К вопросу административных процедур в Республике Таджикистан

Номер журнала:

Краткая информация об авторе (ах): 
  •  
  • Волков Александр Михайлович - Заслуженный работник высшей школы Российской Федерации, кандидат юридических наук, кандидат технических наук, доцент, доцент кафедры административного и финансового права Российского университета дружбы народов;
  • Марифхонов Расулжон Нурматович - ассистент кафедры конституционного права Таджикского национального университета.
Аннотация: 

В настоящей статье авторы рассматривают вопросы становления, развитие, а также законодательного закрепления административных процедур в Республики Таджикистан. Особое внимание уделяется процессу развития и совершенствования законодательства об административных процедурах, в том числе вносимым законопроектам. Дается определение и обоснование ряда концепций, обобщенное понятия административной процедуры. Представлена ретроспектива становления и развития института административных процедур в Республике Таджикистан с историко-правовой точки зрения в зависимости от принятия отдельных нормативно-правовых актов, состоящая из трёх основных этапов. В свете проведенных исследований авторы дают собственные комплексные обоснованные предложения по модернизации и систематизации действующего законодательства Республики Таджикистан, в том числе по дополнению и внесению изменений в Кодекс об административных процедурах Республики Таджикистан.

Ключевые слова: 

административные процедуры, административно-правовые акты, органы исполнительной власти, Республика Таджикистан, законодательство, развитие, совершенствование.

     С провозглашением независимости Таджикистана на международной арене появилось независимое суверенное государство – Республика Таджикистан. В законодательном пространстве республики действовали законодательные акты времен бывшего Советского Союза. 6 ноября 1994 года была принята Конституция Республики Таджикистан, которая стала фундаментом принятия законодательных актов с учетом социального устройства и системы государственности. После ее принятия в республике были предприняты устойчивые шаги к созданию демократического государства. Для его создания в первую очередь необходимо принятие качественных законов, которые обеспечивают верховенство Конституции РТ и законов и соответствуют реальным потребностям граждан и общества[1]. В этот период вопросам регулирования отношений между исполнительными органами власти и гражданами уделяется большое внимание. Разработаны и приняты множество нормативно правовых актов, направленных на совершенствование взаимоотношений исполнительных органов и граждан, но не убавилось проблем и пробелов в этой области.

     В целях решения проблем соблюдения административными органами верховенства закона, а также обеспечения прав и свобод человека и гражданина в их взаимоотношениях с исполнительными органами, интересов общества, государства и юридических лиц в 2007 г. в Республике Таджикистан был принят Кодекс об административных процедурах РТ[2]. Данный кодекс определяет порядок подготовки, принятия и исполнения административно-правовых актов, рассмотрения административных заявлений и жалоб, осуществления административного производства в суде и взаимодействия административных органов.

     Впервые в Кодексе об административных процедурах закреплено понятие административной процедуры. Она определена как деятельность административного органа в целях подготовки, принятия и исполнения административно-правового акта, а также рассмотрения административных заявлений и жалоб. В то же время в научной литературе относительно уточнения понятия административной процедуры существует научная дискуссия, т.к. действующий Кодекс об административных процедурах не в полной мере регулирует порядок совершения отдельных видов административной процедуры для выполнения государственных функций и оказания государственных услуг, и они в основном регулируются подзаконными актами. Поэтому, в отношении реализации государственной функции и государственной услуги через призму административной процедуры и принятиея в соответствии с ней актов, встречаются определенные трудности, которые препятствуют единообразному применению нормы материального права. Необходимо отметить, что в настоящее время регламентированы лишь некоторые стороны административных процедур. Эпицентром научной дискуссии является законодательное закрепление понятия «административной процедуры».

     Вопросы применения норм кодекса и их соотношение с другими законодательными актами (включая регламенты) требуют дифференцированного научного подхода для конкретных случаев по различным аспектам государственного управления. Следует отметить, что предмет регулирования данного кодекса очень ограничен, поэтому необходимо его расширить, включив в него общественные отношения, возникающие в сфере управленческой деятельности по совершению юридических действий органами исполнительной власти. К ним можно отнести, например, процедуры по лицензионному, регистрационному производству, процедуры по согласованию проектов административного акта и вопросы координационной, контрольной и надзорной деятельности.

     Исходя из этого, следует отметить, что включение в кодекс других существующих административных процедур, таких как рассмотрение обращений граждан, аттестация государственных служащих, лицензирование, регистрация, контроль, надзор и другие процедуры в обеспечении и реализации основных прав и свобод граждан, имеет первостепенное значение. Исключение из проекта кодекса этих групп публичных отношений, по нашему мнению, является необоснованным, так как деятельность системы органов исполнительной власти, в первую очередь, направлена на обеспечение существующих и действующих прав и свобод. Этим ограничивается область реализации потенциала исполнительной власти и не определяются ориентиры совершения процедурных действий должностными лицами.

