Противодействие легализации доходов, полученных преступным путем, как инструмент борьбы с коррупцией и терроризмом. Создание соответствующей нормативно-правовой базы.

Номер журнала:

Автор: 
Краткая информация об авторе (ах): 
старший преподаватель кафедры финансовгого права Московского государственного университета экономики, статистики и информатики
Аннотация: 

Данная статья является итогом комплексного исследования проблем противодействия легализации доходов, полученных преступным путем, а так же взаимосвязей указанной преступной деятельности с коррупцией. Ставится задача исследовать взаимосвязь внешних и внутренних факторов, ставших причиной начала работы законодателей и правоприменителей в означенной сфере. Выводом автора становится утверждение о том, что наиболее весомой причиной стало давление международного сообщества на Российскую Федерацию и, как факт, невозможность продолжения дальнейших государственных реформ. Автор также анализирует действующие нормы в области финансового права в означенной сфере. Автор делает вывод о том, что именно финансовое право как таковое представляет собой действенный, профильный механизм противодействия как легализации, так и коррупции, выступающей с ней в неразрывной связи.

Ключевые слова: 

легализация, отмывание, реформирование, коррупция, финансовое право, история создания правовой системы, практика, проблематика, Россия, РФ.

     Представляется, что в настоящее время одной из важнейших задач общегосударственного масштаба является противодействие и борьба с коррупцией. За последнее десятилетие распространение коррупции получило всеобъемлющий характер, пронизав собой практически все государственные структуры, вплоть до высших. Так, в своей работе В.А. Козлов отмечает, что распространение коррупции приобрело вид стихийного бедствия, противодействовать которому из года в год становилось все сложнее [7, стр. 10]. Невозможно не согласиться с этим утверждением, т.к. цифры судебной и правоохранительной статистики с завидной регулярностью составляют печальную картину.

     Думается, что именно противодействие коррупции в последнее время можно ответственно считать одной из первоочередных задач как законодателей, так и правоприменителей. Указанное считается общепринятым фактом, как для отдельных государств, так и для всего мирового сообщества в целом. При этом следует заслуженно отметить, что Российская Федерация не является исключением.

     Не менее приоритетной принято считать и противодействие легализации доходов, полученных преступным путем. Анализ взаимосвязи легализации преступных доходов с иными видами преступлений позволяет сделать выводы о том, что небезосновательным выглядит утверждение о том, что связь легализации с коррупцией в последнее время стала неразрывной, произошло их взаимопроникновение и взаимообусловленность [9, стр. 297].

     Между тем, коррупция? как и легализация преступных доходов, имеет тесную связь с преступлениями иного рода, в частности с организованной преступностью. Следует отметить размышления на эту тему известного социолога-постмарксиста М. Кастельса, ведущего исследователя информационного (постиндустриального) общества. В одной из разработанных им теорий города утверждается  «…можно утверждать, что преступность – это метасеть, а коррупция, легализация денежных средств, полученных преступным путем, и организованная преступность – узлы в этой сети. При этом эти узлы интенсивно взаимодействуют друг с другом, образуя единый комплекс в сетевой структуре, что повышает общественную опасность каждого из этих видов преступной деятельности и создает новое качество, весьма опасное для общества и государства» [6, стр. 282]. Очевидно, что именно «взаимодействие узлов» представляет собой наибольшую угрозу мировой стабильности.  

     Как было ранее отмечено, коррупция, как и легализация преступных доходов, имеет теснейшую связь с таким видом особо тяжких преступлений как терроризм.

     Масштабы террористической деятельности приобрели угрожающий размах. По данным перечня организаций и физических лиц, в отношении которых имеются сведения об их причастности к экстремистской деятельности или терроризму, составляемому Росфинмониторингом, на начало 2012 года имеется информация в отношении 2633 лиц.

     Само по себе такое явление как терроризм наносит колоссальный ущерб всему обществу в целом. В ФЗ «О противодействии терроризму» приводится емкое и актуальное определение указанной преступной деятельности. Из дефиниции данного термина совершенно очевидно следует, какое негативное влияние подобная преступная деятельность оказывает на все мировое сообщество. Итак, терроризм определяется в качестве идеологии насилия и практики воздействия на принятие решения органами государственной власти, органами местного самоуправления или международными организациями, связанными с устрашением населения и (или) иными формами противоправных насильственных действий [2].

