Кодексу административного судопроизводства в России быть!

Номер журнала:

Автор: 
Краткая информация об авторе (ах): 

Заслуженный работник высшей школы Российской Федерации, кандидат юридических наук, доцент, доцент кафедры административного и финансового права Российского университета дружбы народов.

Аннотация: 

Действующие нормы, включенные законодателем в Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации (ГПК РФ) и Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации (АПК РФ) и регулирующие производство по делам, возникающим из публичных правоотношений, не могут надлежащим образом быть урегулированными указанными законодательными актами. С учётом вышеизложенного видится обоснованным и целесообразным действия Президента Российской Федерации по внесению в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации проекта Федерального закона «Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации». В настоящей статье автор даёт собственное научно-обоснованное мнение по данной проблематике (в том числе относительно предусмотренного в ГПК РФ, АПК РФ и положений законопроекте), а также обосновывает возможные последствия, вытекающие из принятия данного законопроекта.

Ключевые слова: 

проект, Кодекс административного судопроизводства, КАС РФ, административное судопроизводство, законодательные акты, совершенствование законодательства, организация, обеспечение, Россия, РФ.

     Президент РФ внёс в Государственную Думу ФС РФ проект Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации и связанные с ним проекты федеральных законов «О введении в действие Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации», «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с введением в действие Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации» и проект федерального конституционного закона «О внесении изменений в отдельные федеральные конституционные законы в связи с введением в действие Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации» (КАС РФ) [1]. Законопроекты внесены им в соответствии с пунктом «г» статьи 84 Конституции России.

     Нормы, включенные в Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации и Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации и регулирующие производство по делам, возникающим из публичных правоотношений, не могут надлежащим образом реализовывать указанных нормативных положений. ГПК РФ и АПК РФ устанавливает судебную процедуру рассмотрения дел, возникающих из правоотношений, связанных с применением материальных правовых норм частного права (гражданского, семейного и т.п.). Он регулирует правоотношения, в которых субъекты приобретают права и обязанности по своей воле и в своих интересах и фактически равноправны. Но в административных и иных публичных правоотношениях отсутствует такое равенство субъектов. В связи с чем требуется процессуальный закон по рассмотрению и разрешению дел, возникающих из данных правоотношений. Да и иная методология разрешения споров в административных и иных публичных правоотношениях.

     Принципы судебного административного процесса, закреплённые в проекте КАС РФ, основываются на нормах международного права, в том числе на положениях Всеобщей декларации прав человека, Международного пакта о гражданских и политических правах, Конвенции о защите прав человека и основных свобод, и на конституционных положениях об обеспечении судебной защиты нарушенных прав и свобод каждого, даже если нарушение допущено «лицами, действовавшими в официальном качестве», а также об общих принципах правосудия. При подготовке проекта учитывался опыт правового регулирования административного судопроизводства в других государствах. Проект, разработанный с учётом современных достижений российской науки в области публичных отраслей права, отражает организационное разделение государственной власти и роль суда в системе правовых гарантий, сдержек и противовесов, в которой обеспечиваются независимость всех ветвей власти и в то же время их тесное взаимодействие. Осуществляемый в установленных формах судебный контроль за деятельностью других ветвей власти является одним из способов реализации механизма сдержек и противовесов в системе государственной власти.

     На практике решения, действия (бездействие) субъектов публичных правовых отношений порождают споры относительно их прав и обязанностей, компетенции или интересов. Форма защиты субъективного публичного права (интереса) предопределяется порядком правового регулирования в этой сфере общественных отношений. Наличие административного иска означает необходимость рассмотрения его по правилам, которые должны в значительной степени отличаться от существующих правил искового производства, предназначенного для рассмотрения дел в порядке гражданского судопроизводства. Для обеспечения защиты субъективного публичного права (интереса) существенное значение имеет, в частности, установление эффективного порядка административного судопроизводства.

     При регламентации административного судопроизводства в проекте были учтены те нормы ГПК РФ, которые касаются производства по делам, возникающим из публичных правоотношений, и которые оправдали себя на практике. При разработке проекта приняты во внимание не потребовавшие существенной переработки такие устоявшиеся институты гражданского судопроизводства, как возбуждение производства по делу, возвращение искового заявления, оставление его без движения, отказ в принятии искового заявления, прекращение производства по делу, оставление заявления без рассмотрения.

