Организационно-правовые основы регламентации правового статуса российских граждан в национальном законодательстве стран СНГ

Номер журнала:

Краткая информация об авторе (ах): 

cтарший преподаватель кафедры судебной власти, правоохранительной и правозащитной деятельности Российского университета дружбы народов; научный сотрудник Московского городского психолого-педагогического университета; независимый эксперт Министерства юстиции Российской Федерации.

Аннотация: 

В настоящей статье проанализированы и обобщены актуальные вопросы правового регулирования регламентации правового статуса российских граждан в национальном законодательстве государств-участников Содружества Независимых Государств и соответствующее организационное обеспечение. Освещены вопросы работы соответствующих уполномоченных органов в Российской Федерации, механизмы применяемые Российской Федерацией, в том числе положения Концепции внешней политики Российской Федерации, Федеральная целевая программа «Русский язык (2006—2010 гг.)», Государственная программа по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом, а также ряд иных нормативно-правовых актов. Дана авторская оценка процессов на постсоветском пространстве, отражена практика и проблематика, отдельная правоприменительная практика. Даны конкретные предложения по улучшению ситуации, в том числе по приему отдельных актов, а также повышению роли официальных структур СНГ.

Ключевые слова: 

правовой статус, русский, россиянин, гражданин, гражданство, Россия, РФ, СНГ.