     Приведенное определение, очевидно, свидетельствует о том, что указанная проблема является международной и исключительно слаженные действия мирового сообщества в силах противодействовать все нарастающему количеству террористических групп.

     Очевидно, что в первую очередь терроризм представляет собой реальную опасность финансовым интересам, а так же социальной стабильности государства. Легализация преступных капиталов постоянно оказывает влияние на распределение международных капиталов, при этом являясь основой для процветания и функционирования организованной преступности [4, стр. 44-49].

     Глобальная безопасность на протяжении последних нескольких десятилетий подвергается угрозам международного терроризма. Мировой сверхзадачей, безусловно, является не только предупреждение отдельных террористических актов, а, собственно, пресечение терроризма как явления в целом. Общепризнано, что особое значение для терроризма, как и для любой иной организованной преступной деятельности, является его финансовая основа. Именно она дает возможность терроризму расширяться и обретать новые ресурсы, как технические, так и человеческие.

     Именно поэтому международным сообществом общепринято мнение, что первоочередной задачей в сфере противостояния терроризму является искоренение его финансовой базы. О том же свидетельствует и многолетний опыт уполномоченных органов. Отмечается, что зачастую финансовая база формируется за счет совершения таких особо тяжких преступлений как заказные убийства, торговля людьми, наркотиками и т.д.

     Отметим, что не только денежные средства, прошедшие легализацию направляются на финансирование террористической деятельности - террористические капиталы не всегда имеют противозаконные источники происхождения. Равно не всегда легальные денежные средства направляются на преступные деяния. В данном случае имеется ввиду, что террористическая деятельность связана не только с проведением силовых акций, а в равной степени и с подготовительной деятельностью. Она включает в себя приобретение пищи, транспорта, аренды жилья, т.е. фактически совершенно правомерные действия. Фактически, процесс подготовки террористических актов, т.е. тот период, когда могут быть реализованы мероприятия по их предупреждению, представляет собой легальную, с первого взгляда, деятельность.

     Наибольшее распространение приобрела аккумуляция денежных средств с целью реализации терактов посредством использования благотворительных фондов. В данном случае процесс движения финансовых поток так же представляет собой вполне легальные с виду операции – деньги направляются по фиктивным контрактам якобы на реализации социальных программ.

     В тесной связи с вышеуказанной деятельностью выступает и коррупция. Благодаря наличию в государственных верхах коррумпированных чиновников преступные группы получают возможность лоббирования своих интересов, а главное и самое тревожное – покровительство своей деятельности. Эти факторы и есть главная характеристика так называемых благоприятных условий для развития организованной преступности, занимающейся легализацией доходов, полученных в результате совершения преступления.

     В настоящее время можно обоснованно утверждать, что современный размах коррупции создает благоприятную почву для нарушения финансовых интересов государства и финансирования организованных преступных сообществ. Подобные действия крайне негативно влияют на фундаментальные основы стабильности мирового сообщества и его финансовой системы в частности.

     В связи с этим, можно утверждать, что международные нормативно-правовые акты при их эффективной реализации в рамках международного сотрудничества, направленного на противодействие легализации доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма и иных преступных образований, представляют собой важнейший инструмент в борьбе с коррупцией.

     Одним из первых шагов международного сообщества стало начало работы в 1989 году Международной организации по борьбе с легализацией доходов, полученных преступным путем, направленной на регламентацию деятельности уполномоченных органов стран по отслеживанию финансовых потоков, используемых террористическими организациями. Следует отметить, что наша страна не принимала участия в деятельности указанной организации вплоть до второй половины 90-ых годов. В связи с этим, мировое сообщество было заинтересовано в том, чтобы Российской Федерацией немедленно был принят ряд законодательных актов, направленных на борьбу с означенной противоправной деятельностью.

