Деятельность прокуратуры Российской Федерации по укреплению законности в сфере экологии

Номер журнала:

Краткая информация об авторе (ах): 

доктор юридических наук, профессор. заведующий отделом НИИ Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации

Аннотация: 

В настоящей статье, автором подробно рассматриваются вопросы, связанные с глобальными экологическими проблемами.  Приводится статистика зафиксированных экологических преступлений по всей стране за последние семь лет. Статья подкреплена обзором практики по нарушению эко.сферы в субъектах Российской Федерации.  Раскрывается значительная работа по выявлению и пресечению экологических правонарушений, привлечению к ответственности виновных лиц и взысканию причиненного экологического и материального ущерба с применением всех мер прокурорского реагирования. Автором был проведен анализ имеющейся информации, позволяющий сделать вывод, о том, что нарушения водного, экологического, лесного законодательства носят повсеместный и массовый характер. Исследуются нормативные правовые акты всех уровней власти, а также судебная практика за последнее десятилетие. Отдельно освещаются меры и ответственность производителей по использованию ГМО в продуктах, после вступления Российской Федерации в ВТО.

Ключевые слова: 

экологические проблемы, прокурорский надзор, ВТО, Российская Федерация, ГМО, загрязнение атмосферного воздуха, федеральное законодательство, применение запрещенных агрохимикатов, ежедневный мониторинг ситуации, прокуратура РФ, экологические правонарушения.

