О некоторых вопросах практической деятельности органов прокуратуры по защите права на благоприятную окружающую среду

Номер журнала:

Краткая информация об авторе (ах): 

Заместитель прокурора Усть-Канского района Республики Алтай.

Аннотация: 

Настоящая статья посвящена деятельности органов прокуратуры в Российской Федерации по защите права на благоприятную окружающую среду. Автор дает характеристику трехзвенной структуры, включающей федеральные министерства, наделенные функциями по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в установленной сфере деятельности, федеральные службы, осуществляющие функции по контролю и надзору. Проводится правовой анализ раннее действовавшего государственного экологического контроля и ныне действующего государственного экологического надзора. Также анализируется практика работы органов прокуратуры по надзору за исполнением законов в сфере экологии. Автором освещаются ряд практических вопросов, которые видится целесообразным решить органам прокуратуры Алтайского края в области охраны окружающей среды. Приводится статистика работы прокуратуры за последние несколько лет.  В статье уделяется особое внимание социально значимым нарушениям требований экологического законодательства, оказывающим влияние на состояние защищенности права граждан на благоприятную окружающую среду.

Ключевые слова: 

охрана окружающей среды, прокуратура, Алтайский край, государственный экологический надзор, экологический контроль, экология, экологические проблемы, нарушение прав, правонарушения, Конституция РФ, прокурорский надзор, федеральные службы.

     Результатом проводимых с 2004 г. изменений структуры федеральных органов исполнительной власти стало формирование  трехзвенной структуры, включающей федеральные министерства, наделенные функциями по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в установленной сфере деятельности, федеральные службы, осуществляющие функции по контролю и надзору, а также  федеральные агентства – осуществляющие в установленной сфере деятельности функции по оказанию государственных услуг, управлению государственным имуществом и правоприменительные функции, за исключением функций по контролю и надзору.

     С 2011 г. в Российской Федерации осуществляется государственный экологический надзор [1]; до этого данный вид деятельности именовался государственным экологическим контролем. Понятие контроля сохранилось только в отношении производственного и общественного экологического контроля, а также федерального государственного контроля (надзора) в области рыболовства и сохранения водных биоресурсов. Эти изменения, на наш взгляд, не повлияли на сущность и содержание деятельности государственных природоохранных органов федерального и регионального уровня (муниципальный экологический контроль (или надзор) Законом № 7-ФЗ или другими нормативными правовыми актами федерального уровня не предусмотрен). То есть «государственный экологический надзор» по-прежнему остается ведомственным и ориентированным, прежде всего, на отслеживание исполнения требований подзаконных нормативных правовых актов по отдельным направлениям охраны окружающей среды и природопользования.

     Особенностью работы органов прокуратуры в сфере экологии, по сравнению с иными надзорными органами, является то, что прокуратурой осуществляется надзор за исполнением законов не только участниками хозяйственной и иной деятельности, но также и самими «природоохранными» органами. Прокурорский надзор носит независимый, надведомственный характер; (1) прокуроры в своей деятельности руководствуются только требованиями закона, а также распорядительными документами Генерального прокурора Российской Федерации, имеют возможность действовать «без оглядки» на мнение руководства органов государственной власти регионального уровня, а также органов местного самоуправления. Поэтому прокуроры имеют возможность решительно пресекать нарушения экологического законодательства, принципиально ставить пред любыми нарушителями (в пределах компетенции) вопрос о принятии надлежащих мер к устранению нарушений закона и их последствий.

     Органы прокуратуры, руководствуясь положениями ст. 1 Федерального закона от 17.01.1992 № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» (далее – Закон о прокуратуре) осуществляют от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации. Прокурорский надзора представляет собой «вид деятельности специально уполномоченных органов государственной власти, осуществляемой от имени Российской Федерации в целях установления состояния соблюдения Конституции РФ и законов, действующих на территории Российской Федерации и принятия мер к восстановлению нарушенной законности, привлечению виновных лиц к установленной законом ответственности, осуществляемой с использованием установленных законом полномочий прокуратуры и правовых средств их выполнения» [4]. Таким образом, «прокурорский надзор может осуществляться исключительно органами прокуратуры, которые реализуют надзорную функцию и ни в коем случае не являются органами государственного экологического надзора (контроля)» [5].