     В рамках рассматриваемого вопроса следует уделить особое внимание международным обязательствам, данным Российской Федерацией. В частности, в соответствии с нормами ратифицированной в 1990 г. Конвенции ООН о борьбе против незаконного оборота наркотических средств и психотропных веществ  (п. 1 ст. 3) [3, стр. 133] страна участница обязывалась «признать уголовными преступлениями деяния, связанные с легализацией доходов, полученных в результате незаконного оборота наркотических средств и психотропных веществ».

     Указанная норма нашла свое отражение в действующем законодательстве лишь спустя несколько лет [8, стр. 201]. Кроме того, несмотря на реформирование законодательства, направленного на противодействие легализации преступных доходов, к 2000 году оно, по заключениям иностранных специалистов и экспертов Группы разработки финансовых мер борьбы с «отмыванием» денег, во многом не соответствовало международным стандартам.

     Между тем, российским законодателем реально осознавался реальный масштаб проблемы. Так, согласно разным калькуляциям из  Российской Федерации каждый год заграницу выводилось в среднем 23 млрд. долларов.  По мнению некоторых экспертов, в зарубежных банках на отмеченный период находилось более 200 млрд. долларов, принадлежащих российским организация и бизнесменам, а так же преступным группам.  Подобные суммы в лучшем случае могли бы составить годовой бюджет небольшого государства, а в худшем – пошатнуть стабильность мировой экономики при их неконтролируемом движении.

     Весомым фактором, повлиявшим на создание системы противодействия означенным преступным действиям стало включение Российской Федерации в 2000 году в список стран и территорий, не сотрудничающих в области борьбы с легализацией денежных средств, полученных преступным путем. Эта мера была обоснована тем, что международное сообщество требовало от Российской Федерации разработки и внедрения соответствующей правовой системы. В связи с тем, что данные мероприятия проведены не были, в июне 2001 года  Международной организацией по борьбе с  легализацией доходов был предъявлен ультиматум, суть которого заключалась в немедленном принятии мер под угрозой экономических санкций в отношении государства. Спустя буквально два месяца - в августе 2001 года был принят федеральный закон, [1] который вступил в действие с 01 февраля 2002 года. 

     Фактически, именно в этот период как таковое начинается развитие соответствующей нормативно-правовой базы, а так же создание качественно новой структуры государственных органов в означенной сфере.

     Указом Президента Российской Федерации от 1 ноября 2001 года № 1263 «Об уполномоченном органе по противодействию легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем» создан Комитет Российской Федерации по финансовому мониторингу (КФМ России), который приступил к выполнению возложенных на него задач с 1 февраля 2002 года. Этот государственный орган был переименован 9 марта 2004 г., (указ Президента РФ N 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти») в Федеральную службу по финансовому мониторингу. Его основной задачей является сбор и анализ всей информации, касающейся подозрительных финансовых операций.

     В указанный период в Гонконге состоялось заседание Международной организации по борьбе с легализацией доходов, полученных преступным путем. На нем участники признали наличие серьезных шагов, проделанных Российской Федерации, в отношении создания системы противодействия легализации доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма.

     Не следует упускать из внимания и наличие весьма скептических отзывов зарубежных исследователей. Так, например, по мнению американского экономиста М. Голдмана:  «Было бы преувеличением сказать, что Россия является искренним и честным партнером в этом деле. Но, по крайней мере, там был принят закон о борьбе с легализацией доходов, полученных преступным путем, теоретически превращающий подпольный перевод денег в оффшорные банки в преступление. Этот закон Россия отказывалась принимать очень долго. И сейчас появилась хотя бы надежда на то, что полный финансовый произвол будет понемногу ограничиваться. Но эта надежда очень слабая, особенно учитывая то, что внутри российской высокопоставленной бюрократии, судя по всему, мало интереса к борьбе с легализацией доходов, полученных преступным путем. Так что нет никаких сомнений в том, что в России нет 100-процентной поддержки усилий международного сообщества, хотя, справедливости ради, необходимо признать, что подобные проблемы существуют и в других странах» [10].