Глобальные экологические проблемы, связанные с изменением климата, потерей биологического разнообразия, опустыниванием и другими негативными для окружающей среды процессами, – возрастанием экологического ущерба от стихийных бедствий и техногенных катастроф, загрязнением атмосферного воздуха, поверхностных и подземных вод, а также морской среды, – затрагивают интересы Российской Федерации и ее граждан. Экологическая ситуация в Российской Федерации характеризуется высоким уровнем антропогенного воздействия на природную среду и значительными экологическими последствиями прошлой хозяйственной деятельности. Государственная политика в сфере экологии базируется на Конституции Российской Федерации, федеральных законах и иных нормативных правовых актах Российской Федерации, международных договорах Российской Федерации в области охраны окружающей среды и рационального использования природных ресурсов. Конституция Российской Федерации (ст. 42) закрепляет право каждого на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии и на возмещение ущерба, причиненного его здоровью и имуществу экологическим правонарушением. Она также обязывает каждого сохранять природу и бережно относиться к природным богатствам (ст. 58). Основу российского экологического законодательства составляют 75 федеральных законов и более 300 постановлений Правительства Российской Федерации. Это законодательство ежегодно претерпевает множество изменений и пополняется значительным числом новых правовых актов. Так, в 2012 г. было принято более 1300 нормативных правовых актов различной юридической силы, регулирующих общественные отношения в сфере экологии, в том числе, 6 федеральных законов, более 60 постановлений Правительства Российской Федерации. Следует отметить, что Россия в текущем году вступила во Всемирную торговую организацию (далее – ВТО), которая предъявляет особые экологические требования к производствам и экспортируемой продукции, и по прошествии всего 2-х месяцев уже 26 стран приняли более 130 ограничительных мер по ввозу российской сельхозпродукции на свои рынки, предъявив претензии к соблюдению экологических стандартов при ее производстве. Таким образом, сама жизнь заставляет наше государство, при решении проблемы продвижения отечественных товаров на международный рынок, обеспечить соблюдение экологических норм и правил при производстве продукции. Это же отметил в своем Послании Федеральному собранию Российской Федерации Президент Российской Федерации, «спрос на продовольствие стремительно растет во всем мире, особенно в развивающихся странах. А на долю России, как вы знаете, приходится более чем половина плодородных земель планеты – 55 процентов. В ближайшие четыре-пять лет мы должны полностью обеспечить свою независимость по всем основным видам продовольствия, а затем Россия должна стать крупнейшим в мире поставщиком продуктов питания. … Наш ориентир – это высокие экологические стандарты развития» . Система государственного управления окружающей средой и природопользованием в последнее десятилетие серьезным образом ослаблена, в первую очередь, в связи с реформированием государственных природоохранных органов и экологического законодательства. Подтверждением этому являются результаты контрольно – надзорной деятельности органов, осуществляющих федеральный экологический надзор (контроль). Так, в целом по стране в 2012 г. ими было выявлено всего 26 496 экологических правонарушений, (для сравнения: органами прокуратуры в 2012 г. выявлено 311 132 нарушения в экологической сфере, т.е. практически в 12 раз больше). Так, в одном из самых богатых регионов страны – Ханты-Мансийском автономном округе, занимающем первое место по добыче нефти, газа, 92% (49,1 млн. га) территории которого составляет лесной фонд, – число инспекторов, осуществляющих государственный экологический, лесной, охотничий, а также надзор за рациональным использованием недр, – составляет всего 88 чел. (1 чел. на 600 тыс. га). В связи с этим - обеспечение законности в сфере охраны окружающей среды и природопользования становится все более важным направлением в деятельности прокуратуры. Более того, – прокуратура Российской Федерации в настоящее время является одним из основных субъектов реализации политических установок о необходимости защиты конституционных прав и свобод человека и гражданина, в том числе конституционного права на благоприятную окружающую среду. Приказом Генерального прокурора Российской Федерации от 07.12.2007 № 195 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина» данное направление прокурорской деятельности отнесено к числу приоритетных. Анализ работы органов прокуратуры за последние три года выявляет устойчивую тенденцию роста числа экологических правонарушений. Наибольшее их число в 2012 г. было выявлено прокурорами в Сибирском (54 643), Приволжском (49 439) и Центральном (47 665), наименьшее – в Уральском (15 504) и Северо-Кавказском (17 700) Федеральных округах. Это объясняется, прежде всего, природоресурсным и промышленным потенциалом округов, числом и площадью входящих в них субъектов. В связи с тем, что выросло число выявленных прокурорами экологических правонарушений, выросли и все показатели их работы в сфере охраны окружающей среды и природопользования. Из них следует отметить устойчивую, сохраняющуюся на протяжении последних десяти-пятнадцати лет тенденцию роста числа выявляемых незаконных правовых актов (только за последние три года их число выросло на 35,8%). Проведенными в НИИ АГП РФ исследованиями установлено, что эта тенденция объясняется в первую очередь тем, что органы государственной власти субъектов РФ допускают их принятие с превышением возложенной на них федеральным законодательством компетенции, а также нарушают установленный ст. 3 ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» трехмесячный срок приведения нормативных правовых актов в соответствие с внесенными изменениями федерального законодательства, а также некорректно восполняют правовые пробелы в отсутствие актов федерального уровня. С другой стороны –наибольший массив незаконных правовых актов составляют акты, принимаемые на уровне органов местного самоуправления, которые противоречат федеральному и региональному законодательству. Органы местного самоуправления незаконно возлагают не предусмотренные федеральным законодательством дополнительные обязанности на хозяйствующие субъекты, вводят дополнительные разрешительные документы, своевременно не проводят мониторинг изменений федерального законодательства. Наибольшее количество нарушений в отчетном периоде было выявлено при осуществлении надзора за исполнением законов об отходах производства и потребления: 2011г. – 112 583, 2012г. – 128 419 (прирост – 14,1%). Типичными нарушениями в данной сфере правоотношений являются: отсутствие паспортов отходов, проектов образования отходов и лимитов на их размещение; отсутствие лицензий и несоблюдение лицензионных условий, при обращении с отходами; самовольном использовании земельных участков . Имеют место случаи коррупционных проявлений в названной сфере. Так, по материалам Волжской межрегиональной природоохранной прокуратуры возбуждено уголовное дело по ч.4 ст. 159 УК РФ (мошенничество) в отношении руководителя одного из государственных бюджетных учреждений в Республике Татарстан, который в ходе исполнения государственного контракта, заключенного министерством экологии и природных ресурсов республики с ООО «Стройкомплект», незаконно присвоил 3,3 млн. руб., вследствие чего не был введен в эксплуатацию комплекс утилизации и уничтожения отходов на территории Республиканской клинической больницы. В настоящее время уголовное дело направлено для рассмотрения в суд. Следует отметить, что основной причиной нарушения законов в данной сфере правоотношений является отсутствие системы утилизации и переработки, использование полигонов, не соответствующих экологическим требованиям, а также в несанкционированных местах, в том числе водоохранных зонах, санитарных зонах скважин питьевого водоснабжения, на участках лесного фонда и особо охраняемых территорий и