     Анализируя практику работы органов прокуратуры по надзору за исполнением законов в сфере экологии, начальник Главного управления по надзору за исполнением федерального законодательства Генеральной прокуратуры Российской Федерации А.В. Паламарчук отмечает, в частности, что «мобилизация потенциала [прокуратуры – О.М.] и макси­мально эффективное использование на­копленного прокурорского опыта позво­лят добиться надлежащего осуществле­ния органами управления и контроля возложенных на них полномочий. Мони­торинг экологической ситуации свиде­тельствует о недостатках и упущениях в системе экологического контроля, что усугубляет "болевые точки" и приводит к серьёзному ущербу окружающей при­родной среды, нарушениям прав граж­дан в этой сфере» [6].

     Существенные недоработки в деятельности органов государственного экологического надзора (контроля) отмечаются и другими авторами [7].

     Таким образом, надзорная деятельность органов прокуратуры в сфере экологии не только позволяет выявлять, пресекать и предупреждать нарушения закона природопользователями, восстанавливать нарушенное право человека на благоприятную окружающую среду, но и «исправлять» ошибки, недоработки органов государственного экологического надзора (контроля).

     Особое место в системе органов прокуратуры, осуществляющих надзор за исполнением экологического законодательства, занимают природоохранные прокуратуры, большинство из которых имеет статус межрайонных с подчинением прокурорам субъектов Российской Федерации (2). Особенность эта заключается прежде всего в том, что их сотрудники имеют возможность наиболее полно и всесторонне изучить действующее природоохранное законодательство, нарабатывают специфический опыт надзорной и иной деятельности, связанный именно с данной сферой правоотношений. Сосредоточенность только на вопросах охраны окружающей среды, природопользования и обеспечения экологической безопасности позволяет оптимизировать результативность прокурорской деятельности с применением наилучших методов ее осуществления в конкретных обстоятельствах.

     Хотелось бы представить на суд читателя некоторые наблюдения над результативностью работы природоохранных прокуратур, произведенные на примере работы органов прокуратуры Республики Алтай в 2011 г. Сравним показатели работы за 2011 г. по Республике Алтай в целом и Горно-Алтайской межрайонной природоохранной прокуратуры (далее Горно-Алтайская МПП) Для удобства представления, имеющиеся у нас данные изложим в виде сравнительной таблицы.

 

 

Выявлено нарушений законов

В  т.ч. незаконных правовых актов

Направлено исков (заявлений) в суд общей юрисдикции, в арбитражный суд

На сумму (руб.)

Внесено представлений

 

1

2

6

7

10

Республика Алтай

2270

72

339

18943000

376

Горно-Алтайская МПП

1517

17

214

1235000

230

 

 

 

По представлению прокурора привлечено лиц к дисциплинарной ответственности

По постановлению (заявлению в арбитражный суд)  прокурора привлечено лиц к административной ответственности

Направлено материалов для решения вопроса об уголовном преследовании в порядке п. 2 ч. 2 ст. 37 УПК РФ

Возбуждено уголовных дел по материалам, направленным прокурором в порядке п. 2 ч. 2 ст. 37 УПК РФ

 

11

12

15

16

Республика Алтай

99

147

9

3

Горно-Алтайская МПП

69

79

4

2

 

     Как видно из приведенной таблицы, количество выявленных Горно-Алтайской МПП нарушений закона в сфере экологии составляет  66,8% от всех, выявленных в республике; также существенный процент (61,2%) составляют в общем количестве по республике внесенные данной прокуратурой представления; по представлениям Горно-Алтайской МПП было привлечено к дисциплинарной ответственности почти 70% от всех привлеченных по представлению прокуроров к данному виду ответственности в республике. В порядке п. 2 ч. 2 ст. 37 УПК РФ Горно-Алтайской МПП в орган дознания направлено 4 (44%) постановления, по результатам рассмотрения которых в текущем отчетном периоде возбуждено 2 уголовных дела (66,6%).

     Таким образом, результаты работы  Горно-Алтайской МПП практически по всем показателям составляют более половины всех показателей прокурорской деятельности в экологической сфере в Республике Алтай, что свидетельствует о достаточно высокой эффективности деятельности этой прокуратуры.