     В проекте используется подробная регламентация всего судебного процесса по административным делам. Она включает и фактическое повторение некоторых общих положений других процессуальных законов вместо использования отсылочных норм. Это сделано в целях повышения уровня судебной защиты прав и законных интересов граждан и организаций и уменьшения риска судебной ошибки.

     В проекте также детализируются общие принципы правосудия, реализуемые в любом из видов судопроизводства. К ним относятся: независимость судей при осуществлении правосудия, равенство всех перед законом и судом, законность при рассмотрении дел, открытость судебного разбирательства, состязательность и равноправие сторон и другие.

     Проект указывает на особенности реализации ряда принципов при осуществлении именно административного судопроизводства. Так, в проекте делается акцент на активную роль суда при разрешении дела. Это необходимо в целях обеспечения в административном судопроизводстве надлежащей состязательности и равноправия сторон, занимающих неравное положение в публичных правоотношениях и располагающих в связи с этим не вполне равнозначными возможностями в доказывании обстоятельств по административному делу. Так при необходимости суд вправе сам истребовать доказательства. При проверке законности нормативных правовых актов, решений, действий (бездействия) суд вправе выйти за пределы оснований и доводов заявленных требований.

     Активная роль суда в административном судопроизводстве проявляется при реализации не только принципа состязательности, но и других принципов судопроизводства. Принцип диспозитивности в административном судопроизводстве предполагает контроль суда за развитием всего судебного процесса и за некоторыми действиями участвующих в деле лиц. Это отличает данный принцип от аналогичного принципа в гражданском судопроизводстве. Суд также играет активную роль, в том числе по распоряжению материальным правом (контроль за заключением соглашения о примирении, отказом от предъявленных требований, признанием требований, предъявлением встречных требований).

     Обращает на себя внимание принцип коллегиального рассмотрения административных дел. В проекте предусмотрен перечень дел, подлежащих коллегиальному рассмотрению судом уже первой инстанции. Это обосновывается повышением объективности, а также предоставления судьям возможности обсуждения вопросов, возникающих при разрешении наиболее сложных административных дел. В перечень включены конкретные категории административных дел, а также административные дела, решение о коллегиальном рассмотрении которых принимает председатель суда или суд вышестоящей инстанции, отменивший решение суда первой инстанции.

     Особое внимание в проекте КАС РФ обращено на обязательное ведение гражданами ряда административных дел с участием представителя. Для большей объективности и обеспечения равных процессуальных возможностей гражданина и государства, направления судебного процесса в правовое русло предусмотрено такое обязательное ведение ряда дел. Обязательное представительство вводится для граждан, не имеющих высшего юридического образования, и только по административным делам, представляющим наибольшую сложность с точки зрения реализации гражданами своих процессуальных прав и обязанностей. Например, дела об оспаривании нормативных правовых актов, рассматриваемые в Верховном Суде РФ, верховном суде республики, краевом, областном суде, суде города федерального значения, суде автономной области и суде автономного округа, граждане, участвующие в деле и не имеющие высшего юридического образования, ведут через представителя.

     Вопросы обеспечения судебной защиты прав участников публичных правоотношений обусловили необходимость корректировки по сравнению с ГПК РФ и АПК РФ круга лиц, участвующих в деле. В связи с этим проектом предусматривается возможность привлечения надлежащего административного ответчика в качестве второго административного ответчика, если административный истец не согласен на замену ненадлежащего административного ответчика надлежащим. При оспаривании решений, действий (бездействия) должностного лица, государственного и муниципального служащего в качестве второго административного ответчика обязательно должен привлекаться орган, в котором исполняют свои обязанности должностное лицо, государственный или муниципальный служащий. Кроме того, в проекте раскрывается содержание административной процессуальной правосубъектности. К числу обладателей административной процессуальной правосубъектности могут при определённых условиях относиться объединения, не являющиеся юридическими лицами, и лица, ограниченные в дееспособности по гражданскому праву. Т.е. речь идет о субъектах административного права.

