Работа с обращениями граждан прокуратур государств - участников СНГ

Номер журнала:

Краткая информация об авторе (ах): 

аспирант Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации

Аннотация: 

В статье автором детально рассматривается право граждан на обращение в органы государственной власти и органы местного самоуправления в странах Содружества Независимых Государств. Подробно раскрывается способ подачи жалоб как отдельными гражданами так и их объединениями. Автор приводит различия и общие схожие положения рассмотрения заявлений в прокуратурах и органах местного самоуправления в государствах - участниках СНГ. Уделяется внимание реализации полномочий прокурора в сфере надзора за процессуальной деятельностью органов дознания и предварительного следствия, в том числе и в части прием и рассмотрение жалоб на действия органов дознания и предварительного следствия. Одним из ключевых моментов настоящей статьи является анализ законодательства стран Содружества, приводящий к наиболее эффективным средствам выявления правонарушений, которые выражаются в проверке, ревизии, привлечении специалистов, а также вызов должностных лиц и граждан для дачи объяснений по поводу нарушений законодательства.

Ключевые слова: 

прокуратура, СНГ, следствие, обращение, нарушенные права, граждане, подача жалобы, органы дознания, органы местного самоуправления, правонарушения, законодательство.

В государствах-участниках СНГ право граждан на обращение в государственные органы и органы местного самоуправления кроме России – ст. 33 Конституции Российской Федерации, предусмотрена ст. 57 «Право на обращение» Конституции Азербайджанской Республики, гласящей: «граждане Азербайджанской Республики обладают правом лично обращаться, а также направлять индивидуальные и коллективные письменные обращения в государственные органы. На каждое обращение должен быть дан ответ в установленном законом порядке и сроки», в ст. 40 Конституции Республики Беларусь: «Каждый имеет право направлять личные или коллективные обращения в государственные органы. Государственные органы, а также должностные лица обязаны рассмотреть обращение и дать ответ по существу в определенный законом срок. Отказ от рассмотрения поданного заявления должен быть письменно мотивированным», п. 1 ст. 33 Конституции Республики Казахстан, предусматривающей: «Граждане Республики Казахстан имеют право участвовать в управлении делами государства непосредственно и через своих представителей, обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления», ст. 52 «Право на подачу петиций» Конституции Республики Молдова: «1) Граждане имеют право обращаться к властям с петициями только от своего имени. 2) Законно созданные организации имеют право обращаться с петициями исключительно от имени коллективов, которые они представляют», ст. 31 Конституции Республики Таджикистан, определившей: «Граждане имеют право лично или совместно с другими обращаться в государственные органы», ст. 35 Конституции Республики Узбекистан, гласящей: «Каждый имеет право как отдельно, так и сообща с другими лицами обращаться с заявлениями, предложениями и жалобами в компетентные государственные органы, учреждения или к народным представителям. Причем заявления, предложения или жалобы должны быть рассмотрены в порядке и в сроки, установленные законом»1. Полагаем, что при исследовании рассматриваемого вопроса нам следует определить место прокуратур Содружества Независимых Государств в системе государственных органов. Анализ указанных положений дает основание говорить о существовании в государствах - участниках СНГ трех вариантов решения этого вопроса: ) Первый вариант – Прокуратура признается самостоятельным государственным органом в механизме государства и не входит ни в одну из ветвей государственной власти. Таковыми являются конституции Российской Федерации, Армении, Казахстана, Таджикистана, Туркменистана, Узбекистана, Украины. При этом указанные конституции по расположению норм о прокуратуре можно разделить на две группы: 1) Нормы о прокуратуре находятся в разделе о судебной власти. К таким относятся конституции Российской Федерации, Армении, Казахстана. Но в них закрепляется независимый от судебной власти статус прокуратуры. 2) В ряде конституций прокуратуре посвящен отдельный раздел. Таковыми являются конституции Туркменистана, Узбекистана и Украины. В этих разделах содержаться по 3-4 статьи. Несмотря на указанные различия в конституциях Российской Федерации, Армении, Казахстана, Таджикистана, Туркменистана, Узбекистана и Украины имеются общие существенные черты: во-первых, прокуратура не относится к какой-либо ветви государственной власти; во-вторых, подчеркивается их централизованный характер; в-третьих, в большинстве из них указывается на самостоятельность прокуратуры. Наиболее четко эти черты закреплены в Конституции Республики Казахстан. В п. 2 ст. 83 Конституции Казахстан записано: «Прокуратура Республики составляет единую централизованную систему с подчинением нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному Прокурору Республики. Она осуществляет свои полномочия независимо от других государственных органов, должностных лиц и подотчетна лишь Президенту Республики». Статья 95 Конституции Таджикистана гласит: «Единую и централизованную систему органов прокуратуры Таджикистана возглавляет Генеральный Прокурор». А в статье 96 Конституции Таджикистана говорится, что «Генеральный Прокурор и подчиненные ему прокуроры осуществляют свои полномочия независимо от других государственных органов, должностных лиц и подчиняются только закону». Примечательно, что ни в одной из указанных конституций в отношении прокуратуры не применяется слово «подчиняется». Генеральные прокуроры, говорится в них, подчиняются только законам и подотчетны только Президенту. Лишь в Конституции Таджикистана записано, что Генеральный Прокурор подотчетен Маджлиси Милли и Президенту. А Президенты во всех указанных республиках стоят вне ветвей государственной власти. ) Второй вариант модели прокуратуры состоит в фактическом включении ее в систему судебной власти. В статье 91 Конституции Грузии говорится, что прокуратура Грузии является учреждением судебной власти. В то же время в этой статье записано, что прокуратура Грузии – единая централизованная система. В Конституции, и в Законе Республики Молдова «О прокуратуре» записано, что «прокуратура осуществляет свои функции как автономный орган в системе судебной власти». Интересен статус прокуратуры Азербайджана. В Конституции говорится, что «Прокуратура Азербайджанской Республики является