов, а также права и обязанности заинтересованных лиц, обратившихся за осуществлением административных процедур, закрепляет виды административных решений, принимаемых уполномоченными органами при рассмотрении заявления заинтересованного лица, а также порядок обжалования административного решения [26]. При анализе Закона Республики Беларусь видны его отличия от норм законодательств США и ФРГ, так как здесь предусмотрены совершенно иные виды процедур и порядок их проведения.

     Наиболее показательным в легализации административных процедур является опыт Кыргызской Республики. Закон Кыргызской Республики «Об административных процедурах» от 1 марта 2004 г. №16 устанавливает процедуры, способствующие совершенствованию организации управленческой деятельности административных органов и соблюдению прав и свобод граждан, индивидуальных предпринимателей и юридических лиц, защите личных, общественных и государственных интересов [27].

     Анализ Закона Кыргызстана показывает, что в нем подробно регламентированы виды административных процедур, стадии рассмотрения административного дела, такие как: подача заявления о рассмотрении дела, процедура рассмотрения административного дела, вынесение решения по административному делу, условия и порядок обжалования решения, а также исполнение решения. Предусмотрены также случаи ответственности административного органа и их должностных лиц.

     Закон Республики Казахстан «Об административных процедурах» от 27 ноября 2000 года, №107-II ЗРК направлен на установление процедур, способствующих совершенствованию организации управленческой деятельности, обеспечению бесперебойного функционирования государственных органов, оперативному принятию управленческих решений, соблюдению прав и свобод граждан, защите государственных интересов, недопущению использования государственными служащими должностных полномочий во внеслужебных целях, а также деятельности по оказанию государственных услуг. Под административной процедурой в нем понимается порядок принятия и исполнения решения при осуществлении государственными органами и должностными лицами государственных функций и служебных полномочий, а также их оформления, организации работы государственного аппарата, рассмотрения обращений граждан по реализации их прав, административной защиты прав и законных интересов граждан, а также порядок принятия решений в области экономики [28]. Следует отметить, что Закон Республики Казахстан по структуре похож на законодательные акты других стран СНГ, но он направлен в основном на регламентацию общих принципов и положений административных процедур.

     В Республике Таджикистан административные процедуры законодательно регламентированы в форме Кодекс об административных процедурах РТ. Он действует с 2007 года и определяет порядок подготовки, принятия и исполнения административно-правовых актов, рассмотрения административных заявлений и жалоб, осуществления производства об административных процедурах в суде и взаимодействия административных органов [29]. Кодексом регламентированы процедуры по административному акту, виды административных процедур (простые, формальные и публичные), исполнение административного акта, административные процедуры внутри административного органа в связи с административной жалобой на административный акт и нормативный административно-правовой акт, и производство об административных процедурах в суде.

     Анализ административно-процедурного законодательства зарубежных стран показывает, что в их действующем законодательстве существует достаточное количество схожих и отличительных норм, включение которых в законодательство в области административных процедур Республики Таджикистан. Например, в Законе ФРГ предусмотрены совершенно иные виды процедур и порядок проведения процедур, чем в законах стран СНГ. В основном в законодательстве этих стран регулированы процедуры, связанные с обращениями граждан и их порядком рассмотрения, или же подробно и четко описаны принципы и стадии административной процедуры, которые дают преимущество в вынесении справедливых и правомерных решений. В то время как, в РТ вопросы, связанные с обращениями граждан, регулируются отдельным законом РТ «Об обращениях граждан» [30].

     Безусловно, положительным элементом Кодекса об административных процедурах РТ является наличие определенных норм, которых нет в законодательствах некоторых рассмотренных стран. К таким относятся: положения об участниках административных процедур, порядок осуществления представительства в административном суде, административное производство в суде, деление административных процедур на виды и т.д.

     Анализ, обобщение и исследование действующего зарубежного законодательства об административных процедурах и зарубежного опыта функционирования института административных процедур являются необходимым условием развития и становления национального законодательства Республики Таджикистан в данной области. Включение в национальное законодательство некоторых положений, рассмотренных выше нормативно-правовых актов, могло бы стать положительным фактором в деле улучшения состояния административных процедур и обеспечения квалифицированной защитой прав и свобод граждан во взаимоотношениях с исполнительными органами.

ЛИТЕРАТУРА: 