     Думается, что подобный достаточно резкий вывод М. Голдмана не следует целиком и полностью воспринимать как адекватное отражение реальной ситуации в указанный период – законодателем все же были предприняты серьезные шаги. Однако, тем не менее, в определенном смысле данная критика может считаться справедливой. Так, например, подтверждающим фактором может считаться отсутствие масштабной судебной, результативной репрессии в отношении лиц, осуществивших легализацию преступных доходов, а так же замешанных в коррупционной деятельности.

     Резюмируя, следует отметить тот факт, что в сложившейся ситуации Российская Федерация не могла игнорировать мировое сообщество, выражавшее обоснованную заинтересованность в скорейшем принятии мер, направленных на противодействие легализации доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма.

 

Создание нормативно-правовой базы. Важнейшие шаги.

     Необходимость повышения эффективности рассматриваемой деятельности, стала очевидна в Российской Федерации, однако, некоторое время нормативно-правовая база, регламентирующая борьбу с легализацией незаконно полученных доходов, не была достаточно систематизирована и представляла собой некоторый набор разрозненных нормативно-правовых актов и рекомендаций финансово-кредитным учреждениям, зачастую не связанных между собой, а в отдельных случаях даже противоречащих друг другу.

     Одним из первых нормотворческих шагов в означенной сфере принято считать письмо Центрального банка от 03 июля 1997 года N 479 «О методических рекомендациях по вопросам организации работы по предотвращению проникновения доходов, полученных незаконным путем, в банки и иные кредитные организации». В соответствии с требованиями данного документа, банкам предлагалось соблюдать порядок идентификации клиентов, проводить анализ финансовых операций, вызывающих подозрения. Существенным упущением в данном случае являлось то, что эти внутренние правила носили лишь рекомендательный характер и, следовательно, за их нарушение не наступала ответственность.

     Следующим важным шагом, направленным на совершенствование соответствующей правовой системы, становится совместный приказ  Министерства экономики, Министерства финансов, Министерства по налогам и сборам, Федеральной службы по валютному и экспортному контролю, МВД, Федеральной службы безопасности, Федеральной службы налоговой полиции, Государственного таможенного комитета, Министерства юстиции России от 14 мая 1999 года, в соответствии с которым создается Межведомственный центр при МВД России по противодействию легализации  доходов, полученных незаконным путем.

     Сотрудники указанных ведомств, не выходя из штата, осуществляли деятельность по противодействию легализации доходов, полученных путем, в рамках данного центра. Подобные меры, фактически, вывели на более высокий уровень взаимодействие государственных органов по вопросам исследуемой темы.

     Особый интерес представляет распоряжение Правительства РФ от 10 июля 2001 года № 910-р «О программе социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2002-2004 годы)». Основные его положения сводятся к необходимости срочного реформирования банковской системы. В частности, со ссылкой на международные нормативно-правовые акты, в данном постановлении содержится предложение по созданию качественно нового правового механизма, регулирующего банковский сектор, в части противодействия легализации преступных доходов [5, стр. 4-10].

     Итогом данного предложения стал существенно измененный, разработанный ранее проект Федерального закона «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных незаконным путем».

     Следует отметить, что принят данный закон был не сразу. Государственная Дума 21 октября 1998 года в первом чтении принимает закон, но, впоследствии, Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации его не одобряет.

     После внесения необходимых изменений и существенной его доработки 04 июня 1999 года рассматриваемый закон вновь принимается Государственной Думой. При этом 25 июня 1999 года он так же одобряется и Советом Федерации. Однако Президент отклоняет его с комментарием, что основные положения данного нормативно-правового акта противоречат конституции, международным соглашениям, а также ряду других федеральных законов.

     И действительно, закон нуждался в дополнительной доработке. Так, в соответствии с рекомендациями ФАТФ в обязанность финансово-кредитных организаций входит уведомление уполномоченных органов обо всех подозрительных операциях, при этом минимальный порог суммы операции не устанавливается. Предложенный на утверждение закон, напротив, содержал в себе формировку, которой устанавливался обязательный признак операций, подлежащих контролю – не менее 2000 минимальных размеров оплаты труда для физических лиц и 20 000 для юридических лиц.