единым централизованным органом, основанным на подчинении территориальных и специализированных прокуроров Генеральному Прокурору…» (ст. 133). А статье 2 Закона Азербайджана «О прокуратуре» записано, что прокуратура Азербайджанской Республики – это единый централизованный орган, который входит в систему судебной власти1. Характерно, что в конституциях и законах о прокуратуре второй модели подчеркивается, что составная часть судебной власти – прокуратура – является самостоятельной. В чем эта самостоятельность проявляется – не понятно. ) Третий вариант модели представлен конституцией и законом Кыргызской Республики. В законе о прокуратуре Кыргызской Республики сказано: «Прокуратура Кыргызской Республики – государственный орган в системе исполнительной власти»2. Как видим, каждая бывшая союзная республика СССР выбрала свою модель, свою концепцию построения прокуратуры. В какой-то степени на модели оказала влияние советская модель, в какой-то мере модели других стран, а также в меньшей степени исторические досоветские традиции. Ясно одно: каждая Республика, ставшая самостоятельным государством, попыталась найти свою модель, хотя это сделать не просто. Проведенный нами анализ нормативного правового регулирования деятельности прокуратур государств - участников СНГ по рассмотрению обращений граждан принес следующие результаты. Закон «О прокуратуре» Азербайджанской Республики содержит ст. 20 «Рассмотрение в прокуратуре заявлений, жалоб и обращений», в соответствии с которой в прокуратуре в установленном законом порядке и в пределах полномочий рассматриваются заявления, жалобы и обращения, осуществляется прием граждан. Заявления, жалобы и обращения о преступлениях рассматриваются безотлагательно. При этом в целях проверки указанных в заявлениях, жалобах и обращениях фактов соответствующий прокурор в рамках предусмотренных законом полномочий обеспечивает выделение специалиста из государственных органов или аудиторских организаций и принимает соответствующее решение в зависимости от того, дают ли расследуемые факты достаточные основания для возбуждения уголовного дела. И указано, что в соответствии с требованиями законодательства Азербайджанской Республики поступившие в прокуратуру анонимные заявления, жалобы и обращения не рассматриваются. В то же время в соответствии со ст. 28 Закона на действия (бездействие) и акты работников прокуратуры может быть подана жалоба соответственно вышестоящему прокурору или в суд. Но подача жалобы не останавливает исполнения прокурорских актов, за исключением случаев, предусмотренных процессуальным законодательством Азербайджанской Республики. А вот в Законе «О прокуратуре» Республики Армения не содержится специальной статьи, предусматривающей рассмотрение (разрешение) в прокуратуре обращений граждан, хотя в ст. 27 «Предъявление иска о защите государственных интересов» предусмотрено, что при подготовке материалов для предъявления иска о защите государственных интересов прокурор вправе: истребовать из органов государственного управления и местного самоуправления нормативные и иные правовые акты, документы и иные сведения; а также получать от должностных лиц органов государственной власти и местного самоуправления объяснения, от граждан – разъяснения. В Законе «О прокуратуре» Республики Беларусь в ст. 10 «Рассмотрение в органах прокуратуры заявлений и жалоб» определено, что «В органах прокуратуры в соответствии с ее компетенцией разрешаются не подведомственные суду заявления и жалобы, содержащие сведения о нарушении законов, а также жалобы на вступившие в законную силу судебные решения. Принятые прокурором решения по таким жалобам могут быть обжалованы вышестоящему прокурору. Прокурор в установленном законом порядке принимает меры по восстановлению нарушенных прав и свобод граждан, законных интересов граждан и юридических лиц и привлечению нарушителей к установленной законом ответственности». Органический Закон Грузии «О прокуратуре» в главе  «Другие вопросы деятельности и организации прокуратуры» содержит ст. 48, регулирующую рассмотрение в прокуратуре заявлений и жалоб. В соответствии с ней «1. Прокуратура в установленном законом порядке в пределах своей компетенции рассматривает поступившие заявления и жалобы, осуществляет прием граждан. 2. Поступившие в прокуратуру заявления или жалобы касающиеся преступлений, рассматриваются незамедлительно. 3. Поступившие в прокуратуру анонимные заявления или жалобы не рассматриваются». Статья 7 «Рассмотрение обращений» Закона «О прокуратуре» Республики Казахстан подробно рассматривает эти вопросы: «1. Органы прокуратуры в установленном законодательством порядке, рассматривая обращения о нарушениях законодательства, принимают меры к устранению нарушений прав и законных интересов человека и гражданина, юридических лиц и государства, восстановлению нарушенных прав. 2. Если лицо в силу физических, психических или иных недостатков не в состоянии осуществлять защиту своих прав, прокурор обязан принять необходимые меры по ее обеспечению. 3. Органы прокуратуры в установленном законом порядке принимают меры для привлечения к ответственности должностных лиц, не выполняющих возложенных на них обязанностей по защите прав и свобод человека и гражданина, интересов юридических лиц и государства. 4. Анонимные обращения в органах прокуратуры не проверяются, однако прокурор вправе не разглашать источник информации в интересах гражданина». В развитие положений Законов Республики Казахстан «О прокуратуре», «Об административных процедурах», «О порядке рассмотрения обращений физических и юридических лиц», других законодательных актов, приказом Генерального прокурора Республики Казахстан № 37 от 7 сентября 2007 г. была утверждена Инструкция по рассмотрению обращений физических и юридических лиц в органах и учреждениях прокуратуры Республики Казахстан. В этой Инструкции используются следующие основные понятия: 1) обращение – индивидуальное или коллективное письменное, устное либо в форме электронного документа, заверенного электронной цифровой подписью, предложение, заявление, жалоба, отклик, запрос физического или юридического лица либо надлежаще уполномоченного их представителя; 2) депутатский запрос – требование депутата Парламента Республики Казахстан, направленное к Генеральному Прокурору Республики Казахстан, оформленное в виде запроса, оглашенного на сессии Парламента в соответствии со ст. 27 Конституционного закона Республики Казахстан «О Парламенте Республики Казахстан и статусе его депутатов»; 3) обращение депутата – неоформленное в виде депутатского запроса