     Как нам представляется, целесообразно было бы расширить предмет регулирования Кодекса об административных процедурах Республики Таджикистан путем включения в него норм по регулированию вышеупомянутых отношений, возникающих в различных сферах государственно-управленческой деятельности исполнительных органов. Посредством систематизации законодательства об административных процедурах можно определить основы правового регулирования административных процедур.

     Хотя в ст. 4 Кодекса закреплены основные принципы административных процедур, такие как: равенство перед законом, осуществление полномочий на основании закона, соразмерность, беспристрастное осуществление административных процедур и конфиденциальность, их следует дополнить. Включить в их число надежные и проверенные принципы, на которых основывается законодательство, в том числе и зарубежных стран: гласность; доступность и прозрачность административных процедур; обоснованность и объективность в принятии решения и ответственность должностных лиц[3]. Это будет способствовать достижению должного эффекта по обеспечению прав и свобод человека и гражданина, защиты прав и законных интересов юридических лиц. Отдельные авторы предлагают обязательное законодательное закрепление следующих принципов: презумпция добропорядочности заявителя, презумпция активности исполнительного органа при рассмотрении административного дела, обязанность должностных лиц оказывать правовую помощь заявителям, разрешать любые обращения лиц в установленные сроки, а если это возможно, то в максимально короткие сроки[4].

     Действующий Кодекс об административных процедурах не в полной мере регулирует порядок выполнения государственных функций и оказания государственных услуг. Их регулирование, в большинстве случаев, осуществляется подзаконными актами. В отношении каждой государственной функции и государственной услуги принятие административного регламента весьма затруднительно. В связи с этим следует отметить, что принятие кодекса в определенной мере внесло ясность в понятие и виды процедур.

     Кодекс стал основным отраслевым нормативно-правовым актом, регламентирующим совершение административных процедур по принятию административно-правового (нормативного и индивидуального) акта, его исполнению, процедуры по рассмотрению административных жалоб на административные акты внутригосударственного органа, в том числе и в коллегиальном исполнительном органе, и в суде. Тем самым Кодекс создал благоприятные условия для порядка принятия управленческих решений, их исполнения и обжалования через призму административных процедур и во многом, унифицировал процедуры по принятию административного акта, являясь важным фактором укрепления законности по обеспечению прав и свобод граждан в сфере государственного управления, в частности, по совершению ими административной процедуры.

     Процесс развития и совершенствования законодательства продолжается. И на базе упомянутого Кодекса продолжает расширяться регулирование отдельных видов административных процедур, исходя из концепции «триады» (анализ ситуации и оценка, принятие решение и исполнение решения). Наделены полномочиями по совершению административной процедуры по рассмотрению и разрешению круга вопросов и принятия по ним решения и местные органы самоуправления поселков и сел (Джамоаты)[5].

     Закон Республики Таджикистан «О разрешительной системе» от 2 августа 2011 г., наряду с установлением общего положения и принципов регулирования разрешительной системы, установил и процедуры оценки регулятивного воздействия нормативных правовых актов, устанавливающих или изменяющих разрешительные документы, а также порядок их выдачи (гл. 3-4, ст.ст. 19-28). В частности, ст.ст. 19-20 указанного Закона установлено, что процедуры по разрешительной системе должны быть стабильными, прозрачными, эффективными, гибкими и пропорциональными с анализом компонентов и оценкой возможных последствий.

     Стабильность объясняется тем, что выдаваемые разрешительные документы в процессе процедурного производства должны основываться на рыночных принципах и прогнозируемых процессах развития, а прозрачность принятия решении должна охарактеризовать материальную незаинтересованность исполнительного органа. Эффективность и гибкость принимаемых разрешительных документов должны предлагать наименее затратные решения четко определенных задач и показатели, которые достигнуты теми, кого они затрагивают. При этом пропорциональность нормативных правовых актов должна в равной степени способствовать обеспечению интересов общества и защиты прав предпринимателей.

     В целях обеспечении выполнения требований Конституции РТ и решения актуальных проблем системы законодательства Республики Таджикистан, определения основных направлений и способов совершенствования законодательства согласно с принципами независимого, демократического, правового, светского, унитарного и социального государства, указом Президента РТ в 2011 г. была принята «Концепция прогнозного развития законодательства Республики Таджикистан» от 19 февраля 2011 г.[6] В ней одним из приоритетов административного законодательства указывается пересмотр норм Кодекса об административных процедурах РТ. И на базе данной концепции были внесены некоторые изменения и дополнения в действующий Кодекс об административных процедурах[7].