Проблемы русских в СНГ на протяжении многих лет неизменно фигурирует в средствах массовой информации и в процессе дебатов о национальных интересах и государственной политике. Несмотря на различные политические интересы государств постсовет¬ского пространства, Российская Федерация остается их ближним соседом и партнером, следовательно, взаимодействие неизбежно и целесообразно даже в силу географических показателей. Российская Федерация обладает значительными политически¬ми и экономическими ресурсами на постсоветском пространстве. Российская Федерация – это не просто великий сосед, но и восстанавливающая свой авторитет и влияние крупнейшая региональная держава. Несомненно, приоритетным для всех государств-участников Содружества Независимых Государств, становится налаживание добрососедских и взаимовыгодных отношений.
Современное постсоветское пространство - сфера жизненно важных геополитических, социально-культурных, национальных интересов России, где расположены с одной стороны партнеры России по Договору о коллективной безопасности и т.д., а с другой стороны люди с единой общностью и ценностями. Развитие взаимодействия Российской Федерации с другими государствами-участниками Содружества Независимых Государств должно быть не только офици¬ально провозглашено приоритетным направлением, но на практике стать приоритетным направлением современной внешней политики Российской Федерации.
По оценкам различных экспертов и правозащитников в настоящее время наиболее сильное притеснение и ущемление прав русских происходит в Средней Азии. По мнению некоторых из них практически все государства Средней Азии давно взяли и по¬следовательно проводят продуманный курс на вытеснение русских, в том числе путем существенного ограничения отдельных прав.
Так по данным Евростата существенно сократилась доля русских на Украине с 22% в 1989 году до всего 17% в 2001 году. В то же время, в отличии от распространенного мнения о пресечении прав русских в Эстонии, Латвии и Литве, соотношение русских в этих государствах остается практически неизменными и составляет примерно 33%[1].
Параллельно с «вытеснением» русского идет процесс дерусификации. Наиболее одиозным примером являются, конечно, Латвия с Эстонией, где постепенно урезается место русского языка даже в русских школах страны. А ведь согласно нормам ЕС, куда вступили Латвия, Литва и Эстония, если национальное меньшинство составляет 20% населения страны, то его язык автоматически становится государственным. «Так, например, дела обстоят в Бельгии и еще кое-где. Но там это иноязычное население веками жило. А что у нас, в Латвии? – рассуждает госпожа президент. – Нелегальная, жестокая, тоталитарная иностранная оккупация. Поэтому этот пример не подходит»[2].
В настоящее время только в Белоруссии, Киргизии и Армении остаётся относительно спокойная стабильная обстановка. С ноябре 1993 года Российская Федерация предпринимала и продолжает предпринимать усилия как по защите прав российских граждан за пределами Российской Федерации так и русских за пределами Российской Федерации. В этих целях используются как правовые, так и политические, социо-культурные, и другие механизмы вплоть до армии и флота (в случае грузинской агрессии в 2008 году).
Проблемы русского населения являются достаточно острыми в Казахстане. Несмотря на принятие в 1997 году компромиссный закон Республики Казахстан о языке, по которому казахский язык является государственным, а русский язык официально используется наравне с ним в государственных учреждениях и органах местного самоуправления языковая проблема остается постоянным «раздражителем» в российско-казахстанских отношениях.
В своей монографии «Российская диаспоральная политика в странах СНГ: состояние и перспективы» Н.В. Калинина сде¬лала вывод о том, что «по социальному стату¬су российскую диаспору в странах СНГ сегод¬ня условно можно разделить на три большие группы:
К первой, самой многочисленной, - по мнению автора, - следует отнести представи¬телей социально уязвимых слоев населения (одинокие пенсионеры, многодетные и не¬полные семьи, инвалиды и т.д.).
Ко второй можно отнести людей, тесно связанных с государствами нынешнего про¬живания (состоящие в смешанных браках, имеющие постоянные источники дохода).
Третью, весьма немногочисленную ка¬тегорию, составляют лица, принадлежащие к числу ин¬теллектуальной элиты своих стран, занима¬ющие прочные позиции в сфере бизнеса (го¬сударственные чиновники высокого ранга, политики, руководители крупных хозяйс¬твующих субъектов, видные деятели науки и культуры и т.д.). Но число таких людей крайне невелико, как правило, они сознательно дистанцируются от России (занимающие вы¬сокие государственные посты порой проводят даже более жесткую антироссийскую линию, чем представители титульной нации), дабы не быть обвиненными в нелояльности к госу¬дарствам гражданства»[3]. По мнению автора отдельные положения вышесказанного весьма дискуссионны и неоднозначны, но в целом можно согласиться с указанным суждением Н.В. Калинина.
В начале 1990 годов на Западе существовало широко распространенное мнение, что демократизация Восточной Европы и бывшего СССР вызовет новые крупные эмиграционные потоки в Западную Европу и Северную Америку. По данным опроса ВЦИОМ, в 1990—1991 годах от 6 до 8 миллионов человек хотели выехать на Запад или рассматривали такую возможность. Западные правительства и иммиграционные эксперты оценивали возможные масштабы эмиграции в 10—20 миллионов человек. Эти оценки оказались чрезвычайно завышенными, и резкого увеличения эмиграции из России и бывших советских республик не произошло. Это, впрочем, неудивительно. Думают об эмиграции или о работе за рубежом многие, а реально собирает чемоданы и решается на переезд в чужую страну сравнительно небольшая группа лиц, принадлежащая к определенной возрастной категории и владеющая востребованными знаниями. В целом за десять лет после распада СССР из России выехало около 1,1 миллиона человек, а вовсе не те 3—5 миллионов, которые были изначально запрогнозированы. Официальная эмиграция продолжает держаться на уровне 80—125 тысяч человек в год, и даже финансовый кризис 1998 года не вызвал существенного всплеска. Конечно, следует помнить, что официальные оценки Госкомстата России и Министерства внутренних дел не учитывают тех российских граждан, которые официально не эмигрировали, а выехали из страны на учебу, стажировку или в туристическую поездку и не вернулись. Таким образом, общее число эмигрантов из России превышает упомянутые 1,1 миллиона, но вряд ли намного[4].
