Развитие законодательства об иностранцах в советский период

Номер журнала:

Автор: 
Краткая информация об авторе (ах): 

старший преподаватель кафедры гражданского и трудового права Российского университета дружбы народов

Аннотация: 

В статье рассматривается вопрос правового положения и статуса иностранца в Российской Федерации, начиная с начала XX в. Комплексно изучены документы зарубежных государств. Автор приводит периодизацию реформирования данного вопроса с установления советской власти до принятия действующего федерального закона № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации». Приводится анализ положений законодательства, принятых в РСФСР и положений советских Конституций. Автор затрагивает вопрос изменения нормативно-правовой базы, регулирующих правовое положение иностранцев в России, а также создания принципиально новых институтов пребывания иностранных граждан и лиц без гражданства на территории Российской Федерации. Выявляется существенное различие действующего федерального закона и предыдущих законодательных актов, именно этому вопросу автор уделяет особое внимание, т.к., изменения, внесенные в действующий закон стали новеллой для российского законотворчества.

Ключевые слова: 

иностранцы, правовой статус иностранцев, СССР, дипломатические отношения, РФ, гражданство, Конституция, кодификация, союзные республики.

     Советское законодательство об иностранцах имеет более чем 70-летнюю историю. Оно возникло, как и Советское государство, в октябре 1917 года. С самого начала существования, Советское государство рассматривало вопрос о регулировании правового статуса иностранцев как одну из важнейших задач. Можно отметить, что в своем развитии советское законодательство об иностранцах прошло несколько этапов: октябрь 1917 г. — до образования СССР в декабре 1922 г.; декабрь 1922 г. — до принятия Конституции 1936 г.; принятие Конституции 1936 г. — до принятия Конституции 1977 г [1]. Можно со всей очевидностью говорить о том, что в 1991 году с распадом СССР завершился процесс развития советского законодательства об иностранцах и начался современный этап его развития.

     Вопросы регулирования правового статуса иностранцев остро встали перед большевиками в первые же дни после победы Советской власти. К октябрю 1917 г. в связи с первой мировой войной в России находилось около 5 млн иностранцев, в том числе около 2,2 млн военнопленных. Во внутренних губерниях в ходе войны оказалось почти 2,8 млн иностранных беженцев. Кроме того, на различных работах были заняты тысячи неквалифицированных рабочих из Китая, Персии, Кореи и других стран Востока, а также группы высококвалифицированных рабочих и технических специалистов из Италии, Канады, Бельгии, Финляндии и других государств [2].

     Законодательство о правовом положении иностранцев в первые годы советской власти характеризуется тем, что в нашем праве практически не делалось различия между иностранцем-трудящимся и трудящимся советским гражданином, так как в основу подхода был положен только классовый признак.

     Конституция РСФСР 1918 г. и конституции других республик предоставляли иностранцам, проживающим в стране, всю полноту политических прав, если они принадлежали к рабочему классу или же к не пользующимся наемным трудом крестьянству. Этот принцип был провозглашен в ст. 20 Конституции РСФСР: «Исходя из солидарности трудящихся всех наций, РСФСР предоставляет все политические права российских граждан иностранцам, проживающим на территории Российской Республики, для трудовых занятий и принадлежащих к рабочему классу или к не пользующемуся наемным трудом крестьянству, и признает за местными Советами право предоставлять таким иностранцам без всяких затруднительных формальностей права российского гражданства» [3].

     Все иностранцы, находящиеся на службе в советских учреждениях или государственных предприятиях, в отношении несения службы и увольнения с таковой, подчинялись правилам, установленным для российских граждан.

     Однако иностранцы — трудящиеся не во всех сферах общественной жизни абсолютно приравнивались к советским гражданам. Декретом ВЦИК и СНК от 28 сентября 1922 г. «Об обязательной воинской повинности всех граждан РСФСР мужского пола» обязательная военная служба признавалась долгом советских граждан, а иностранцы, желающие участвовать в защите революционных завоеваний, могли быть приняты на военную службу в качестве добровольцев [4].

     Согласно постановлению Совета труда и обороны 1921 г. «О студентах — иностранцах Высших Технических Учебных Заведений» студенты — иностранцы не могли получать стипендии, если не принимали на себя обязательств по окончании ВТУЗА поступить в распоряжение хозяйственных органов РСФСР и отслужить по своей специальности срок пребывания в высшем техническом учебном заведении на материальном обеспечении РСФСР.