     Авторами отмечено, что институт административной процедуры в Республике Таджикистан переживает период становления и развития. До настоящего времени понятийный аппарат административной процедуры еще не обрел общего признания, так как это понятие для Таджикистана является относительно новым. Административная процедура это правовая категория, которая насквозь пронизывает административную деятельность. Исходя из этого, авторы считает, что административная процедура является важным правовым институтом, который существует во многих государствах.

     На основании вышеизложенного и с учетом нормативной регламентации административного процесса законодательства Республики Таджикистан можно определить понятия административной процедуры, применительно ко всем видам административно-управленческой деятельности. Необходимо отметить, что она может иметь место как в позитивной, так и в юрисдикционной деятельности (деятельность административных органов по рассмотрению и разрешению административных споров и применения мер административного принуждения) государственных органов власти и местных органов самоуправления (Джамоатов).

     Таким образом, резюмируя высказанные положения, авторы делает вывод, что под административной процедурой следует понимать порядок последовательного, взаимосвязанного и взаимообусловленного совершения деятельности административными и иными органами государственной власти, местными органами самоуправления поселков и сел (Джамоатов) и их должностных лиц в рамках исполнительно-распорядительной, контрольно-надзорной, правоприменительной и правоохранительной и иных функций в целях подготовки, принятия и исполнения административно-правового акта, а также рассмотрения административных заявлений и жалоб, направленных на решение вопросов по организационно-правовому, организационно-техническому, правоустановительному обеспечению деятельности субъектов исполнительной власти и других участников государственно-управленческого процесса, реализации прав, свобод и обязанностей человека и гражданина, а также прав и обязанностей юридических лиц.

     Иначе говоря, административная процедура, будучи самостоятельной административной формой деятельности государственных органов исполнительной власти, представляет собой составную и самостоятельную часть административного процесса, совершаемого органами исполнительной власти и местными органами самоуправления поселков и сел (Джамоатов) в рамках исполнительно-распорядительной, контрольно-надзорной и иной деятельности для решения конкретных задач и принятии по ним соответствующих административных актов, а также рассмотрение споров, вытекающих из административных актов или из административной деятельности.

     Процесс становления и развития института административных процедур в Республике Таджикистан с историко-правовой точки зрения в зависимости от принятия отдельных нормативно-правовых актов можно разделить на три этапа.

     Первый этап (1990 г. до 1993 года) – это период принятия первых нормативных правовых актов Республики Таджикистан, отмена союзных актов и начало формирования национального законодательства.

     Второй этап становления (развития) правовой основы административных процедур охватывает период с 1994 г. по 1996 г. Этот период начался с принятия Конституции Республики Таджикистан, на основе которой в последующие годы был принят ряд законодательных актов, содержащих нормы и основные положения административно-процедурной деятельности исполнительных органов. В их число входят: Конституционный закон РТ «О местных органах государственной власти» от 1 декабря 1994 г., №1093[8]  Конституционный закон РТ «О Правительстве РТ» от 3 ноября 1995 г., №79[9],Типовое положение об аппарате председателя ГБАО, председателей областей, городов и районов Республики Таджикистан от 7 августа 1995 г., № 499[10], «Положение о порядке подготовки, опубликования и вступления в силу правовых актов Президента Республики Таджикистан» от 11 мая 1996 г., № 479[11], Регламент Правительства РТ, утвержденный Постановлением Правительства РТ от 11 января 1996 г., №16 и др. Данные акты стали основой зарождения в правовой системе законодательства об административной процедуре, регламентирующие административно-процедурную деятельность органов исполнительной власти.

     Третий этап формирования правовой основы административных процедур в Республике Таджикистан (с 1997 г. по настоящее время) – это период интенсивной разработки проектов и принятие Законов Республики Таджикистан: «О лицензировании отдельных видов деятельности»[12], «Об исполнительном производстве»[13], «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей»[14], «О государственной регистрации недвижимого имущества и прав на него»[15], «О государственной регистрации актов гражданского состояния»[16], «О разрешительной системе»[17], «Об оценке соответствия»[18i], а также «Кодекса об административных процедурах Республики Таджикистан»[19] и т.д.