Большинство лиц уехавших за границу, а также русских оказавшихся за границей в результате распада СССР нуждаются в помощи Российской Федерации, некоторые из них готовы вернуться в современную Россию, другие нуждаются в помощи «на местах».
Необходим достаточно жесткий комплекс мер по выработке норм международного права, а также устранение элементов национальных норм ужесточающих положение Россиян и русскоязычного населения государств, ранее входивших в состав СССР. Про¬следим динамику принятия важнейших директивных документов на уровне Пре¬зидента, Правительства и иных государств-участников СНГ (Таблица № 1).
Для более точной оценки нынешней ситуации целесообразно провести оценку российской нормативно-правовой базы. Важнейшей основой являются Концепция внешней политики Российской Федерации, Федеральная целевая программа «Русский язык (2006—2010 гг.)» и Государ¬ственная программа по оказанию содей¬ствия добровольному переселению в Рос¬сийскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом, а также ряд иных нормативно-правовых актов.
Федеральная целевая программа (ФЦП) «Русский язык» (2006—2010 гг.) направле¬на на сохранение, укрепление и распро¬странение русского языка как важнейше¬го средства консолидации российского общества, а также на формирование еди¬ного экономического, гуманитарного, пра¬вового пространства СНГ. Программа при¬нята постановлением Правительства Рос-сийской Федерации № 833 от 29 декабря 2005 г[10].
Одним из важнейших инструментов является Го¬сударственная программа по оказанию со¬действия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественни¬ков, проживающих за рубежом. Коорди¬нацию работы в этом направлении осуществляет Феде¬ральная миграционная служба (ФМС России). По данным 2007 года в Россию прибыло на постоянное ме¬сто жительства более 50 тысяч россиян. По данным Федеральной миграционной службы (ФМС России) хотят переехать в Российскую Федерацию на постоянное место жительство от 5 до 6 млн чел.
Важным механизмом по мнению автора также является Концепция внешней политики Российской Федерации. Ныне действующая Концепция внешней политики Российской Федерации, утвержденная 12 июля 2008 № Пр-1440, в целом пошла по курсу ранее утвержденной Концепция внешней политики Российской Федерации опубликованной в Российской газете № 133 от 11.07.2000 г.
Основу настоящей Концепции составляют Конституция Российской Федерации, федеральные законы, общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры Российской Федерации, нормативные правовые акты Российской Федерации, регулирующие деятельность федеральных органов государственной власти в сфере внешней политики, а также Концепция национальной безопасности Российской Федерации, Военная доктрина Российской Федерации и другие аналогичные документы.
Эволюция международных отношений в начале XXI века и укрепление России потребовали по-новому взглянуть на общую ситуацию вокруг нее, переосмыслить приоритеты российской внешней политики с учетом возросшей роли страны в международных делах, повышения ее ответственности за происходящее в мире и открывшихся в связи с этим возможностей участвовать не только в реализации международной повестки дня, но и в ее формировании. В международной обстановке, наряду с позитивной тенденцией - укреплением позиций Российской Федерации на международной арене, проявились и негативные тенденции, которые необходимо учитывать при проведении внешнеполитического курса России на конкретных направлениях.
В соответствии с высшим приоритетом национальной безопасности - защитой интересов личности, общества и государства - главные внешнеполитические усилия должны быть сосредоточены на достижении следующих основных целей:
• обеспечение безопасности страны, сохранение и укрепление ее суверенитета и территориальной целостности, прочных и авторитетных позиций в мировом сообществе, в наибольшей мере отвечающих интересам Российской Федерации как одного из влиятельных центров современного мира и необходимых для роста ее политического, экономического, интеллектуального и духовного потенциала;
• создание благоприятных внешних условий для модернизации России, перевода ее экономики на инновационный путь развития, повышения уровня жизни населения, консолидации общества, укрепления основ конституционного строя, правового государства и демократических институтов, реализации прав и свобод человека и, как следствие, обеспечение конкурентоспособности страны в глобализирующемся мире;
• воздействие на общемировые процессы в целях установления справедливого и демократического миропорядка, основанного на коллективных началах в решении международных проблем и на верховенстве международного права, прежде всего на положениях Устава ООН, а также на равноправных и партнерских отношениях между государствами при центральной и координирующей роли ООН как основной организации, регулирующей международные отношения и обладающей уникальной легитимностью;
• формирование отношений добрососедства с сопредельными государствами, содействие устранению имеющихся и предотвращению возникновения новых очагов напряженности и конфликтов в прилегающих к Российской Федерации регионах и других районах мира;
• поиск согласия и совпадающих интересов с другими государствами и межгосударственными объединениями в процессе решения задач, определяемых национальными приоритетами России, создание на этой основе системы двусторонних и многосторонних партнерских отношений, призванной обеспечить устойчивость международного положения страны к колебаниям внешнеполитической конъюнктуры;
• всесторонняя защита прав и законных интересов российских граждан и соотечественников, проживающих за рубежом;
• содействие объективному восприятию Российской Федерации в мире как демократического государства с социально ориентированной рыночной экономикой и независимой внешней политикой;
• поддержка и популяризация в иностранных государствах русского языка и культуры народов России, вносящих уникальный вклад в культурно-цивилизационное многообразие современного мира и в развитие партнерства цивилизаций[6].