     На этом этапе развития правовой статус иностранцев регламентировался законодательными актами каждой из советских республик, возникших на территории бывшей Российской империи: Советской России, Украины, Белоруссии и Закавказской федерации. Помимо Конституции РСФСР 1918 г. и конституций республик к важным законодательным актам следует отнести декрет ВЦИК РСФСР от 28 марта 1918 г. «О праве убежища»; декрет СНК РСФСР от 20 октября 1921 г. «О въезде иностранцев из-за границы на территорию РСФСР»; декрет СНК РСФСР от 10 мая 1922 г. «О выезде за границу граждан РСФСР и иностранцев»; декрет от 29 августа 1921 г. «О порядке высылки иностранцев из пределов РСФСР» и др.

     На тот же период в РСФСР законодательство о правовом положении иностранцев состояло из ряда нормативных актов, регулирующих отдельные вопросы их статуса, единого источника регламентации правового положения указанных лиц, проживающих в РСФСР, не было. При этом в Советской Украине и Советской Белоруссии кроме декретов по отдельным вопросам, были изданы и единые акты, в комплексе регламентирующие многие вопросы правового статуса иностранцев.

     Для второго этапа развития законодательства об иностранцах было характерно создание общесоюзного законодательства по этим вопросам и сохранение действия республиканских нормативных актов, которые совершенствовались путем их изменений и дополнений.

     В 1924 г. была принята Конституция СССР, где в п. 10 ст. 1 к ведению Союза было отнесено «основное законодательство в области союзного гражданства и в отношении прав иностранцев». В Положении о союзном гражданстве, утвержденном ЦИК СССР 29 октября 1924 г., отмечалось: «Иностранные граждане, проживающие на территории СССР для трудовых занятий и принадлежащие к рабочему классу или не пользующемуся наемным трудом крестьянству, пользуются всеми политическими правами граждан Союза ССР» (ст. 2). Положение закрепляло, что лицо, проживающее на территории СССР и не имеющее доказательства принадлежности к гражданству какого-либо государства, признается советским гражданином [5]. Но специальный общесоюзный акт о правовом положении иностранцев в СССР, предусмотренный Конституцией 1924 г., так и не был выработан.

     Укрепление международного и внутреннего положения Советского Союза привело к существенным изменениям в отношениях между СССР и зарубежными странами. В 1924–1925 гг. были установлены дипломатические отношения СССР с Великобританией, Италией, Норвегией, Грецией, Швецией, Данией, Японией. В 1925 г. Советский Союз имел дипломатические отношения уже с 22 различными государствами. В связи с этим резко возросло число международных договоров и соглашений, заключаемых СССР. Во многих из них содержались положения о правах иностранцев.

     С принятием Конституции СССР 1936 г. начался третий этап становления правового статуса иностранцев в СССР. Конституция СССР 1936 г., как и предыдущая, отнесла принятие законодательства о статусе иностранцев к ведению Союза ССР в лице его федеральных органов. В последующий период был издан ряд актов, в которых решались те или иные вопросы правового положения иностранцев. Так, Закон СССР от 19 августа 1938 г. «О гражданстве СССР» предусматривал, что иностранцы принимаются в гражданство СССР независимо от их национальности и расы, также этим законом, впервые в советском законодательстве, была установлена категория лиц без гражданства.

     Если согласно прежде действовавшему Положению о гражданстве советским гражданином признавалось любое лицо, проживающее на территории СССР, так как не была доказана его принадлежность к гражданству иного государства, то с принятием Закона от 19 августа 1938 г. исключалось автоматическое зачисление лиц в число советских граждан.

     Однако действовали и ограничения, связанные с тем, что некоторые права и обязанности могут возникать только между государством и его гражданином. Так, иностранцы не несли воинской обязанности.

     Важным событием в кодификации правовых норм, имеющих отношение к иностранцам, была разработка и принятие основ гражданского законодательства Союза ССР и союзных республик 1961 г. и Основ законодательства Союза ССР и союзных республик о браке и семье [6] [7].

