Место прокуратуры в системе органов, осуществляющих надзор в сфере экологии

Номер журнала:

Краткая информация об авторе (ах): 

Заместитель прокурора Усть-Канского района Республики Алтай.

Аннотация: 

В настоящей статье автор предпринял попытку рассмотреть трехзвенную структуру органов государственной власти Российской Федерации в призме контекста темы статьи – место прокуратуры в системе органов, осуществляющих надзор в сфере экологии. Автор углубленно раскрывает вопросы деятельности прокуратуры в системе органов, осуществляющих надзор в сфере экологии на региональном уровне (субъекта Российской Федерации) на примере Алтайского края. Приводится анализ положений действующего федерального законодательства,  регулирующего деятельность в сфере государственного экологического надзора. Основной задачей автора является раскрытие работы прокуратуры Алтайского края в сфере охраны окружающей среды: эффективность выявления правонарушений связанных с данной проблематикой и наоборот низкие показатели работы в области экологического контроля. В статье уделяется особое внимание социально значимым нарушениям требований экологического законодательства.

Ключевые слова: 

охрана окружающей среды, прокуратура, Алтайский край, государственный экологический надзор, экологический контроль, экология, экологические проблемы, нарушение прав, правонарушения, Конституция РФ, прокурорский надзор, федеральные службы.

     В результате проводимых с 2004 г. реорганизаций органов государственной власти в сфере охраны окружающей среды была сформирована трехзвенная структура, включающая в себя:

     федеральное министерство – федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в установленной сфере деятельности; самостоятельно осуществляет правовое регулирование в установленной сфере деятельности, за исключением вопросов, правовое регулирование которых отнесено к компетенции иных органов; в установленной сфере деятельности не вправе осуществлять функции по контролю и надзору, а также функции по управлению государственным имуществом, кроме случаев, устанавливаемых указами Президента Российской Федерации или постановлениями Правительства Российской Федерации; осуществляет координацию и контроль деятельности находящихся в его ведении федеральных служб и федеральных агентств;

     федеральная служба – федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по контролю и надзору в установленной сфере деятельности; в пределах своей компетенции издает индивидуальные правовые акты на основании и во исполнение законодательства Российской Федерации; не вправе осуществлять в установленной сфере деятельности нормативно-правовое регулирование, кроме случаев, устанавливаемых законодательством, а федеральная служба по надзору - также управление государственным имуществом и оказание платных услуг;

     федеральное агентство – федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий в установленной сфере деятельности функции по оказанию государственных услуг, по управлению государственным имуществом и правоприменительные функции, за исключением функций по контролю и надзору; в пределах своей компетенции издает индивидуальные правовые акты на основании и во исполнение законодательства Российской Федерации; не вправе осуществлять нормативно-правовое регулирование в установленной сфере деятельности и функции по контролю и надзору, кроме случаев, устанавливаемых законодательством Российской Федерации.

     Порядок взаимодействия федеральных министерств и находящихся в их ведении федеральных служб и федеральных агентств, полномочия федеральных органов исполнительной власти, а также порядок осуществления ими своих функций устанавливаются в положениях о соответствующих органах исполнительной власти.

     Федеральным законом от 18.07.2011 № 242-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам осуществления государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» в Федеральный закон от 10.01.2002 № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» (далее – Закон № 7-ФЗ) было введено понятие «государственный экологический надзор» взамен «государственного экологического контроля» (ст. 65). Понятие контроля сохранилось только в отношении производственного и общественного экологического контроля, а также федерального государственного контроля (надзора) в области рыболовства и сохранения водных биоресурсов. Эти изменения, тем не менее, на наш взгляд, не повлияли на сущность и содержание деятельности государственных природоохранных органов федерального и регионального уровня (муниципальный экологический контроль (или надзор) Законом № 7-ФЗ или другими нормативными правовыми актами федерального уровня не предусмотрен). То есть «государственный экологический надзор» по-прежнему остается ведомственным и ориентированным, прежде всего, на отслеживание исполнения требований подзаконных нормативных правовых актов по отдельным направлениям охраны окружающей среды и природопользования (недропользование и охрана недр, землепользование и охрана земель, почв, лесопользование и охрана лесов, охрана атмосферного воздуха и проч.).

     Особенностью работы органов прокуратуры в сфере экологии, по сравнению с иными надзорными органами, является то, что прокуратурой осуществляется надзор за исполнением законов не только участниками хозяйственной и иной деятельности, но также и самими «природоохранными» органами. Прокурорский надзор носит независимый, надведомственный характер (1); прокуроры в своей деятельности руководствуются только требованиями закона, а также распорядительными документами Генерального прокурора Российской Федерации, имеют возможность действовать «без оглядки» на мнение руководства органов государственной власти регионального уровня, а также органов местного самоуправления. Поэтому прокуроры имеют возможность решительно пресекать нарушения экологического законодательства, принципиально ставить пред любыми нарушителями (в пределах компетенции) вопрос о принятии надлежащих мер к устранению нарушений закона и их последствий.

     Органы прокуратуры, руководствуясь положениями ст. 1 Федерального закона от 17.01.1992 № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» (далее – Закон о прокуратуре) осуществляют от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации. Прокурорский надзора представляет собой «вид деятельности специально уполномоченных органов государственной власти, осуществляемой от имени Российской Федерации в целях установления состояния соблюдения Конституции РФ и законов, действующих на территории Российской Федерации и принятия мер к восстановлению нарушенной законности, привлечению виновных лиц к установленной законом ответственности, осуществляемой с использованием установленных законом полномочий прокуратуры и правовых средств их выполнения» [5]. Таким образом, «прокурорский надзор может осуществляться исключительно органами прокуратуры, которые реализуют надзорную функцию и ни в коем случае не являются органами государственного экологического надзора (контроля)» [6].