Видится целесообразным отдельно остановится на Государственной программе по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом, утвержденной Указом Президента Российской Федерации от 22 июня 2006 года № 637 «О мерах по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом». Целями данной программы являются стимулирование и организация процесса добровольного переселения в Россию соотечественников на основе повышения привлекательности ее регионов; компенсация естественной убыли населения в стране и в отдельных регионах. Данная Государственная программа реализовывалась поэтапно с 2006 по 2012 годах[7].
Для переселенцев Государственной программой предусматриваются компенсационные выплаты:
• ком¬пенсация расходов на переезд;
• на уплату госпошлины за оформление документов;
• выплата единовременно¬го пособия на обустройство («подъемных»);
• ежеме¬сячного пособия при отсутствии дохода от трудовой или предпринимательской деятельности в период до приобретения гражданства, но не более чем в течение 6 месяцев.
Размер пособия определяется с учетом прожиточного минимума, установленного в соответствующем регионе.
Переселенцы имеют право на получение компен¬сационного пакета участника Государственной про¬граммы, включающего в себя услуги государствен¬ных и муниципальных учреждений дошкольного воспитания, общего и профессионального образо¬вания, социального обслуживания, здравоохранения и услуги государственной службы занятости.
Участник Государственной программы имеет право выбирать территорию вселения среди субъ¬ектов РФ. По прибытии в регион, определенный участником Государственной программы в качестве своего постоянного места жительства, он и члены его семьи получают соответствующие документы, подтверждающие законность их пребывания на тер¬ритории России. В случае, если участник или член его семьи покинут регион ранее, чем через 2 года, они должны будут возместить затраты, связанные с выплатой им «подъемных».
По данным ФМС России, на конец января 2008 г. в Российскую Федерацию прибыло 890 соотечествен¬ников и членов их семей, а более 15 тыс. человек уже приняли решение о добровольном переселении[11].
С этим связаны и те небольшие цифры, которые озвучивают российские регионы, когда говорят о своих планах по приему соотечественников. Ведь переселиться по Программе могут далеко не все соотечественники, а только те, чья специальность будет востребована на конкретных предприятиях и в конкретных учреждениях конкретных российских регионов. А если не будет востребована — то им мо¬гут, соответственно, и отказать. А поскольку именно регионы несут основную нагрузку при реализации госпрограммы, то вряд ли они будут сознательно взваливать на свои плечи лишнюю нагрузку. Судя по результатам данной Программы, можно с уверен¬ностью сказать, что она дает откровенные сбои. В 2007 году предусматривалось переселение в Россию 25 тыс. человек, но, к сожалению, реально на начало декабря переехали 160 семей. В 2008 г. положение не улучшилось, а ухудшилось. Это касается, прежде всего, Дальневосточного региона. Так, по данным управления Федеральной миграционной службы России по Приморскому краю, в первом квартале 2008 г. статус вынужденных переселенцев имели 153 человека (73 семьи). Это на 28,5% меньше, чем на эту же дату 2007 г. Но даже эти люди не подпадают под программу переселения соотечественников из стран СНГ.
На сегодняшний день надо открыто признать, что соотечественники не смогут существенно повлиять на решение демографической проблемы во многих наиболее проблемных регионах России. Вот лишь некоторые цифры. По плану до 2012 г. в Приморский край должны приехать только 6700 переселенцев. Непонятно, откуда взялась именно эта цифра. При этом только для строительства объектов к самми¬ту АТЭС, который будет проходить на территории края, придется привлекать 25-30 тыс. рабочих[8][11].
В настоящее время все более активную роль начинают играть общественные и правозащитные организации и учреждения. На сегодняшний день одной из наиболее активных и авторитетных организаций та¬кого рода является Международный совет российских соотечественников (МСРС). 2 октября 2002 года в Москве состоялось уч¬редительное собрание представителей об¬щественных организаций российского за¬рубежья из 19 стран, на котором и была соз¬дана международная общественная орга¬низация «Международный совет россий¬ских соотечественников», который прошел соответствующую государственную регистрацию 10 октября 2003 года[9].
По мнению автора, в целом и организационные и правовые основы регламентации правового статуса российских граждан в национальном законодательстве большинства государств-участников СНГ не достаточно. Не достаточно количество международно-правовых актов в данной сфере.[12] Важным является и защита русских проживающих за границей, в том числе в других государствах-участниках Содружества Независимых Государств. Видится целесообразным повышение роли органов СНГ в обеспечении прав человека и гражданина, в том числе на право использования языка, в том числе русского, а также прием ряда нормативно-правовых актов и международных актов (Таблица № 2).