обращение депутата, членов комитетов и комиссии Парламента Республики Казахстан, направленное в органы прокуратуры с просьбой о рассмотрении обращения и предоставлении по нему информации; 4) коллективное обращение – обращение двух и более физических или юридических лиц, а также обращение, принятое на митинге или собрании и подписанное организаторами или участниками митинга, собрания; 5) дубликат обращения – обращение, являющееся копией предыдущего обращения, либо экземпляр обращения по одному и тому же вопросу и в интересах одного и того же лица. Положения Инструкции распространяются на обращения физических и юридических лиц, поступающие в органы и учреждения прокуратуры, в том числе через государственные органы, а также на депутатские обращения и запросы. При этом заявления и сообщения о совершенном или готовящемся преступлении, жалобы на действия и решения государственных органов и должностных лиц, осуществляющих производство по уголовному делу, рассматриваются в порядке, предусмотренном уголовно-процессуальным законодательством. Жалобы, ходатайства на судебные акты по уголовным, гражданским и административным делам рассматриваются в порядке и пределах полномочий, предусмотренных соответственно уголовно-процессуальным, гражданским процессуальным, административным законодательством. В части, не урегулированной вышеуказанным законодательством, применяются положения Закона Республики Казахстан «О порядке рассмотрения обращений физических и юридических лиц» и Инструкции. Обращения иностранцев и лиц без гражданства рассматриваются в соответствии с законодательством Республики Казахстан, если международными договорами, ратифицированными Республикой Казахстан, не предусмотрены иные правила их рассмотрения. Обращение адресуется органу или должностному лицу, в компетенцию которого входит разрешение постановленных в нем вопросов. В обращении физического лица указывается его фамилия, имя, а также по желанию отчество, почтовый адрес, юридического лица – его наименование, почтовый адрес, исходящий номер и дата. Обращение должно быть подписано заявителем либо заверено электронной цифровой подписью. При подаче жалобы указываются наименование органа или должность, фамилии и инициалы должностных лиц, чьи действия обжалуются, мотивы обращения и требования. Обращения могут быть индивидуальными или коллективными и подаются в устной, письменной либо в форме электронного документа. Физические и юридические лица могут обращаться на государственном языке, языке межнационального общения, родном языке или на любом другом языке, которым они владеют. Жалоба на действия (или бездействия) должностных лиц, а также на решения, принятые по результатам рассмотрения обращений, подается вышестоящему должностному лицу или органу в порядке подчиненности не позднее трех месяцев с момента, когда физическому или юридическому лицу стало известно о совершении действия либо принятии решения соответствующим органом, организацией или должностным лицом. Пропущенный для обжалования срок не является основанием для органа или должностного лица к отказу в рассмотрении жалобы. Причины пропуска срока выясняются при рассмотрении жалобы по существу и могут являться одним из оснований к отказу в удовлетворении жалобы. Анонимное обращение, по которому невозможно установить авторство, отсутствует подпись, в том числе электронная цифровая подпись, почтовый адрес заявителя, не подлежит рассмотрению за исключением случаев, когда в таком обращении содержаться сведения о готовящихся или совершенных преступлениях либо об угрозе государственной или общественной безопасности. Такое обращение подлежит немедленному перенаправлению в государственные органы для рассмотрения в соответствии с их компетенцией. Обращение с неразличимым текстом или в котором не изложена суть вопроса, отсутствуют сведения, достаточные для их разрешения (за исключением анонимных), не позднее трех рабочих дней возвращаются заявителю без рассмотрения с соответствующим разъяснением. Если условия, послужившие основанием для оставления обращения без рассмотрения, в последующем были устранены, орган или должностное лицо обязаны рассмотреть указанное обращение. Поступившие в органы прокуратуры обращения, в том числе депутатские обращения и запросы , с приложенными к ним документами, регистрируются в день их поступления с заведением по ним статистических карточек. Устные обращения регистрируются в карточке учета приема посетителей, в которой отражается и содержание ответа. По требованию гражданина ответ на устные обращения направляется в письменном виде. В Генеральной прокуратуре после предварительного рассмотрения для доклада Генеральному Прокурору Республики Казахстан передаются: 1) обращения, в том числе первичные, поступившие от Президента Республики Казахстан, Премьер-Министра Республики Казахстан, руководителей Сената и Мажилиса Парламента Республики Казахстан, Государственного Секретаря Республики Казахстан, руководителя Администрации Президента Республики Казахстан и его заместителей, Секретаря Совета Безопасности Республики Казахстан, председателей Конститукционного Совета Республики Казахстан и Верховного Суда Республики Казахстан, депутатские запросы, оформленные в соответствии с законодательством, а также обращения, в которых обжалуются решения и (или) действия (бездействия) заместителей Генерального Прокурора, руководителей научных и иных учреждений при Генеральной прокуратуре; 2) обращения по фактам коррупции и злоупотребления служебным положением со стороны лиц, занимающих должности, относящиеся к политическим государственным служащим, предусмотренным законодательством о государственной службе, а также по другим серьезным нарушениям законности, создающим угрозу национальной, экономической и общественной безопасности государства. По каждому обращению в органах прокуратуры должно быть принято одно из следующих решений: о принятии к своему производству; о передаче на разрешение в нижестоящие прокуратуры; о направлении по принадлежности в другие органы; о приобщении к имеющимся материалам. При рассмотрении обращений не допускается: 1) обращение жалобы, заявления во вред лицу, подавшему их, или в интересах которого они были поданы; 2) направление обращений должностным лицам, не имеющим полномочий на их разрешение, или действия (бездействия) которых обжалуются; 3) возложение проверки на лиц, в отношении которых имеются основания полагать, что они не заинтересованы в объективном решении вопроса; 4) разглашение сведений о личной жизни физических лиц, в том числе выступающих в интересах юридического лица, без