     В этот же период совершенствуется законодательство уголовно-правового характера, имеющее также отношение и к иностранцам. В 1958 г. принимаются Основы уголовного законодательства СССР и союзных республик, где предусмотрено, что иностранцы, совершившие преступления на территории СССР, подлежат ответственности по уголовному закону, действующему в месте совершения преступления (ст. 4–5) [9].

     Единого акта, регулирующего правовой статус иностранцев, в этот период опять-таки не было принято, хотя некоторыми учеными выдвигались предложения «издать положение кодификационного характера, охватывающее все ранее изданные нормы, касающиеся прав иностранцев». Эти предложения были реализованы только после принятия Конституции СССР в 1977 г [9] [10].

     Конституция закрепила исходные начала правового статуса иностранцев в СССР. Реализацией указанного конституционного принципа стало принятие в 1981 г. Верховным Советом СССР Закона СССР «О правовом положении иностранных граждан в СССР», введенного в действие с 1 января 1982 г [11].

     Значение его состояло в том, что он был первым нормативным актом, который комплексно регулировал основные вопросы правового положения иностранцев в СССР. Он опирался не только на исходные принципы Конституции СССР, но и на правила, сложившиеся на практике и дополняющие пробелы законодательства. Закон учитывал также положения международных договоров СССР.

     Существенной особенностью нормативно-правового регулирования статуса иностранных граждан является то, что значительную роль в его установлении играют международные договоры и соглашения. К ним относятся, прежде всего, международные акты о правах человека, Венская конвенция о дипломатических сношениях 1961 г., Венская конвенция о консульских сношениях 1963 г. [12], Конвенция ООН о статусе беженцев 1951 г., акты МОТ, регулирующие труд иностранцев.

     1 ноября 2002 г. вступил в силу Федеральный закон «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» [13]. Вопросы правового положения иностранных граждан, находящихся на территории РФ, не были должным образом урегулированными. Действовавшее в этой области законодательство не отвечало требованиям, предъявляемым сложившейся политико-экономической ситуацией. Кроме того, часть нормативно-правовых актов явно устарела и не соответствовала положениям Конституции РФ, национальным интересам Российской Федерации. Кроме того, связанное с прозрачностью границ с государствами СНГ увеличение количества нелегально находящихся на территории России иностранцев из бывших союзных республик привело к ухудшению социально-экономической и криминогенной обстановки в стране. Определенное негативное влияние оказала и правовая неподготовленность Российской Федерации к наплыву беженцев из ближнего зарубежья после того, как Россия стала участником Конвенции «О статусе беженцев» 1951 г. Федеральные законы «О беженцах» и «О вынужденных переселенцах» [14] [15] без всеобъемлющего федерального закона об иностранных гражданах были не в состоянии решить сложные проблемы, возникающие в связи с массовым въездом иностранных граждан в Российскую Федерацию с самыми различными целями.

     В настоящее время происходит реформирование системы законодательства о гражданстве, о правовом статусе иностранцев в РФ, принимаются и готовятся к принятию многие законы и подзаконные акты. Это позволит усовершенствовать и гармонизировать основы статуса иностранных граждан в РФ с учетом интересов государства, российских граждан и самих иностранцев.

     Таким образом, мы видим что предыдущие исследования, посвященные вопросам правоспособности иностранных граждан и лиц без гражданства, освещались через призму уголовного, гражданского и административного права. С точки зрения конституционной науки вопросы правового статуса иностранцев практически не рассматривались, поэтому ряд принципиально важных вопросов до сих пор оставался вне сферы научно-правового анализа. Многими российским авторами высказывались положения, имеющие дискуссионный характер и, следовательно, нуждающиеся в дополнительном правовом и социальном обосновании.

     Изменение нормативно-правовой базы, регулирующей правовое положение иностранцев в России, и создание принципиально новых институтов пребывания иностранных граждан и лиц без гражданства на административной территории Российской Федерации требует принципиально нового подхода к исследованию вопросов правовых отношений с участием лиц из числа неграждан, основанного на скрупулезном теоретическом анализе, результаты которого могут быть использованы для разработки предложений по созданию гибкого институционального механизма реализации иностранцами своих прав, свобод и обязанностей в конституционной сфере правового регулирования.