др. Всего в ходе реализации надзорных полномочий прокурорами в 2012 г. было выявлено 128 419 нарушений в этой сфере, внесено 18 989 представлений, по рассмотрении которых к дисциплинарной ответственности привлечено 14 078 должностных лиц, по протестам отменено и изменено 3 131 незаконный правовой акт, судами удовлетворено 20 815 исков (заявлений) на сумму более 38 млн. руб. По постановлениям прокуроров к административной ответственности привлечено 14 451 лиц. По итогам проверок возбуждено 32 уголовных дела. В число приоритетных направлений входит также прокурорский надзор за исполнением законов об охране вод и атмосферного воздуха. В истекшем 2012 г. прокурорами было выявлено 63 113 нарушений в этих сферах. Анализ имеющейся информации позволяет сделать вывод, что нарушения водного законодательства носят повсеместный и массовый характер. Наиболее типичными из них являются: превышение органами местного самоуправления предоставленных полномочий при осуществлении нормативно-правового регулирования, ненадлежащее исполнение территориальными подразделениями Росводресурсов возложенных на них функций, сброс предприятиями неочищенных сточных вод в водные объекты, осуществление водопользования при отсутствии разрешительных документов, самовольное занятие земельных участков, расположенных в границах водоохранных зон водных объектов. Так Воронежской межрайонной природоохранной прокуратурой выявлен факт размещения ООО «Троя» свалки строительных и бытовых отходов в водоохраной зоне Воронежского водохранилища; названное юридическое лицо по постановлению прокурора было привлечено к ответственности по ч. 1 ст. 8.42 КоАП РФ. Аналогичные нарушения имеют место практически во всех регионах страны. Органы прокуратуры также осуществляют надзор за исполнением законов об охране земли и почв. Типичными нарушениями в данной сфере правоотношений являются применение запрещенных к использованию в нашей стране агрохимикатов, пестицидов и генетически модифицированных организмов (далее – ГМО), захламление их несанкционированными свалками, неутилизированными биологическими и медицинскими отходами, предоставление земель сельскохозяйственного назначения иностранным арендаторам без дальнейшего осуществления комплексного контроля за производством ими сельхозпродукции (отсутствует фитосанитарный контроль за качеством семян, произведенной продукцией, санитарный контроль за состоянием почв). Повсеместно распространены факты самовольного захвата земель, их незаконного использования, в том числе в водоохранных зонах и на территории лесного фонда. Так, при осуществлении прокурорских проверок земельного законодательства в Красноярском крае были выявлены нарушения законности предоставления китайским товаропроизводителям земель сельскохозяйственного назначения, исполнения ими законодательства о безопасном обращении с пестицидами, агрохимикатами и ГМО при выращивании сельхозпродукции. Как выяснилось, на практике деятельность китайских арендаторов приводит к деградации почв, накоплению в них вредных для здоровья человека генномодифицированных организмов, различных токсичных элементов, и, в конечном счете, непригодности выращенной сельхозпродукции, которая не должна поступать в торговую сеть. В этой связи прокурорам не достаточно выявить только нарушения земельного законодательства, но необходимо требовать исполнения законов органами санитарно-эпидемиологического и фитосанитарного надзора. Прокурорам также, с целью сохранения фонда сельскохозяйственных земель в стране, необходимо на плановой основе ежегодно осуществлять надзор за исполнением данного законодательства. Всего в 2012 г. было выявлено 21 452 нарушений земельного законодательства. Внесено 3 082 представлений, по рассмотрении которых к дисциплинарной ответственности привлечено 2 241 лицо, по протестам отменено и изменено 613 незаконных правовых актов. По постановлениям прокуроров к административной ответственности привлечено 2 918 лиц. По итогам проверок возбуждено 79 уголовных дел. По-прежнему приоритетным остается надзор за исполнением законов в сфере охраны лесов от пожаров. В 2012 г. площадь, пройденная пожарами, в 1,2 превысила показатель 2011 г. и составила более 1,7 млн. га. Генеральной прокуратурой Российской Федерации осуществлялся ежедневный мониторинг ситуации, а прокурорами всех уровней систематически проводились проверки в этой сфере. Всего в истекшем году в ходе надзорных мероприятий прокурорами было выявлено свыше 35 тыс. нарушений законов, внесено более 9,5 тыс. представлений, по результатам рассмотрения которых к дисциплинарной ответственности привлечено 3,6 тыс. лиц, по постановлениям прокуроров к административной ответственности привлечено 4,3 тыс. лиц. О недопустимости нарушений законов предостережено свыше 5,1 тыс. должностных лиц. Информация о состоянии законности в сфере охраны лесов от пожаров в течение всего пожароопасного сезона периодически направлялась Генеральным прокурором РФ Президенту страны. В НИИ АГП РФ были проведены также исследования по изучению практики работы органов прокуратуры в сфере обеспечения конституционного права каждого на благоприятную окружающую среду . Эта работа позволила выявить специфические правонарушения, серьезным образом влияющие на состояние законности в сфере экологии в отдельных регионах, где проводились исследования. Так, прокурорскими проверками выявлены многочисленные нарушения, связанные с добычей уникального минерала нефрита в Республике Бурятия , 90% разведанных российских запасов которого находятся на ее территории. Нефрит пользуется особым спросом в КНР, где его цена доходит до десяти тысяч долларов за килограмм. В России этот минерал оценивается практически по цене общераспространенных полезных ископаемых. При таком дисбалансе цен и устойчивом спросе на нефрит на рынке Китая его легальный и нелегальный экспорт в эту страну почти закономерен. Незаконная добыча нефрита в настоящее время в Бурятии носит массовый характер. По информации руководства МВД Республики еженедельно они получают от нефритодобывающих предприятий заявления о том, что на разрабатываемых ими месторождениях одновременно находится до 100-150 человек, ведущих нелегальную добычу нефрита, который затем также нелегально поступает в Китай, принося ему заоблачную добавленную стоимость. Надо отметить, что данная ситуация содержит в себе проблемы общеэкономического регионального характера и их невозможно решить с помощью только мер со стороны органов прокуратуры и правоохранительных органов. На наш взгляд существует проблема законодательного характера, - законодательством РФ нефрит не определен как уникальный минерал (его стоимость должна определяться по аналогии с янтарем), в связи с чем ответственность за все незаконные действия с ним должны регулироваться таким же образом. Надо отметить, что прокурорами всех уровней и во всех субъектах Российской Федерации налажен действенный надзор за исполнением законов об охране окружающей природной среды и природопользования. Проводится значительная работа по выявлению и пресечению экологических правонарушений, привлечению к ответственности виновных лиц и взысканию причиненного экологического и материального ущерба с применением всех мер прокурорского реагирования. Анализ деятельности органов прокуратуры в данной сфере показывает, что она адекватна экологической ситуации, складывающейся в регионах. Во многих случаях только после вмешательства прокуроров, принимаются меры по устранению выявленных экологических правонарушений. При этом органами прокуратуры Российской Федерации в последние годы наработан широкий спектр методов участия в правовой охране окружающей среды. Прежде всего – это постоянный надзор за исполнением экологического законодательства во всех регионах, взаимодействие прокуратур с органами государственной власти и местного самоуправления, участие прокуроров совместно с органами государственной власти и местного самоуправления в разработке нормативных правовых актов, совместное осуществление мер профилактики по предотвращению нарушений законодательства об охране окружающей среды [1].

