Европейский Союз и Содружество Независимых Государств: сравнительно-правовой анализ механизмов интеграции

Номер журнала:

Краткая информация об авторе (ах): 

доктор юридических наук, профессор кафедры международного права Российского университета дружбы народов.

Аннотация: 

Статья «Европейский Союз и Содружество Независимых Государств:  сравнительно-правовой анализ  механизмов интеграции» посвящена анализу  тех норм  в праве обоих интеграционных сообществ, которые позволяют определить их юридическую природу. Интеграционный процесс в рамках СНГ  в отличие от европейского является  менее сложным, как  по количеству сфер, охваченных интеграцией, так и по объему делегирования полномочий. Основанием для  анализа правового механизма интеграции в обоих интеграционных процессах послужил механизм принятия решений, который, в свою очередь, зависит от степени делегирования полномочий в различных аспектах интеграции. Европейский интеграционный процесс характеризуется наличием двух механизмов принятия решений: с одной стороны, - это  международно-правовой механизм, с другой, - коммунитарный, т.е. выработанный в праве Европейского Союза. Интеграционный процесс на постсоветском пространстве определяется  в основном международно-правовым характеристиками, и, как следствие, - международно-правовым механизмом принятия решений.

Ключевые слова: 

Содружество Независимых Государств, межправительственное сотрудничество, делегирование полномочий, интеграционное сообщество, суверенные государства, Европейский Союз, Лиссабонский договор.

     Начиная со второй половины ХХ века интеграционные процессы стали определяющим фактором развития международного права. Сегодня можно говорить об интеграционном праве как о самостоятельной отрасли международного права.

     Вместе с тем, региональные интеграционные процессы имеют в каждом регионе свои особенности, а, следовательно, и различные механизмы интеграции.

     Особенности интеграционных процессов связаны не только с региональными различиями, но и с той степенью делегирования полномочий институтам интеграционного объединения, которую государства-участники допускают в учредительном акте (или актах) интеграционного объединения.

     Если сравнивать европейский интеграционный процесс с интеграционным процессом на постсоветском пространстве, то здесь, в первую очередь, речь может идти о различиях в степени делегирования полномочий. Степень делегирования полномочия является одной из важнейших характеристик, которая оказывает влияние на основные параметры интеграции.

     Иными словами, степень делегирования полномочия представляет собой тот критерий, который позволяет сделать вывод не только о юридической природе интеграционного объединения, но и о механизмах принятия решений. Речь идет, в первую очередь, о наличии или отсутствии элементов наднациональности в деятельности институтов управления интеграционным сообществом, поскольку государства в значительной степени связаны своими международными обязательствами, принятыми в договорах, учреждающих интеграционное сообщество. Европейская интеграция представляет собой сложный и многогранный процесс, основанный на взаимодействии международно-правовых форм и методов сотрудничества с элементами внутреннего федерализма. Европейский Союз – это первый опыт интеграционного строительства с настолько значительным объемом делегированных полномочий, что вопрос о его юридической природе и по сей день остается открытым. Впрочем, это не удивительно. Ведь Европейский Союз мы наблюдаем в развитии.

     Если по этим же критериям оценивать интеграционный процесс в рамках СНГ, то, прежде всего, необходимо обратить внимание на норму ст. 1 Устава СНГ, где прямо указывается на недопустимость каких-либо элементов наднациональности: «Содружество не является государством и не обладает наднациональными полномочиями». Более того, в части 1 той же ст. 1 Устава СНГ содержится следующая норма: «Содружество основано на началах суверенного равенства всех его членов. Государства являются равноправными субъектами международного права». Таким образом, учредительные акты СНГ сразу устанавливают те рамки для развития институциональной системы СНГ, которые не могут быть изменены без внесения соответствующих поправок в Устав СНГ. Поскольку Устав СНГ является учредительным актом этой региональной организации, внесение изменение – это сложная процедура, связанная с процессом согласования суверенных воль государств-участников. Кроме того, учредительный акт международной организации является международным договором. Следовательно, приведенная выше норма Устава СНГ не только исключает любые проявления наднациональности в СНГ, но и ставит определенный предел для наделения органов СНГ полномочиями. Хотя, здесь следует подчеркнуть, что на сегодняшний день, субрегиональные объединения, образуемые государствами-членами СНГ, могут обладать некоторыми наднациональными функциями. В первую очередь, это относится к Таможенному союзу.

     Если говорить о таких параметрах интеграции, как принципы взаимодействия (или распределения компетенции) между государствами-членами и интеграционным объединением, то здесь также следует признать, что в европейском интеграционном процессе они более разработаны и детализированы, чем в СНГ: Ст. 4 Договора о Европейском Союзе в Лиссабонской редакции задает следующие параметры интеграции: «Союз уважает основные функции государства, особенно те, которые направлены на обеспечение его территориальной целостности, на поддержание общественного порядка и на охрану национальной безопасности»; «Европейский Союз соблюдает равенство государств-членов перед договорами, уважат национальную индивидуальность государств-членов, присущую их основополагающим политическим и конституционным структурам». Однако, в договорах Европейского Союза нигде прямо не говорится о том, что сотрудничество государств-членов этого интеграционного объединения основывается на отсутствии элементов наднациональности в деятельности его институтов.