     Так же, было выявлено противоречие ратифицированной Россией Конвенции Совета Европы об отмывании, выявлении, изъятии и конфискации доходов от преступной деятельности. Президент Российской Федерации в своем письме от 12 июля 1999 года № Пр-916 обратил внимание на то, что предложенный закон распространяет сферу своей деятельности на доходы, полученные не только преступным путем, но и в результате совершения других незаконных действий. При этом означенная Конвенция гласит, что уполномоченные органы осуществляют борьбу с доходами, представляющими материальную выгоду, которая была получена от совершения преступления.

     Кроме того, в процессе подготовки проекта рассматриваемого закона, в него необоснованно не включается норма, касающаяся предписания уполномоченным органам приостанавливать подозрительные операции. При этом в первоначальной версии проекта это положение присутствовало. В обоснование этого шага разработчики сослались на отсутствие подобного положения в рекомендациях ФАТФ. При этом была сделана оговорка, что  внесение такой нормы в закон допускается по результатам практики его применения.

     Лишь 07 августа 2001 года федеральный закон был подписан Президентом Российской Федерации и вступил в силу с 1 февраля 2002 года. Новый закон носил несколько иное название по сравнению с проектом 1997 года - Федеральный закон РФ «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем».

 

     Резюмируя, можно обоснованно сделать вывод о том, что фактически, в начале 2000-ых годов в России была создана качественно новая нормативно-правовая база, регулирующая означенную деятельность государства. Безусловно, созданная система имела некоторые изъяны и недостатки, что было обусловлено авральным режимом ее становления и внедрения, но, тем не менее,  проделанные шаги следует считать положительным фактором, в определенной мере изменившим положение России на международной арене.

ЛИТЕРАТУРА: 

[1] Федеральный закон от 07.08. 2001 г. № 115-ФЗ «О противодействии легализации доходов, полученных преступным путем, и финансирования терроризма» // СПС «Консультант Плюс».
[2] Федеральный закон Российской Федерации от 6 марта 2006 г. № 35-ФЗ О противодействии терроризму // СПС «Консультант Плюс».
[3] Сборник международных договоров СССР и Российской Федерации // Выпуск XLVII. М., 1994.
[4] Иванов Э.А. Система международно-правовых норм в сфере борьбы с легализацией (отмыванием) доходов, полученных преступным путем // Государство и право. 2005. - № 2.
[5] Карнишина Н.Г. Легализация (отмывание) доходов, полученных преступным путем (эволюция российского законодательства) // Правовая политика государства: теория, история, практика. Сборник научных статей. Вып. 3. – Пенза: ИИЦ ПГУ - 2006.
[6] Кастельс М. Галактика Интернет. // Екатеринбург, 2004.
[7] Козлов В.А. Государственная политика в сфере противодействия коррупции. Международно-правовые аспекты // Международное уголовное право и международная юстиция. 2008.- № 1.
[8] Подушкин А. А. Легализация (отмывание) преступных доходов: Легализация (отмывание) преступных доходов (криминологический аспект) // диссертация канд. юр. наук. Москва, 2007.
[9] Роуз-Аккерман С. Коррупция и государство: причины, следствия, реформы. // М.: Логос. 2003.
[10] Конференция по вопросу ФЗ «О противодействии легализации доходов, полученных преступным путем» // ФСФМ, Москва, 2008 – 01 фев.

Заголовок En: 

Counteraction on legalization of criminally gained income as an instrument of fight against corruption and terrorism. Creation of corresponding standard and legal base.

Аннотация En: 

This article presents the result of the comprehensive analysis of the money laundering regulation problems, as well as relationship of this crime against corruption. Author’s aim is to investigate the relationship of internal and external factors that led to the start to the work of lawmakers and law enforcers in laundering area. The most important reason was the international pressure on Russian Federation and, as a fact inability to continue further state reforms in this area. Norms of Russian Federation financial law in the said area was analyzed. Authors presents his opinion that financial law, as such, is an effective mechanism to counter the legalization and corruption, which is an undividable part of it.

Ключевые слова En: 

legalization, laundering, reform, conflict, corruption, financial law, history of the legal system, practice, perspective, Russia, Russian Federation.