их согласия или сведения, составляющие государственные секреты либо иную, охраняемую законом тайну; 5) установление данных о личности физического лица, не относящихся к обращению; 6) направление обращений нижестоящим прокурорам по одному и тому же вопросу вышестоящими прокурорами, если аналогичное обращение ранее ими дважды направлялось нижестоящему прокурору и несмотря на неоднократные их направление вышестоящим прокурором, не обеспечено получение от них исчерпывающей информации по вопросам, поставленным в обращении. При разрешении обращений, депутатских запросов прокурор обязан всесторонне и объективно проверить изложенные в них доводы, установить и исследовать фактические обстоятельства, связанные с обращением, в случае необходимости получить объяснения должностных и иных лиц, относительно обжалуемых действий и решений, истребовать и изучить необходимые материалы, правильно определить и применить нормы законодательства, подлежащие применению при принятии решения по обращению. В случаях выявления нарушений закона прокуроры обязаны в пределах своих полномочий принять незамедлительные и исчерпывающие меры по устранению, пресечению, предупреждению правонарушений и восстановлению нарушенных прав и законных интересов физических и юридических лиц. Обращения, депутатские запросы считаются разрешенными и снимаются с контроля, если рассмотреные поставленные в них вопросы, приняты необходимые меры, даны авторам мотивированные и исчерпывающие ответы в письменной форме. Депутатские запросы окончательно разрешаются непосредственно в структурных подразделениях Генеральной прокуратуры. Направление их для разрешения прокурорам областей и приравненным к ним прокурорам не допускается. Депутатские запросы, в том числе поручения государственных органов по обращениям физических и юридических лиц, направленные в органы прокуратуры с нарушениями требований законодательства, рассматриваются в порядке и пределах полномочий, предусмотренных законодательством с принятием соответствующих мер по устранению и недопущению нарушений со стороны государственных органов и их должностных лиц. Прекращение переписки с заявителем возможно в случаях, если повторное обращение не содержит новых доводов или вновь открывшихся обстоятельств, а изложенное ранее полно и объективно проверялось, о чем имеются исчерпывающие материалы, и ответ заявителю дан в соответствии с настоящей Инструкцией, правомочным должностным лицом прокуратуры. Переписка прекращается на основании мотивированного заключения исполнителя, утвержденного руководителем прокуратуры или его заместителем. О прекращении переписки сообщается заявителю с разъяснением о том, что в случае поступления аналогичных обращений, последние оставляются без рассмотрения и приобщаются к надзорному производству. Переписка возобновляется, если в обращении приводятся новые доводы или вновь открывшиеся обстоятельства. В таких случаях обращение проверяется в соответствии с Инструкцией. При разрешении обращений, депутатских запросов факты, установленные вступившим в законную силу решением или приговором суда, повторному доказыванию не подлежат, за исключением вновь открывшихся обстоятельств. По результатам разрешения обращений может быть принятом одно из следующих решений: о полном или частичном удовлетворении обращения; об отказе в удовлетворении обращения с обоснованием принятии такого решения; о даче разъяснения по существу обращения; о прекращении рассмотрения обращения. По просьбе заявителя предоставляется возможность ознакомиться с материалами, связанными с рассмотрением его обращения (за исключением судебных дел и материалов, порядок ознакомления которых установлен процессуальным законодательством), участвовать в рассмотрении обращения, если это не нарушает права и свободы других лиц. Обращение физического и (или) юридического лица, для рассмотрения которого не требуется получение информации (материалов, дел) от нижестоящих прокуратур, других органов, должностных и иных лиц либо проверка с выездом на место, рассматривается в течение пятнадцати календарных дней. Обращение, для рассмотрения которого требуется получение информации (материалов, дел) от нижестоящих прокуратур, других органов, должностных и иных лиц либо проверка с выездом на место, рассматривается и по нему принимается решение в течение тридцати календарных дней со дня его поступления в органы (учреждения) прокуратуры. В тех случаях, когда необходимо проведение дополнительного изучения и проверки, срок рассмотрения обращения может быть продлен руководителем прокуратуры либо его заместителем, но не более чем на тридцать календарных дней, о чем сообщается заявителю в течение трех календарных дней с момента продления срока рассмотрения. Если решение вопросов, изложенных в обращении, требует длительного срока, то обращение ставится на дополнительный контроль вплоть до окончательного его исполнения, о чем сообщается заявителю в течение трех календарных дней. Жалобы на действия и решения дознавателя, органа дознания, следователя, прокурора, осуществляющих производство по уголовному делу, в соответствии со ст. 108 Уголовно-процессуального кодекса Республики Казахстан, рассматриваются в течении трех суток с момента их поступления. В исключительных случаях, когда для проверки жалобы необходимо истребовать дополнительные материалы либо принять иные меры, допускается рассмотрение жалобы в срок до семи суток с извещением об этом автора обращения. Ответы на обращения должны быть по содержанию обоснованными и мотивированными на государственном языке или языке обращения со ссылкой на законодательство Республики Казахстан, содержать конкретные факты, опровергающие или подтверждающие доводы заявителя, с разъяснением их права на обжалование принятого решения. При полном или частичном удовлетворении обращения, в случае если по результатам его рассмотрения внесен протест, предъявлен иск либо приняты другие меры прокурорского надзора, автору обращения об этом должно быть сообщено с разъяснением последующего порядка получения информации о результатах рассмотрения внесенных актов прокурорского реагирования1. В дальнейшем в целях реализации ст. 13 Закона Республики Казахстан от 12 января 2007 г. «О порядке рассмотрения обращений физических и юридических лиц», а также обеспечения надлежащей работы по личному приему физических лиц и представителей юридических лиц, повышения ответственности сотрудников, руководителей органов и учреждений прокуратуры Республики Казахстан в этой работе, в соответствии с подпунктом 4 ст. 11 Закона Республики Казахстан «О прокуратуре», был