     Напротив, в праве Европейского Союза выведен новый принцип сотрудничества государств в интеграционном процессе, так называемый принцип лояльного сотрудничества. В ст. 4 Договора о Европейском Союзе в Лиссабонской редакции принцип лояльного сотрудничества сформулирован следующим образом: «государства-члены создают благоприятные условия для выполнения Союзом его задач и воздерживаются от любых мер, способных поставить под угрозу достижение целей Союза». Такое «создание благоприятных условий» Судом ЕС может быть истолковано в каждом конкретном случае по-разному.

     Тем не менее, в Европейском Союзе установлены пределы для расширения компетенции Союза. Лиссабонский договор устанавливает следующие пределы для расширения компетенции Союза: «Европейский Союз соблюдает равенство государств-членов перед договорами, уважат национальную индивидуальность государств-членов, присущую их основополагающим политическим и конституционным структурам» (ст. 4 Договора о Европейском Союзе в редакции Лиссабонского договора).

     В правовых актах СНГ, как было показано выше, речь идет о суверенном равенстве государств. Далее этот международно-правовой принцип в учредительных документах СНГ, в отличие от учредительных договоров Европейского Союза, никак не детализируется, что говорит об отсутствии механизмов его применения. Поэтому в СНГ указанный принцип остается на усмотрение саммитов СНГ, т.е. глав государств и правительств государств-участников СНГ.

     Таким образом, в отличие от Европейского Союза, где принцип равенства государств-членов перед договорами, детализирован в самих учредительных договорах через систему принципов взаимодействия государств-членов и Союза, в СНГ вопрос о соблюдении этого принципа, если возникают какие-либо коллизии, решается на саммитах СНГ.

     Если говорить о системе распределения компетенции в интеграционном процессе, то здесь также имеются существенные различия между двумя интеграционными объединениями:

  • В праве Европейского Союза существует четкая система разделения компетенции между Союзом и государствами-членами, она подобна той, которая существует в федеративном государстве.
  • В Евросоюзе компетенция делится на исключительную компетенцию Союза, исключительную компетенцию государств-членов и совместную компетенцию.
  • В правовых актах СНГ речь идет лишь о сферах «совместной деятельности», что с юридической точки зрения является весьма неопределенной формулировкой.

     Так, в ст. 7 Соглашения о создании СНГ перечисляются сферы так называемой «совместной деятельности», реализуемой на равноправной основе через общие координирующие институты. К таким сферам относятся:

  • координация внешней деятельности;
  • сотрудничество в формировании и развитии общего экономического пространства, общеевропейского и евразийского рынков;
  • формирование общего таможенной политики;
  • сотрудничество в развитии систем транспорта и связи;
  • сотрудничество в области защиты окружающей среды, участие в создании всеобъемлющей системы экологической безопасности;
  • вопросы миграционной политики; -борьба с организованной преступностью.

     Статья 4 Устава СНГ к сферам «совместной деятельности» относит следующие направления:

  • обеспечение прав и основных свобод человека;
  • координацию внешней политики;
  • сотрудничество в формировании и развитии общего экономического пространства;
  • сотрудничество в развитии системы транспорта, связи;
  • охрану здоровья и окружающей среды;
  • вопросы социальной и миграционной политики;
  • борьбу с организованной преступностью;
  • сотрудничество в области оборонной политики и охраны внешних границ.

     Таким образом, можно сформулировать следующий вывод:

Во-первых, на основании простого сопоставления перечня сфер совместной деятельности, приводимого в двух основополагающих актах СНГ, можно заключить, что данный перечень является весьма неточным. Кроме того, отнесение к «совместной деятельности» такой сферы как внешняя деятельность является весьма спорным, т.к. даже в Европейском Союзе, где механизм интеграции является более совершенным, а сам интеграционный процесс более глубоким, отнесение внешней политики к совместной компетенции Союза и государств-членов не представляется возможным.

Во-вторых, в учредительных актах СНГ отсутствует механизм осуществления предполагаемой «совмест6ной деятельности».

     В Европейском Союзе существует понятие «законодательный процесс». Хотя термин «законодательный процесс», разумеется, неприменим к такой сфере как Общая внешняя политика и политика безопасности (ОВПБ). О «законодательном процессе» можно говорить лишь в связи со сферами, подпадающими под действие общего права Европейского Союза, или, если использовать старый термин, - коммунитарного права. Иными словами, «законодательный процесс» имеет место лишь в тех случаях, когда решения принимаются тремя органами – Комиссией, Советом (или Советом министров) и Европейским парламентом, законодательный процесс имеет место.

     В Европейском Союзе два вида актов, принимаемых органами Союза, - регламенты и директивы – в полной мере соответствуют признакам наднациональности. Регламенты имеют прямое действие. Нормы регламентов обладают верховенством по отношению к национальным актам государств-членов.

     Директивы подлежат трансформации в национальное законодательство государств-членов и являются обязательными в плане достижения результата.