ЛИТЕРАТУРА: 

[1] Байчиков А.Ф. Проблемы участия прокурора в гражданском судопроизводстве в суде первой инстанции // Юридические науки. 2009. № 5/2009. С. 91-92.

Заголовок En: 

Prosecutor's office of the Russian Federation activities on strengthening legality in the ecology sphere

Аннотация En: 

In the present article, author in detail considers questions connected with global environmental problems. Statistics of recorded ecological crimes in all country for the last seven years is given. Article contains the review on violations in ecological sphere in the subjects of Russian Federation. Considerable work on the ecological offenses identification and suppression, accountability of perpetrators and collecting fees for the caused ecological and material damage with application of all measures of public prosecutor's reaction are reveals. Author conducted analysis of available information, allowing to draw conclusion, that violations of water, ecological, forest legislation have universal and mass character. Regulations of all levels of authorities and jurisprudence for the last decade are investigated and analyzed. Measures and responsibility of producers on GMO use in food after entry of Russian Federation into the WTO are lightened separately.

Ключевые слова En: 

environmental problems, public prosecutor's supervision, WTO, Russian Federation, GMO, pollution of atmospheric air, federal legislation, use of forbidden agrochemicals, daily monitoring of situation, prosecutor's office of the Russian Federation, ecological offenses.