издан приказ Генерального Прокурора Республики Казахстан № 10 от 27 февраля 2008 г. «Об организации личного приема физических лиц и представителей юридических лиц в органах и учреждениях прокуратуры Республики Казахстан». Этим приказом были утверждены Правила личного приема физических лиц и представителей юридических лиц в органах и учреждениях прокуратуры Республики и определено, что прием физических лиц и представителей юридических лиц в аппарате Генеральной прокуратуры надлежит осуществлять в соответствии с утвержденным руководством Генеральной прокуратуры графиком. Структурным подразделениям Генеральной прокуратуры, Главной военной прокуратуры, Комитету по правовой статистике и специальным учетам, прокурорам областей, городов Астаны и Алматы и приравненным к ним, прокурорам городов, районов, руководителям научных и иных учреждений при Генеральной прокуратуре было указано организовать прием физических лиц и представителей юридических лиц в течение всего рабочего дня, а также с выездом по месту жительства и работы, утвердить графики приема, определить работников, уполномоченных вести предварительную запись на прием и обеспечить его проведение, опубликовать в периодических изданиях графики приема, контактные телефоны, установить в каждой прокуратуре ящик для приема обращений лично первым руководителем; по каждому факту обращения к вышестоящему руководителю, после приема нижестоящим руководителем, проводить служебные проверки и привлекать к ответственности лиц, не принявших меры по надлежащему их рассмотрению. Информацию о данной работе опубликовывать в СМИ. Указанные Правила, в том числе определяли, что личный прием физических лиц и представителей юридических лиц проводится Генеральным Прокурором Республики Казахстан, его заместителями, начальниками структурных подразделений Генеральной прокуратуры, прокурорами областей и приравненных к ним, прокурорами городов, районов и их заместителями, руководителями научных и иных учреждений при Генеральной прокуратуре Республики Казахстан в соответствии с утвержденными графиками, и в порядке, установленном Законом Республики Казахстан «О порядке рассмотрения обращений физических и юридических лиц», а также Законом Республики Казахстан от 27 ноября 2000 г. «Об административных процедурах», приказами и распоряжениями Генерального Прокурора, регулирующими эти вопросы. Графики личного приема физических лиц и представителей юридических лиц вывешиваются в помещениях органов прокуратуры в местах, обеспечивающих свободный доступ физических лиц и представителей юридических лиц, для ознакомления с ними. Предварительная запись на личный прием физических лиц и представителей юридических лиц в Генеральной прокуратуре проводится сотрудником Управления по надзору за применением законов о рассмотрении обращений граждан и делопроизводства, в соответствии с приказом о распределении обязанностей, в нижестоящих прокуратурах – сотрудниками, на которых возложена эта работа. В прокуратурах областей и приравненных к ним, городов, районов и других органах и учреждениях при Генеральной прокуратуре, прием физических лиц и представителей юридических лиц производится в течение всего рабочего дня, при необходимости в субботние и праздничные дни в соответствии с графиком, утвержденным руководителем. Хочется особо отметить, сто в прокуратуре Республики Казахстан рассматриваемым вопросам придается очень важное значение: с привлечением сотрудников Института повышения квалификации кадров органов прокуратуры, изучения проблем законности и правопорядка при Генеральной прокуратуре Республики Казахстан имени С. Ескараева периодически проводятся исследования в этой сфере, семинары по повышению квалификации прокурорских работников, подготавливаются методические рекомендации. Методика разрешения жалоб: 1) ознакомление с законом; 2) составление перечня доводов, вопросов, подлежащих проверке; 3) проверка обстоятельств, изложенных в жалобе с изучением материалов уголовных, гражданских и административных дел; 4) Принятие решения и мер реагирования. Некоторые жалобы являются основанием для проверок, особенно, так называемых, общенадзорных. Основные требования по рассмотрению обращений граждан: качественное рассмотрение, разрешение обращений граждан с соблюдением установленных сроков; полнота (необходимо проверить все доводы); всесторонность – при охвате доводами нескольких направлений прокурорского надзора, следует передавать эту часть в другое структурное подразделение; объективность – проверять беспристрастно; законность – принимать законные решения, и другим моментам1. Статья 5 Закона «О прокуратуре» Кыргызской Республики предусматривает не только саму возможность и необходимость участия прокуратуры в рассматриваемой нами деятельности, но в определенной мере определяет их процедуру. В отмеченной статье «Рассмотрение и разрешение в прокуратуре заявлений и жалоб» предусмотрено, что «Органы прокуратуры в соответствии с ее полномочиями разрешают заявления и жалобы, содержащие сведения о нарушении законов, а также иные заявления и жалобы, разрешение которых не относится к компетенции других органов. Все поступившие в прокуратуру жалобы рассматриваются не позднее месячного срока. Ответ на жалобу должен быть мотивированным. Если в удовлетворении жалобы отказано, заявителю должны быть разъяснены порядок обжалования принятого решения, а также право обращения в суд, если такое предусмотрено законом. Запрещается пересылка жалобы в орган или должностному лицу на решения, либо действия которого принесена жалоба». Статья 4 «Компетенция» Закона Республики Молдовы «О прокуратуре» также предусматривает такого рода деятельность. Статья предусматривает, что «Прокуратура: а) представляет общие интересы общества и защищает правопорядок, права и свободы граждан; б) руководит уголовным преследованием и осуществляет его; в) представляет обвинение в судебных инстанциях; г) в соответствии с законом участвует в рассмотрении гражданских дел, дел об административных правонарушениях и хозяйственных споров, иски по которым возбуждены ею; д) проверяет законность нахождения лиц в местах содержания задержанных, предварительного заключения, других местах исполнения наказания; е) проверяет соблюдение законности в Вооруженных силах; ж) обеспечивает в пределах своей компетенции правовую помощь и международное сотрудничество в области права; з) рассматривает и разрешает заявления и жалобы граждан; и) осуществляет иные полномочия, предусмотренные законом». Отметим, что И. Бацалай, прокурор Управления Генеральной прокуратуры Республики Молдова в своей статье «Международно-правовые основы реформирования прокуратуры Республики Молдова», касаясь в определенной степени рассматриваемого нами вопроса, писал: «Сегодня наши граждане ежедневно остро нуждаются в помощи, защите от всевозможных нарушений во всех сферах нашей жизни и, надо сказать, мы действительно обращаемся за ней в прокуратуру… Сегодня прокуратура рассматривает обращения граждан, разбирается в ситуациях, дает ответы, т.