[1] Помазуев А.Е. Административные процедуры доступа граждан к публичной информации. Автореф. дис. … канд. юрид. наук: 12.00.14. - Екатеринбург, 2007.
[2] Лазарев И.М. Административные процедуры в сфере взаимоотношений граждан и их организаций с органами исполнительной власти РФ. Дис. … канд. юрид. наук. - М., 2002.
[3] Тихий Р.С. Проблемы правового регулирования административных процедур в Российской Федерации (регионально-правовой аспект). Дис. … канд. юрид. наук: 12.00.14. - Тюмень, 2005.
[4] Дегтярева А.Е. Административные процедуры. Дис. … канд. юрид. наук: 12.00.14. - М., 2007.
[5] Зюзин В.А. Административные процедуры: теория, практика и проблемы законодательного регулирования в РФ. Дис. … канд. юрид. наук: 12.00.14. - М., 2007.
[6] Тарасова В.А. Процессуальная форма деятельности органов социального обеспечения //Советское государство и право. 1973. №11. - С.112-113.
[7] Якимов А.Ю. Административно–юрисдикционный процесс и административно-юрисдикционное производство //Государство и право. 1999. №3. - С.6.
[8] Бахрах Д.Н., Россинский Б.В., Старилов Ю.Г. Административное право: Учебник для вузов. 2-е изд., изм. доп. - М.: Норма. 2006. - С.576.
[9] Агафонов С.И. Административные процедуры и их реализация в деятельности органов внутренних дел Российской Федерации. Автор.дисс…канд. юрид. наук: 12.00.14. М., 2008. - С.11.
[10] Словарь русского языка. - М.: Изд-во Русский язык. 1984. - С.543.
[11] Гогель С.К. Губернские присутствия смешанного состава как органы административной юстиции на местах //Вестник права. 1906. №4. - С.442.
[12] Малявина Н.Б. Административные процедуры как средство противодействия коррупции в системе органов публичной власти. Дисс…к.ю.н: 12.00.14. Москва. 2008. С.12.
[13] Лазарев И.М. Административные процедуры в сфере взаимоотношений граждан и их организаций с органами исполнительной власти в Российской Федерации: Дис. … канд. юрид. наук. — М., 2005. — С. 54; Беркутова О.С. Административно-процедурные производства в сфере исполнительной власти: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. — М., 2005. — С. 9.
[14] Тихий Р.С. Проблемы правового регулирования административных процедур в Российской Федерации (региональный аспект): Автореф. дис. … канд. юрид. наук. — Тюмень, 2005. — С. 8; Тихомиров Ю.А., Талапина Э.В. Административные процедуры и право // Журнал российского права. — 2002. — № 4. — С. 4.
[15] Кононов П.И. Современное состояние и вопросы кодификации административно-процессуального законодательства /Журнал Российского права. 2001. № 7.
[16] Бельский К.С. Феноменология административного права. – Смоленск, 1995. - С.62-63.
[17] Административные процедуры и контроль в свете европейского опыта / под ред. Т.Я. Хабриевой, Ж. Марку. М.: Статут, 2011. 320 с.
[18] Громова И.Н. Административная юстиция (история и современность). Дисс…докт. юрид. наук: 12.00.14. -М., 2002. -С.21; Тихий Р.С. Проблемы правового регулирования административных процедур в Российской Федерации. Дисс…канд. юрид. наук: 12.00.14. - Тюмень. 2005. - С.17.
[19] Галлиган Д., Полянский В. В., Старилов Ю. П. Административное право: история развития и основные современные концепции. - М., Юристъ, 2002. - С. 286-287. Административные процедуры и контроль в свете европейского опыта / под ред. Т.Я. Хабриевой, Ж. Марку. М.: Статут, 2011. 320 с.
[20] Administrative Procedures Act // Office of Protected Resourceshttp[Электронныйресурс]. URL: http://www.nmfs.noaa.gov/pr/pdfs/laws/apa.pdf (дата обращения: 15.02.2013).
[21] Никеров Г. И. Административно-процессуальное право США // Государство и право. 1997. № 12. - С. 97.
[22] Малявина Н.Б. Административные процедуры в зарубежных странах. - С.93.
[23] Хаманева Н.Ю. Административная юстиция США / Хаманева Н.Ю. //Государство и право 1993. № 3. - С. 141.
[24] Административно-процессуальное право Германии – Verwaltungsrechtsschutz in Deutschland: Закон об административном производстве; Закон об административно-судебном процессе; Законодательство об исполнении административных решений: пер. с нем. /[В. Бергманн, введ., сост.] – М.: Волтерс Клувер, 2007. – 288с.
[25] Jarinovska K.Legal Aid Developments: Country Up-date on Latvia[Электронныйресурс]. URL: http://www.pili.org/en/dmdocuments/LatviaUpdate_Jarinovska.doc (дата обращения: 15.12.2012).
[26] Закон Республике Беларусь «Об административных процедурах» от 28 октября 2008 г. № 433-3//[Электронны ресурс]. URL: http://www.pravo.by/webnpa/text.aspRN=h10800433 (дата обращения: 17.12.2012).
[27] Закон Кыргызской Республики «Об административных процедурах» от 1 марта 2004 г. №16 //[Электронный ресурс]. URL: http://www.medialawca.org/old/document/-1647 (дата обращения: 18.12.2012).
[28] Закон Республики Казахстан «Об административных процедурах» от 27 ноября 2000 г., №107-II ЗРК // Ведомости Парламента Республики Казахстан. 2000. №20. Ст. 379.
[29] АМО РТ. 2007. №5. Ст.164, 165.
[30] АМО РТ. 1996. №24. Ст.368. 1998. №10. Ст.79. 2006. №11. Ст.469. 2007. №7. Ст.666. 2010. №12. Ст. 805.

Заголовок En: 

Institute of administrative procedures and its legislative regulation

Аннотация En: 

In this article authors examine different approaches to the definition of "administrative procedure", as well as address issues of legal regulation of administrative procedures in foreign countries and the Commonwealth of Independent States (CIS). Authors  provide different views of a significant number of scientists, experts and specialists in this field, as well as make their own informed conclusions and suggestions and comments on the individual status of legislation of the Republic of Tajikistan and other countries of the Commonwealth of Independent States. According to the results of the study, the authors put forward some suggestions for the improvement of legal regulation of administrative procedures in the Republic of Tajikistan. Authors suggest that in the national legislation of certain provisions considered regulations, could be a positive factor in improving the administrative procedures and to provide qualified protection of the rights and freedoms of citizens in their relations with the executive branch.

Ключевые слова En: 

administrative procedures, administrative law, administrative process, executive authorities, Тhe Republic of Tajikistan, CIS, administrative courts, tendencies, prospects.