ЛИТЕРАТУРА: 

[1] Евростат. URL: http://epp.eurostat.ec.europa.eu
[2] Независимая газета. 09.07.2004 г.
[3] КалининаН.В. Российская диаспоральная политика в странах СНГ: состояние и перспективы. М., 2005. С.20-21.
[4] Дмитриев К. Миграции, новые диаспоры и российская политика. Неприкосновенный запас 2002, № 5(25).
[5] Концепция внешней политики Российской Федерации // "Российская газета", № 133, 11.07.2000
[6] Концепция внешней политики Российской Федерации // (утв. 12.07.2008 N Пр-1440)
[7] Указ Президента Российской Федерации от 22.06.2006 № 637 "О мерах по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом" (вместе с "Государственной программой по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом")
[8] Федотова М.Ф., Шойко И.С. Современная миграционная политика Российской Федерации. Право и безопасность. № 2 (35), Июль 2010.
[9] Международный совет российских соотечественников – история. URL: http://www.msrs.ru/about/history/
[10] Международная ассоциация преподавателей русского языка и литературы. URL: http://www.mapryal.org/congressXI/
[11] Приказ Минздравсоцразвития России от 22.12.2009 № 1008н "О распределении по субъектам Российской Федерации утвержденной Правительством Российской Федерации на 2010 год квоты на выдачу иностранным гражданам разрешений на работу"
[12] Пухарт А.А. Право иностранных граждан на судебную защиту // Вестник Российского университета дружбы народов. Серия: Юридические науки. № 5/2007. 2007. С. 88-91.

Заголовок En: 

Organizational and legal bases of the Russian Federation citizens legal status regulation in the national legislations of the CIS countries

Аннотация En: 

In the present article topical issues of the legal status of Russian citizens in the national legislation of the participating states of the Commonwealth of Independent States regulation and the corresponding organizational question are analyzed and generalized. Questions of the appropriate authorized bodies in Russian Federation work, mechanisms applied by Russian Federation, including provisions of the Concept of foreign policy of Russian Federation, Federal target program "Russian language (2006 — 2010)", State program on rendering assistance of compatriots living abroad voluntary resettlement to Russian Federation, and also provisions of other legal acts are discussed. Author's give own opinions and give assessment of processes on the former Soviet Union territory results, practice and perspective, some law-enforcement practice. Specific proposals on situation improvement, on reception of separate acts, and also increase of the role of official structures of CIS are given.

Ключевые слова En: 

legal status, Russian, Russian, citizen, nationality, Russia, Russian Federation, CIS.