е. реально оказывает бесплатную юридическую помощь, которую, кстати, и предлагает молдавской прокуратуре ввести Совет Европы вместо функции с элементами так называемого «общего надзора». К слову говоря, те же депутаты Парламента, либо представители центральных органов исполнительной власти апеллируют в своих запросах к прокуратуре в несколько раз больше, чем в другие органы правопорядка. Значит это не случайно, а наиболее действенно и результативно. Кроме того, лишать прокуратуру контролирующей функции как единственную в государстве структуру, ее осуществляющую, осознавая при этом все несовершенство, а часто и беспредел наших правоохранительных органов, которые проводят в том числе и уголовное преследование, нам представляется не просто неосмотрительным, но и пагубным в условиях нашей не окрепшей, молодой демократии. Следовательно, ликвидация функций прокуратуры, подобных надзорной, должна непременно и параллельно сопровождаться предложением и внедрением других, которые бы стали более эффективными способами защиты права, а также должна проводится в условиях наличия отлаженного механизма действия других контролирующих органов»1. В разделе I «Общие положения» Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» от 17 ноября 1995 г. № 168-ФЗ содержится ст. 10 «Рассмотрение и разрешение в органах прокуратуры заявлений, жалоб и иных обращений», определяющая, что в органах прокуратуры в соответствии с их полномочиями разрешаются заявления, жалобы и иные обращения, содержащие сведения о нарушении законов. Решение, принятое прокурором, не препятствует обращению лица за защитой своих прав в суд. Решение по жалобе на приговор, решение, определение и постановление суда может быть обжаловано только вышестоящему прокурору.. Поступающие в органы прокуратуры заявления и жалобы, иные обращения рассматриваются в порядке и сроки, которые установлены федеральным законодательством. При этом ответ на заявление, жалобу и иное обращение должен быть мотивированным. Если в удовлетворении заявления или жалобы отказано, заявителю должны быть разъяснены порядок обжалования принятого решения, а также право обращения в суд, если таковое предусмотрено законом. Прокурор в установленном законом порядке принимает меры по привлечению к ответственности лиц, совершивших правонарушения. Так же запрещается пересылка жалобы в орган или должностному лицу, решения либо действия которых обжалуются. Конституционный закон Республики Таджикистан «Об органах прокуратуры Республики Таджикистан» содержит ст. 12 «Рассмотрение обращений», в соответствии с которой органы прокуратуры в установленном законодательством порядке рассматривают заявления, жалобы и другие обращения граждан и юридических лиц о правонарушениях, принимают меры по их устранению. Но решения принятые прокурором не препятствуют обращению лица за защитой своих прав в суде. Если же лицо из-за физических, психических и других недостатков не может защитить свои права, прокурор обязан принять необходимые меры по их обеспечению. По мнению С. Кенжаева обращение – важная форма правопорядка участия граждан в управлении государственными делами, средство выражения общественного мнения, источник информации о нарушениях законов на конкретных объектах. В обращениях указывается на их недостатки в деятельности государственных органов, органов местного самоуправления, общественных объединений, на нарушения законов, прав, свобод и законных интересов физических и юридических лиц1. Кроме того он полагает, что в Республике Таджикистан к числу основных направлений надзорной деятельности органов прокуратуры в сфере работы с обращениями относится надзор за исполнением правовых норм: 1) обязывающих должностных лиц государственных, кооперативных, коммерческих и частных структур и общественных объединений принимать и разрешать обращения в соответствии с установленной компетенцией; 2) регулирующих реализацию основных принципов работы по разрешению обращений (принципы: инстанционность разрешения, запрет разрешать жалобы должностными лицами, действия которых обжалуются; гласность работы по разрешению обращения); 3) регулирующих непосре6дственную работу по разрешению обращений; 4) регулирующих организацию работы с обращениями; 5) специально обязывающих руководящих должностных лиц предпринимать определенные действия в процессе осуществления работы с обращениями; 6)обязывающих государственные и общественные организации проверять ход работы с обращениями в подведомственных предприятиях, учреждениях и организациях, повышать уровень аналитической работы по обращениям и шире использовать получаемые выводы для своевременного выявления и устранения причин, порождающих нарушения прав, свобод и охраняемых законов интересов личности, изучение общественного мнения, а также для устранения недостатков, допускаемых при рассмотрении и разрешении обращений и дальнейшего совершенствования работы с ними; 7) обязывающих привлекать к ответственности должностных лиц, виновных в нарушении законодательства об обращениях1. Закон Туркменистана «О прокуратуре Туркменистана» включает в себя ст. 8 «Рассмотрение в прокуратуре обращений» предусматривающей, что органы прокуратуры рассматривают обращения граждан и организаций, содержащие сведения о нарушении закона, разрешение которых неподведомственно суду и не относится к компетенции других органов, и принимают меры к защите и восстановлению их конституционных прав и свобод. Подлежат рассмотрению в органах прокуратуры также жалобы на вступившие в законную силу судебные постановления. Прокурор в установленном законом порядке принимает меры к привлечению к ответственности должностных лиц, виновных в нарушении прав и свобод граждан, законных интересов организаций, учреждений и предприятий, а также не выполнивших свои обязанности по их защите, в связи с поступившими по ним жалобами. Но решение прокурора, принятое по жалобе и заявлению, может быть обжаловано вышестоящему прокурору. Довольно подробно это право на обращение регулируется в Законе «О прокуратуре» Республики Узбекистан. Так, статья 7 «Рассмотрение заявлений, жалоб граждан и обращений юридических лиц» закрепляет