     Анализируя практику работы органов прокуратуры по надзору за исполнением законов в сфере экологии, начальник Главного управления по надзору за исполнением федерального законодательства Генеральной прокуратуры Российской Федерации А.В. Паламарчук отмечает, в частности, что «мобилизация потенциала [прокуратуры – О.М.] и макси­мально эффективное использование на­копленного прокурорского опыта позво­лят добиться надлежащего осуществле­ния органами управления и контроля возложенных на них полномочий. Мони­торинг экологической ситуации свиде­тельствует о недостатках и упущениях в системе экологического контроля, что усугубляет "болевые точки" и приводит к серьёзному ущербу окружающей при­родной среды, нарушениям прав граж­дан в этой сфере» [7].

     Существенные недоработки в деятельности органов государственного экологического надзора (контроля) отмечаются и другими авторами [7].

     Таким образом, надзорная деятельность органов прокуратуры в сфере экологии не только позволяет выявлять, пресекать и предупреждать нарушения закона природопользователями, восстанавливать нарушенное право человека на благоприятную окружающую среду, но и «исправлять» ошибки, недоработки органов государственного экологического надзора (контроля). В Законе о прокуратуре содержится (ч. 1 ст. 21) требование к прокурорам в своей деятельности не подменять органы государственного контроля. Такое требование, конечно, справедливо, поскольку каждый государственный орган обязан действовать строго в рамках предоставленной законодательством компетенции, однако складывающаяся крайне негативная ситуация в сфере природопользования и охраны окружающей среды, повсеместное распространение нарушений закона в этой сфере, в том числе допускаемых теми государственными органам, которые сами обязаны выявлять и пресекать правонарушения, вынуждает органы прокуратуры уделять вопросам исполнения экологического законодательства и защиты прав и законных интересов граждан в сфере экологии все большее внимание, брать на себя работу по межведомственной координации природоохранной деятельности на уровне городов, районов, субъектов Российской Федерации, а также на межсубъектном уровне.[9]

     Такого рода повседневную, кропотливую работу можно продемонстрировать на примере деятельности Волжской межрегиональной природоохранной прокуратуры – единственной в системе органов прокуратуры, осуществляющей надзор за исполнением законов в сфере экологии по экосистемному принципу – на территории 16 субъектов Российской Федерации, находящихся на территории бассейна р. Волги (от истока (Тверская область) до впадения в Каспийское море (Астраханская область).[10]

 

ПРИМЕЧАНИЕ

(1) В связи с этим следует отметить позицию проф. В.Г. Бессарабова о том, что осуществляемый прокуратурой Российской Федерации надзор является одним из элементов системы государственного контроля. При этом прокурор фиксирует нарушения закона и вносит предложения по его устранению. Прокурорский надзор является вневедомственным и всеобщим (за определенными законом исключениями). Наряду с этим прокуратура обладает властными полномочиями по привлечению к ответственности лиц, виновных в нарушении закона [3].

ЛИТЕРАТУРА: 

[1] Федеральным законом от 18.07.2011 № 242-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам осуществления государственного контроля (надзора) и муниципального контроля».
[2] Федеральный закон от 10.01.2002 № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды».
[3] Бессарабов В.Г. Прокуратура в системе государственного контроля Российской Федерации. Автореф. дисс. ...докт. юрид. наук. М., 2001. С. 19,20.
[4] Федеральный закон от 17.01.1992 № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации».
[5] Российский прокурорский надзор: Уч. / Под ред. А.Я. Сухарева. М.: «НОРМА–ИНФРА•М», 2001. С. 14.
[6] Добрецов Д.Г. Роль прокуратуры в защите прав и законных интересов предприятий // Журнал «Экология производства». 2012. № 4. С. 40.
[7] Паламарчук А.В. О задачах прокурорского надзора за исполнением законов в сфере экологии. // Журнал «Законность». 2012. № 4 С. 15.
[8] Королева М.В., Суслова Н.В. Обеспечение исполнения экологического законодательства органами прокуратуры. // Использование и охрана природных ресурсов в России. Информационно-аналитический бюллетень. 2007. № 1. С. 51-62
[9] Озерова Г.Л. Служба в прокуратуре в системе государственной службы российской федерации.// Образование и право. 2010. № 4/2010. С. 229-247.
[10] Махов В.Н. Роль прокурора в стадии возбуждения уголовного дела. // Вестник Российского университета дружбы народов. Серия: Юридические науки. 2005. № 2/2005. С. 26-30.

Заголовок En: 

Prosecutor's office place in system of the bodies exercising supervision in the sphere of ecology

Аннотация En: 

In the present article author made an attempt to consider three-tier structure of the state authorities in Russian Federation. This consideration is made in a prism of the article subject context – prosecutor's office place in the system of bodies exercising supervision in the sphere of ecology. Author profoundly explains questions of prosecutor's office place in the system of bodies exercising supervision in the sphere of ecology on the regional level (subject of Russian Federation) on the example of the Altai territory. Analysis of existing federal legislation provisions, regulating activity in the sphere of the state ecological supervision is presented. The main objective of the author is to present work of prosecutor's office of the Altai territory in the environmental protection sphere: efficiency of offenses identification (connected with this perspective) and vice versa low indicators of work in the field of environmental control. In this article special attention is given to the socially significant violations of the ecological legislation.

Ключевые слова En: 

environmental protection, prosecutor's office, Altai territory, state ecological supervision, environmental control, ecology, environmental problems, violation of the rights, offenses, Constitution of the Russian Federation, public prosecutor's supervision, federal services.