     Таким образом, видится необходимость внесения изменений в Федеральный закон «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» от 25.07.2002 № 115-ФЗ [13]. Вызвана такая необходимость обнаружившимися недостатками и пробелами в ряде его положений, относящихся к регулированию процедур, связанных с выдачей разрешений на временное проживание иностранцев, с обнаружившейся неопределенностью в определении обстоятельств, которые должны или могут служить основанием для отказа в выдаче разрешения на временное проживание либо аннулирования такого разрешения, выданного ранее, и в ряде других факторов.

     Предлагаю внести в п. 6 ст. 6 Федеральный закон «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» от 25.07.2002 № 115-ФЗ следующие изменения: в случае, если иностранному гражданину было отказано в выдаче разрешения на временное проживание, касающегося п. 1–7, 13 ст. 7 он не вправе повторно подать в том же порядке заявление о выдаче разрешения на временное проживание. Предлагаю ужесточить меры о выдаче ему разрешения, так как нарушения касающиеся данных пунктов создает угрозу безопасности Российской Федерации и граждан Российской Федерации.[16]

     Кроме того, необходимость внесения изменений обусловлена объективной необходимостью более точного определения полномочий государственных органов исполнительной власти и органов местного самоуправления в процессе регулирования отношений, связанных с пребыванием на территории Российской Федерации иностранцев, которые возникли в связи с усилением напряженности в российском обществе из-за проблем незаконной и плохо контролируемой миграции и при использовании иностранцев, пребывающих на территории Российской Федерации, в сферах экономической деятельности.

ЛИТЕРАТУРА: 

[1] Статус иностранцев в СССР. — М., 1984. — С. 8–9; Лазарев Л.В., Марышева Н.И., Пантелеева И.В. Иностранные граждане (правовое положение). — М., 1992. — С. 12.
[2] Губанов А.В. Ленинская государственно-правовая политика в отношении иностранных граждан в первые годы советской власти // Административно-правовые проблемы охраны общественного порядка: Сб. научных трудов. — М., 1987. — С. 96.
[3] СУ РСФСР. — 1918. — № 51. — Ст. 582.
[4] СУ РСФСР. — 1922. — № 61. — Ст.786.
[5] Собрание законов и распоряжений Правительства. — 1924. — № 23. — Ст. 202.
[6] ВВС СССР. — 1961. — № 50. — Ст. 525.
[7] ВВС СССР. — 1968. — № 27. — Ст. 241.
[8] ВВС СССР. — 1959. — № 1. — Ст. 6.
[9] Микулыиин А.И. О понятии и видах режимов иностранцев // Советский ежегодник международного права. — М., 1974. — С. 188.
[10] Яворский В.Д. Конституционное регулирование статуса иностранцев или лиц без гражданства в СССР // Проблемы социалистической законности на современном этапе коммунистического строительства. — Харьков, 1978. — С. 71.
[11] ВВС СССР. — 1981. — № 26. — Ст. 836.
[12] Венская конвенция о консульских сношениях (Вена, 24 апреля 1963 г.).
[13] Федеральный закон от 25 июля 2002 г. № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации».
[14] Федеральный закон от 19 февраля 1993 г. № 4528-1 «О беженцах».
[15] Федеральный закон «О вынужденных переселенцах» 1993 г.
[16] Белов В.А. Правовой статус иностранцев, обучающихся в Российской Федерации.// Вестник Российского университета дружбы народов. Серия: Юридические науки. 2000. № 1/2000. С. 73-86.

Заголовок En: 

Development of legislation on foreigners during the Soviet period

Аннотация En: 

In the above article questions of foreigner's legal status in Russian Federation, since the beginning of the XX century is considered. Documents of the foreign states are complexly studied. Author gives the periodization of the matter reforming starting from the Soviet Union establishment and until the existing federal law No. 115-FZ "About the foreign citizens legal status in Russian Federation" was adopted. Analysis of legislation provisions adopted in RSFSR and provisions of Soviet Constitutions are conducted. Author raises the question of legal base change and foreigner's legal status change in Russia, regulating foreigner's legal status in Russia, and also creation of essentially new institutes of foreign citizens and stateless persons stay (permanent and/or temporary residence) on the territory of Russian Federation. Essential distinction of existing federal law and previous regulatory acts are presented, author pays to this question special attention as, the changes made to the current law became the short story for the Russian lawmaking.

Ключевые слова En: 

foreigners, legal status of foreigners, USSR, diplomatic relations, Russian Federation, nationality, Constitution, codification, soviet republics.