положение о том, что органы прокуратуры рассматривают заявления, жалобы граждан, обращения юридических лиц, принимают меры к восстановлению их нарушенных прав и защите законных интересов. Прокурор проводит личный прием граждан и представителей юридических лиц. Прокурор имеет право в случаях необходимости поручать соответствующим органам государственного управления, надзора и контроля, должностным лицам предприятий, учреждений и организаций проверку поступивших к нему предложений, заявлений, жалоб и требовать письменную информацию о результатах проверки вместе со всеми материалами проверки. По результатам рассмотрения заявлений, жалоб граждан и обращений юридических лиц прокурор принимает решение, которое может быть обжаловано вышестоящему прокурору. После принятия решения по заявлению, жалобе гражданина или обращению юридического лица Генеральным прокурором Республики Узбекистан производство по ним в органах прокуратуры прекращается, за исключением случаев по вновь открывшимся обстоятельствам. Более того, в названном Законе содержится ст. 32 – «Обязанности прокурора по обеспечению права на обращение с жалобами и заявлениями» определяющая, что прокурор осуществляет надзор за соблюдением требований закона о правах задержанных, заключенных под стражу, осужденных и лиц, подвергнутых иным мерам уголовно-правового воздействия, обращаться с жалобами и заявлениями к администрации органа или учреждения, исполняющего наказание, в другие государственные органы, общественные объединения, к должностным лицам. При этом поступившую к прокурору жалобу или заявление он обязан рассмотреть в установленный срок, принять необходимые меры и сообщить о своем решении заявителю. Закон «О прокуратуре Украины», в ст. 12 «Рассмотрение заявлений и жалоб» гласит, что прокурор рассматривает заявления и жалобы о нарушении прав граждан и юридических лиц, кроме жалоб, рассмотрение которых отнесено к компетенции суда; осуществляет надзор за соблюдением требований законодательства относительно порядка рассмотрения жалоб всеми органами, предприятиями, учреждениями, организациями и должностными лицами; проводит личный прием граждан. Принятое прокурором решение может быть обжаловано вышестоящему прокурору, или – в суд. После принятия решения по жалобе Генеральным прокурором Украины производство по таким жалобам в органах прокуратуры прекращается. Как видим, в большинстве прокуратур государств-участников Союза Независимых Государств (СНГ), за исключением Республики Армения, в законах, регулирующих вопросы организации и деятельности прокуратуры, предусмотрено участи прокуратуры и прокуроров в работе с письмами и обращениями граждан. Это самостоятельный, закрепленный на законодательном уровне, вид деятельности органов прокуратуры стран СНГ. В то же время, прокуроры проводят работу с обращениями граждан и в виде осуществления иной деятельности, реализующей основные функции прокуратуры этих государств. В связи с этим рассмотрим вопрос об основных функциях прокуратур государств - участников СНГ. Мы разделяем позицию Т.А. Решетниковой о том, что в настоящее время сложились две основные модели прокуратуры, предопределяемые ее функциями в каждом конкретном государстве: в первом случае прокуратура является, прежде всего, органом уголовного преследования и обвинения, а во втором – преимущественно органом надзора за законностью. Законодательству Азербайджана, Армении, Грузии и Молдовы присущ первый вариант функционирования прокуратуры, в связи с чем общий надзор был упразднен. В России, Беларуси, Казахстане, Кыргыстане, Таджикистане, Туркменистане, Узбекистане и Украине избрана вторая модель. В России выделяют пять видов надзора: надзор за исполнением законов; надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина; надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие; надзор за исполнением законов судебными приставами; надзор за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание и применяющих назначаемые судом меры принудительного характера, администрациями мест содержания и заключения под стражу. Аналогичные виды надзора, за исключением надзора за исполнением законов судебными приставами, существуют и в других странах СНГ, где избрана вторая модель функционирования органов прокуратуры. Следует отметить, что в Беларуси, Кыргыстане и Туркменистане среди самостоятельных видов надзора не выделен надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина. Однако цели деятельности прокуратур этих стран включают в себя охрану прав и свобод человека и гражданина. Кроме того, в Законе о прокуратуре Республики Казахстан (гл. 8) предусмотрен также надзор за законностью административного производства, а в Законе о прокуратуре Республики Узбекистан (ст. 4) выделен надзор за исполнением законов, направленных на укрепление налоговой дисциплины, борьбу с налоговыми преступлениями и правонарушениями, а также возмещение экономического ущерба нанесенного государству1. Надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина предусмотрен в законах о прокуратуре Российской Федерации и Республики Узбекистан. В Республики Казахстан данный вид надзора расширен и сформулирован как «Надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, интересов юридических лиц и государства». Его предмет определяет значимость задач, которые необходимо решать, чтобы обеспечить надлежащий и эффективный надзор. Для выполнения этих задач прокурор наделен достаточно широкими полномочиями. Следует отметить, что эти полномочия во многом совпадают с теми полномочиями, которыми прокурор обладает при надзоре за соблюдением законов. Вместе с тем, можно выделить те, которыми прокурор обладает только при осуществлении данного вида надзора. Поскольку согласно законам о прокуратуре России и Узбекистана такие полномочия являются идентичными, то представляется целесообразным дать им развернутую характеристику и отметить, что в этих странах прокуроры реализуют следующие права, связанные с рассмотрением обращений. Согласно законам о прокуратуре в России и Узбекистане (ч. 3 ст. 27 Закона о прокуратуре Российской Федерации и ст. 25 Закона о прокуратуре Республики Узбекистан) прокуроры: рассматривают и проверяют заявления, жалобы и иные сообщения о нарушении прав и свобод человека и гражданина, в результате чего они получают необходимую информацию о соблюдении прав и свобод человека и гражданина и принимают установленные в законе меры к восстановлению нарушенных прав; разъясняют пострадавшим порядок защиты их прав и свобод1. Несколько по-другому складывается законодательный опыт Республики