     Таким образом, анализ показывает, что действующее законодательство в области административных процедур не отвечает современным реалиям обеспечения прав и свобод граждан в их взаимоотношениях с исполнительными органами Республики Таджикистан. Поэтому необходимо продолжить работу по дальнейшему совершенствованию законодательства в области административной процедуры, так как система законодательства пока еще окончательно не сложилось.[20]

     В заключении можно сделать вывод, что при расширении предмета регулирования Кодекса об административных процедурах Республики Таджикистан путем включения в него норм по регулированию отношений, возникающих в различных сферах государственно-управленческой деятельности исполнительных органов, совершенствование кодекса путем его консолидации с нормативно-правовыми актами, действующими в сферах лицензирования, регистрации, обращения граждан, аттестации, аккредитации, контроля, надзора, сертификации, а также включении принципов, на которых основывается законодательство зарубежных стран и стран СНГ, кодекс будет более эффективен в правоприменении и таким образом, направит деятельность исполнительных органов на удовлетворение потребностей личности, обратившейся к государственным органам за помощью либо за защитой нарушенных прав, и повысит уровень доверия населения к своему государству.

ЛИТЕРАТУРА: 

[1] Послание Президента Таджикистан Эмомали Рахмона Парламенту страны от 24 апреля 2010 года.
[2] Кодекс об административных процедурах РТ от 5 марта 2007 г., № // АМО РТ. 2007. №5. Ст.164.
[3] Административно-процессуальный кодекс ПНР. - М., 1960. - С.30. Административно-процессуальное право Германии: Учебное пособие. - М., 1996. - С.137. Берени Ш. Венгерское административное право. - М., Принцесс. 1990. - С.392. Лория В.А. Административный процесс и его кодификация. – Тбилиси, 1986. - С.17.
[4] Зюзин В.А. Административные процедуры: теория, практика и проблемы законодательного регулирования в РФ. Дисс…канд. юрид. наук: 12.00.14. 2007. - С.137.
[5] Закон РТ «Об органах самоуправления поселков и сел» от 5 августа 2009 г., №549 //АМО РТ. 2009. №7-8. Ст.503 (Ст.ст. 10-14)
[6] Концепция прогнозного развития законодательства Республики Таджикистан утвержденная Указом Президента Республики Таджикистан от 19 февраля 2011 года №1021.
[7] Закон Республики Таджикистан «О внесении изменений и дополнений в Кодекс об административных процедурах РТ» от 28 декабря 2012. // ЦБПИ Адлия (версия 6.0).
[8] АШО РТ.1994. №23-24. Ст. 448; АМО РТ. 1998. №10. Ст.113.
[9] Конституционный закон РТ «О Правительстве РТ» от 3 ноября 1995 г., №79 //ADLIA. V.6.0.
[10] Типовое положение об аппарате председателя ГБАО, председателей областей, городов и районов Республики Таджикистан: утверждено Постановлением Правительства РТ от 7 августа 1995 г., № 499.
[11] Положение о порядке подготовки, опубликования и вступления в силу правовых актов Президента Республики Таджикистан: утверждено Указом Президента РТ от 11 мая 1996 г., № 479.
[12] АМО РТ. 2004. №5. Ст.348.
[13] АМО РТ. 2008. №3. Ст.192.
[14] АМО РТ. 2009. №5. Ст.316.
[15] АМО РТ. 2008. №3. Ст.194.
[16] АМО РТ. 2006. №4. Ст.89.
[17] Закон Республики Таджикистан «О разрешительной системе» от 2 августа 2011 г., №751.
[18] АМО РТ. 2011. №7-8. Ст.613.
[19] АМО РТ. 2007. №5. Ст.164, 165.
[20] Ефремов М.О. Административная процедура как форма реализации конституционных прав граждан и их объединений // Вестник Российского университета дружбы народов. Серия: Юридические науки. № 2/2004. 2004. С. 94-98.

Заголовок En: 

To the question of administrative procedures in the Republic of Tajikistan

Аннотация En: 

In this paper, authors examine issues of formation, development, and legislative consolidation of administrative procedures in the Republic of Tajikistan. Particular attention is paid to the development and improvement of legislation on administrative procedures, including the insertion bills. The definition of and behind a number of concepts, a generalized notion of the administrative procedure. A retrospective of formation and development of the institution of administrative procedures in the Republic of Tajikistan with the historical and legal point of view, depending on the acceptance of individual regulations, which consists of three major steps. In light of the research the authors provide their own integrated sound proposals to modernize and systematize the existing legislation of the Republic of Tajikistan, including additions and amendments to the Code of Administrative Procedure of the Republic of Tajikistan.

Ключевые слова En: 

administrative procedures, administrative and legal acts, executive authorities, Republic of Tajikistan, legislation, development, improvement.