     Дела, возникающие из административных и иных публичных правоотношений, рассматриваются Конституционным Судом РФ, судами общей юрисдикции, Дисциплинарным судебным присутствием, конституционными (уставными) судами субъектов Российской Федерации, а также арбитражными судами в случаях, установленных федеральными законами. Таким образом, вопросы подведомственности урегулированы в проекте достаточно детально. Из числа участников административного судопроизводства исключены мировые судьи. Их участие не предусмотрено в рассмотрении административных дел по правилам, установленным Кодексом административного судопроизводства Российской Федерации, исходя из значимости указанных дел.

     В проекте вводятся некоторые новые термины. Они закрепляются из понятийного аппарата в области административного права (судопроизводства): административное дело, административное исковое заявление, административный истец, административный ответчик и другие.[2]

     В проекте также предусмотрено сокращение сроков рассмотрения и разрешения административных дел. Это, наряду с иными новеллами (в том числе с существенно сокращёнными сроками направления судебных документов), направлено на создание эффективного судебного средства правовой защиты.

     Нормами проекта регламентированы не только правила производства в суде первой инстанции, но и правила пересмотра не вступивших в законную силу судебных постановлений судом апелляционной инстанции, а также правила пересмотра вступивших в законную силу судебных постановлений судами кассационной и надзорной инстанций и правила пересмотра судебных постановлений, вступивших в законную силу, по новым и вновь открывшимся обстоятельствам судами, принявшими эти постановления.[3]

     Президентом РФ внесен также и проект федерального закона «О введении в действие Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации». В нем определяется дата введения в действие Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации и содержатся переходные положения. Согласно им дела, находящиеся в производстве судов общей юрисдикции и не рассмотренные до даты введения в действие КАС РФ, подлежат рассмотрению и разрешению в соответствии с этим Кодексом. Проектом указанного федерального закона также предусматривается признание утратившими силу нормативных правовых актов. Со дня введения в действие КАС РФ признаются утратившими силу Постановление Верховного Совета Российской Федерации от 25 февраля 1993 г. № 4552-I «О порядке введения в действие Закона Российской Федерации «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан», Закон Российской Федерации от 27 апреля 1993 г. № 4866-I «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» и ряд других законодательных актов.[4]

     Предусмотрено приведение положений отдельных законодательных актов Российской Федерации в соответствие с Кодексом административного судопроизводства Российской Федерации. В частности, в Закон Российской Федерации «О средствах массовой информации», Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации», Закон Российской Федерации «О психиатрической помощи и гарантиях прав граждан при её оказании», Закон Российской Федерации «О государственной тайне» и другие законодательные акты вносятся изменения, касающиеся регулирования порядка судебных процедур при рассмотрении административных дел.

     Проект Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации подготовлен в целях реализации положений ч.ч. 1 и 2 ст. 46, ч. 2 ст. 118, ст. 126 Конституции РФ, а также ч.3 ст. 1, ч. 1 ст. 19 ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации», ч.ч. 1 и 2 ст. и ч.1 ст. 9, ч. 2 ст. 17 и ч. 1 ст. 34 ФКЗ «О судах общей юрисдикции в Российской Федерации» посредством регулирования порядка осуществления судами общей юрисдикции административного судопроизводства.

ЛИТЕРАТУРА: 

[1] Проект Кодекса административного судопроизводства внесён в Госдуму ФС РФ. 27 марта 2013 г. URL: http://www.kremlin.ru/acts/17751
[2] Волков А.М., Лютягина Е.А. Об административных способах разрешения административно-правовых споров // Правовая инициатива. 2012. № 1/2012. С. 2-2.

Заголовок En: 

Code of administrative legal proceedings in Russia - to be!

Аннотация En: 

Current regulations included legislator in the Civil Procedure Code of the Russian Federation (RF CPC) and the Code of Arbitration Procedure of the Russian Federation (APC) and regulatory proceedings in cases arising out of public relations, can not properly be said to be settled by legislative acts. In view of the above, seem justified and appropriate actions of the President of the Russian Federation on the introduction to the State Duma of the Federal Assembly of the Russian Federation, the draft Federal Law "Code of Administrative Procedure of the Russian Federation." In this article  author gives his own scientific and informed opinion on the subject (including the relatively stipulated in the Code of Civil Procedure of the Russian Federation, the APC and the provisions of the bill), and justifies the possible effects arising from the adoption of this bill.

Ключевые слова En: 

project, Code of administrative legal proceedings, KAS RF, administrative legal proceedings, legal acts, legislation improvement, organization, providing, Russia, Russian Federation.