     Данная прокуратура в своей деятельности уделяет особое внимание социально значимым нарушениям требований экологического законодательства, оказывающим влияние на состояние защищенности права граждан на благоприятную окружающую среду. Так, по итогам проведенной в 2011 г. Горно-Алтайской МПП проверки  ОАО «Акташское горно-металлургическое предприятие» через суд обязано вывезти 110 тонн ртутьсодержащих отходов. Горно-Алтайской МПП с привлечением специалистов территориального управления Агентства по недропользованию по Республике Алтай, Управления Росприроднадзора по Алтайскому краю и Республике Алтай, ФГУ «Центр лабораторного анализа и технических измерений по Сибирскому федеральному округу» проведена выездная проверка соблюдения законодательства при пользовании ООО «Аурум РА» рекой Чуйка, в результате которой было установлено, что добыча золота производится с нарушением проекта. Исследование отобранных из реки проб показало превышение фактической концентрации нефтепродуктов в воде над фоновой в 4 раза, взвешенных веществ – в 9,5 раз. По результатам проверки руководству предприятия было внесено представление об устранении нарушений закона, а в отношении самой организации было возбуждено дело об административном правонарушении (ч. 2 ст. 7.3, ч. 4 ст. 8.13 КоАП РФ), по результатам рассмотрения которого Управлением Росприроднадзора по Алтайскому краю и  Республике Алтай ООО «Аурум Ра» привлечено к административной ответственности в виде штрафа на сумму 300 000 руб.

     Учитывая изложенное, считаем, что дальнейшее развитие системы природоохранных прокуратур, в т.ч., возможно, организованных по экосистемному принципу, будет способствовать укреплению законности в сфере защиты права на благоприятную окружающую среду.

 

ПРИМЕЧАНИЕ

(1) В связи с этим следует отметить позицию проф. В.Г. Бессарабова о том, что осуществляемый прокуратурой Российской Федерации надзор является одним из элементов системы государственного контроля. При этом прокурор фиксирует нарушения закона и вносит предложения по его устранению. Прокурорский надзор является вневедомственным и всеобщим (за определенными законом исключениями). Наряду с этим прокуратура обладает властными полномочиями по привлечению к ответственности лиц, виновных в нарушении закона [2].

(2) Единственным исключением является Волжская межрегиональная природоохранная прокуратура, которая (в пределах, определяемых актами Генеральной прокуратуры Российской Федерации) осуществляет свою деятельность на правах прокуратуры субъекта Российской Федерации на всем протяжении р. Волги и имеет в подчинении 16 межрайонных природоохранных прокуратур.

ЛИТЕРАТУРА: 

[1] Федеральный закон от 18.07.2011 № 242-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам осуществления государственного контроля (надзора) и муниципального контроля».
[2] Бессарабов В.Г. Прокуратура в системе государственного контроля Российской Федерации. Автореф. дисс. ...докт. юрид. наук. М., 2001. С. 19,20.
[3] Федеральный закон от 17.01.1992 № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации».
[4] Российский прокурорский надзор: Уч. / Под ред. А.Я. Сухарева. М.: «НОРМА–ИНФРА•М», 2001. С. 14.
[5] Добрецов Д.Г. Роль прокуратуры в защите прав и законных интересов предприятий // Журнал «Экология производства». 2012. № 4. С. 40.
[6] Паламарчук А.В. О задачах прокурорского надзора за исполнением законов в сфере экологии // Журнал «Законность». 2012. № 4 С. 15.
[7] Королева М.В., Суслова Н.В. Обеспечение исполнения экологического законодательства органами прокуратуры. // Использование и охрана природных ресурсов в России. Информационно-аналитический бюллетень. 2007. № 1. С. 51-62.

Заголовок En: 

About some practical questions of the bodies of prosecutor's office on protection of the right to favorable environment

Аннотация En: 

This article focuses on the activities of the Prosecutor's Office of the Russian Federation on the protection of the right to a healthy environment. Author characterizes the three-tier structure consisting of federal ministries which have the functions of public policy and legal regulation in the established field of activity, federal agencies carrying out the functions of control and supervision. Legal analysis conducted early acting state environmental control and current state environmental oversight. It also analyzes the practice of the prosecutor's office to oversee the enforcement of rights in the field of ecology. Author highlights a number of practical issues that it appears advisable to decide the prosecution of the Altai region in the field of environmental protection. Provides statistics of the prosecutor's office for the past few years. The paper pays particular attention to socially significant violations of the requirements of environmental legislation affecting the state of protection of citizens' right to a healthy environment.

Ключевые слова En: 

environmental protection, prosecutor's office, Altai territory, state ecological supervision, environmental control, ecology, environmental problems, violation of rights, offenses, Constitution of Russian Federation, public prosecutor's supervision, federal services.