     Следовательно, директивы являются актами гармонизации, а регламенты – унификации. В праве СНГ не существует не только подобных правовых актов, но и не допускается возможность существования таких принципов как «верховенство права СНГ над национальным правом государств-участников», или принципа «прямого действия права СНГ в государствах-участниках». Такая особенность права СНГ связана с тем, что в Уставе СНГ изначально заложен не только международно-правовой характер этого интеграционного объединения, но и международно-правовой механизм принятия решений.

     Подтверждением данного тезиса, в первую очередь, может служить ст. 21 Устава СНГ, где четко зафиксировано, что высшим органом Содружества является Совет глав государств, т.е. межправительственный орган. Более того, в ст. 23 Устава СНГ содержится норма о том, что «решения Совета глав государств и Совета глав правительств принимаются с общего согласия государств», что еще раз подчеркивает приоритетность межгосударственного взаимодействия международно-правовыми методами , и делает невозможным существование какого-либо институционального механизма принятия решений, значимых для интеграции в рамках СНГ.

     Кроме того, в этой же статье содержится оговорка о том, что любое государство может заявить о своей незаинтересованности в том или ином вопросе. Указанная оговорка делает интеграционный процесс в рамках СНГ в достаточной степени «аморфным», что в конечном счете и привело к образованию субрегиональных объединений государствами-членами СНГ. Далее, в ст. 25 Устава СНГ говорится о том, что Совет глав государств и Совет глав правительств создают рабочие и вспомогательные органы. Данная норма в очередной раз демонстрирует, что основную роль в СНГ играют межправительственные органы.

     В заключении можно сформулировать следующий вывод: в ходе развития европейского интеграционного процесса сложился более совершенный механизм взаимодействия государств, основанный на балансе межправительственного и коммунитарного начал. В СНГ в процессе принятия важнейших для интеграции решений применяется исключительно межправительственный метод сотрудничества государств-членов СНГ. Таким образом, проанализировав основные различия в механизмах интеграции в рамках Европейского Союза и СНГ можно сформулировать следующий вывод: отсутствие эффективного институционального механизма принятия решений в СНГ привело к формированию следующих особенностей интеграции в рамках СНГ:

  1. Интеграционный процесс в рамках СНГ – это интеграции в формате заинтересованных государств, когда незаинтересованное государство может не участвовать в принятии определенных решений, и, следовательно, - в их реализации.[5]
  2. Интеграционный процесс в рамках СНГ характеризуется образованием значительного числа внутириинтеграционных объединений государств-членов СНГ, где государства реализуют ту часть своих национальных интересов, которые они не смогли или не «не захотели» реализовать в рамках СНГ.

     Если говорить об интеграционных процессах в целом, то эффективность интеграционного процесса может быть оценена по следующим критериям:

  1. Наличие или отсутствие в учредительных актах интеграционного сообщества детализированной системы распределения компетенции, а не просто перечня сфер сотрудничества.[6]
  2. Наличие или отсутствие институционального механизма принятия решений (в предусмотренных учредительными актами сферах), обеспечивающего их наднациональный характер.
ЛИТЕРАТУРА: 

[1] Европейский Союз: основные акты в редакции Лиссабонского договора / отв. ред. С.Ю. Кашкин, М., 2011.
[2] Мещерякова О.М. Лиссабонский договор (договор о реформе) и суверенитет государств-членов Европейского Союза // Международное публичное и частное право. - М.: Юрист, 2012, №4.
[3] Мещерякова О.М. Наднациональные международные организации и проблема суверенитета государств-членов //Московский журнал международного права. – М.: Изд. МГИМО, 2010, №2.
[4] Weiler J.H. The Constitution of Europe / J.H. Weiler. - Cambridge, 2011. 5. (http: cis.minsk.by)
[5] Мещерякова О.М. Взаимодействие права ЕС и внутригосударственного права государств-членов // Правовая инициатива. 2012. № 3/2012. С. 9.
[6] Журавлев Е.В. Феномен права Европейского Союза // Юридические науки. 2008. № 1/2008. С. 103-107.

Заголовок En: 

European Union and Commonwealth of Independent States: Comparative Legal Analysis of Mechanisms of Integration

Аннотация En: 

Article "European Union and Commonwealth of Independent States: Comparative Legal Analysis of Mechanisms of Integration" is devoted to the analysis of those norms in laws of both integration communities which allow to define their legal nature. Integration process within the CIS unlike European is less difficult, as by number of spheres to be integration, and on the volume of powers to be delegated. As a bases of the legal mechanism of integration analyzes in both cases was the mechanism of decision-making, which in turn depends on the extent of powers delegation in various aspects of integration. European integration process is characterized by the existence of two mechanisms of decision-making: on the one hand - international legal mechanism, on another – community based (developed in law of the European Union). Integration process on the former Soviet Union territory is generally defined by the international legal characteristics and as a result by the international legal mechanism of decision-making.

Ключевые слова En: 

Commonwealth of Independent States, intergovernmental cooperation, delegation of powers, integration community, sovereign states, European Union, Lisbon contract.