Казахстан. Так в ч. 1 ст. 29 Закона республики Казахстан о прокуратуре предусмотрены полномочия прокурора по осуществлению надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, интересов юридических лиц и государства, однако, некоторые из них дублируют полномочия применительно к общему надзору. Согласно названному Закону прокуроры Казахстана вправе получать показания граждан и должностных лиц по вопросам проводимой проверки2. Необходимо отметить, что в отличие от российской прокуратуры, которая осуществляет надзор за соблюдением Конституции и исполнением законов, прокуратура Республики Казахстан в соответствии со ст. 83 Конституции и ст. 1 Закона «О прокуратуре» осуществляет надзор за точным и единообразным применением законов, указов Президента Республики Казахстан и иных нормативных актов. В связи с этим представляется в новом законе «О прокуратуре Российской Федерации» в предмет надзора также включить «соблюдение требований нормативных указов Президента РФ, принятых в пределах его конституционных полномочий». Небольшие отличия имеются и в других нормах законодательных актов о прокуратуре Российской Федерации и Республики Казахстан. Согласно ст. 21 Закона о прокуратуре органы прокуратуры Российской Федерации проверки исполнения законов проводят на основании поступившей в органы прокуратуры информации о фактах нарушения законов, требующих принятия мер прокурором. В то же время органы прокуратуры Республики Казахстан проверки проводят не только по информациям, но и по поручениям Президента республики Казахстан; непосредственным выявлением признаков нарушения законодательства; поручениям или запросам вышестоящего прокурора (п. 2 ст. 5 Закона Республики Казахстан «О прокуратуре»)1. Приведенные выше положения, изложенные в законах о прокуратурах Российской Федерации и Республики Казахстан, с нашей точки зрения, отличаются лишь редакционно, а по сущности они не имеют различий. Ведь само понятие «поступившая в органы прокуратуры информация о фактах нарушения закона» включает в себя и поручения Президента Российской Федерации, поручения или запросы вышестоящих прокуроров, жалобы, обращения и заявления граждан, а также и непосредственное выявление прокурором признаков нарушений законодательства. В законах о прокуратуре стран СНГ, в том числе и России, определены наиболее эффективные формы и средства выявления нарушений законов, которые непосредственно связаны с кругом (объемом) полномочий прокурора и обусловлены сферой их реализации. Так, в Российской Федерации формами реализации полномочий прокурора в сфере надзора за процессуальной деятельностью органов дознания и предварительного следствия являются, среди прочих, прием и рассмотрение жалоб на действия органов дознания и предварительного следствия. Сравнительный анализ законодательства стран Содружества показывает, что к наиболее эффективным средствам выявления правонарушений относятся: проверки, ревизии, привлечение помощи специалистов, а также вызов должностных лиц и граждан для дачи объяснений по поводу нарушений законов. При этом последнее средство, как нам видится, тесно связано с рассмотрением обращений граждан. Изложенное позволяет заключить, что участвуя в реализации надзорной функции прокуратур своих государств прокуроры осуществляют надзор за исполнением законодательства, регулирующего право человека и гражданина на обращение в органы государственной власти и местного самоуправления, в целях защиты ими своих прав и свобод, интересов общества и государства. В то же время прокуратуры стран СНГ, не осуществляющие надзорную деятельность, а осуществляющие в основном уголовное преследование и поддерживающие обвинение в суде, также в той или иной степени основывают всю свою работу на жалобах и обращениях граждан. Одновременно следует отметить, что в государствах-участниках Содружества Независимых Государств ощущается необходимость в более активном участии органов прокуратуры в работе с обращениями граждан. Подтверждением этому является тот факт, что в принятом на 27-м пленарном заседании Межпарламентской Ассамблеи государств-участников СНГ (Постановление № 27-6 от 16 ноября 2006 г.) был принят Модельный закон о прокуратуре, ст. 4. которого, названная «Рассмотрение обращений», гласит, что органы прокуратуры рассматривают в установленном законодательством порядке заявления, жалобы и иные обращения, содержащие сведения о нарушениях законов, и принимают меры к устранению выявленных нарушений.[1] Если же лицо в силу физических, психических и иных недостатков не в состоянии осуществлять защиту своих прав, прокурор обязан принять необходимые меры по ее обеспечению. Ответ на заявление, жалобу и иное обращение должен быть мотивированным. Если в удовлетворении жалобы отказано, заявителю должны быть разъяснены порядок обжалования принятого решения, а также право обращения в суд, если таковое предусмотрено законом, и определено, что запрещается пересылка жалоб в органы или должностному лицу, решения либо действия (бездействие) которых обжалуются.

ЛИТЕРАТУРА: 

[1] Кучерков И.А. Реформа досудебного производства в уголовном процессе Украины - тенденции и перспективы // Правовая инициатива. 2012. № 6/2012. С. 1.

Заголовок En: 

Work of prosecutor's offices of the states–participants of the CIS with the citizens letters

Аннотация En: 

In this article author in detail analyzes rights of citizens to address to public authorities and local governments in the countries of the Commonwealth of Independent States. In detail ways of complaints submission by citizens and their associations are presented. Author gives distinctions and general similar provisions of statements, submitted to the prosecutor's offices and local governments in the CIS countries consideration and processing. Special attention is given to the realization of prosecutor's powers in the sphere of supervision over the procedural activity of bodies conducting preliminary investigation, including in part reception and consideration of complaints on the actions of bodies conducting preliminary investigation. One of the key moments of the present article - is analysis of the Commonwealth country’s legislation, which leads to the most effective measures of illegal actions identification, which are realized in: check, audit, involvement of experts, and also call of officials and citizens for giving explanations concerning law violations.

Ключевые слова En: 

prosecutor's office, CIS, consequence, letter, violated rights, citizens, submission of the complaint, inquiry bodies, local governments, offenses, legislation.