Публичное управление недропользованием в России (период с 1992 г. по 2004 г. - действие «принципа двух ключей»)

Номер журнала:

Автор: 
Краткая информация об авторе (ах): 

Заслуженный работник высшей школы Российской Федерации, доцент кафедры административного и финансового права Российского университета дружбы народов, доцент, кандидат юридических наук, кандидат технических наук.

Аннотация: 

Конституция Российской Федерации и Закон Российской Федерации «О недрах» определили основные принципы формирования и регулирования отношений недропользования. Рассмотрены вопросы публичного управления недропользованием в период действия принципа «двух ключей» (с 1992 г. по 2004 г.), которые показали его эффективность и противоречивость. Одним из оснований получения права пользования участками недр являлось совместное решение федерального органа управления государственным фондом недр или его территориального органа и органа исполнительной власти соответствующего субъекта Российской Федерации, принятое по результатам конкурса или аукциона, для целей разведки и добычи полезных ископаемых на участках недр, расположенных на территории субъекта Российской Федерации. В 2004 году были разграничены полномочия органов исполнительной власти двух уровней: федерального и регионального (субъекта Федерации). Накопленный за эти годы опыт позволил изменить законодательство в сфере публичного управления недропользованием.

Ключевые слова: 

публичное управление, недропользование, принцип «двух ключей», законодательство, публичные субъекты, органы исполнительной власти, соглашение о разделе продукции, закон о недрах, государственное регулирование.

     Договор об образовании СССР был денонсирован 12 декабря 1991 г. Закон Российской Федерации «О недрах» [1] от 21 февраля 1992 г., пришел на смену основам советского законодательства о недрах. Основы законодательства об иностранных инвестициях в СССР от 5 июля 1991 г. [2] продолжали действовать до принятия в 1999 г. Федерального закона «Об иностранных инвестициях в Российской Федерации». Они разрешали недропользование иностранным лицам, международным организациям и государствам, в том числе на российском континентальном шельфе. Поэтому уже в первой редакции Закона РФ «О недрах» [3] содержались нормы (статьи 8, 9), предусматривавшие ограничение права или запрет пользования недрами в случае угрозы национальной безопасности страны. Устанавливалось, что добычей урана могли заниматься только государственные предприятия. В ряде случаев иностранный капитал был задействован в пользовании недрами на основании Федерального закона «О соглашениях о разделе продукции» [4]. Одним из оснований получения права пользования участками недр являлось совместное решение федерального органа управления государственным фондом недр или его территориального органа и органа исполнительной власти соответствующего субъекта Российской Федерации, принятое по результатам конкурса или аукциона, для целей разведки и добычи полезных ископаемых на участках недр, расположенных на территории субъекта Российской Федерации.

     Конституция РФ и Закон РФ «О недрах» определили основные принципы формирования и регулирования отношений недропользования.

     Государственное регулирование отношений недропользования осуществляется, как отмечается в ст. 35 Закона о недрах в действующей и первоначальной редакциях, посредством управления, лицензирования, учета и контроля. В свою очередь государственное управление отношениями недропользования осуществляется Президентом Российской Федерации, Правительством Российской Федерации, Верховными Советами и Советами Министров республик в составе Российской Федерации, органами государственной власти и управления краев, областей, автономных образований, а также органом управления государственным фондом недр (ст. 36 в первоначальной редакции). А в настоящее время такое управление осуществляется Президентом РФ, Правительством РФ, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, а также федеральным органом управления государственным фондом недр и органами государственного горного надзора. Изменения, внесенные в Закон о недрах  Федеральным законом от 03.03.1995 N 27-ФЗ, по сути, изменили редакцию закона и ввели в перечень публичных субъектов управления органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, а также федеральный органом управления государственным фондом недр, отделив, таким образом, федеральные органы и региональные [5]. Этим же законом из перечня органов правильно были исключены Верховные Советы и Советы Министров республик в составе Российской Федерации. Что касается органов государственного горного надзора, то они не участвуют в управлении, а занимаются исключительно надзором (ст.37). Задачей государственного горного надзора является обеспечение соблюдения всеми пользователями недр требований законодательства Российской Федерации и утвержденных в установленном порядке стандартов (норм, правил) по безопасному ведению работ, связанных с пользованием недрами, предупреждению и устранению их вредного влияния на население, окружающую среду, здания и сооружения, а также по охране недр [6]. Хотя элементы управленческих функций у них и присутствуют [7].

     В 1995 г. был принят Федеральный закон «О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации «О недрах» [8]. По существу, это была новая редакция Закона РФ «О недрах». В последующие годы в базовый Закон были внесены отдельные принципиальные уточнения и дополнения, в основном по вопросам получения права пользования недрами и заключения соглашений о разделе продукции. Субъекты РФ могли принимать свои законы и иные нормативные правовые акты в целях регулирования отношений недропользования в пределах своих полномочий. Необходимость разработки собственного законодательства о недрах целиком определяется спецификой экономической направленности региона, ролью в ней добывающих отраслей промышленности. Специальные законодательные акты в области недропользования были приняты в то время многими субъектами Федерации, и круг их постоянно расширялся [9].

     Дальнейшее развитие законотворчества в области совершенствования правового обеспечения регулирования отношений недропользования идет, с одной стороны, в направлении создания подзаконных нормативных правовых актов, определяющих механизм действия Закона РФ «О недрах», который содержит много отсылок к нормативным актам Правительства РФ, и, с другой стороны, к разработке как новых законов, конкретизирующих положения действующего закона, так и к разработке новых принципов недропользования применительно к активно развивающимся рыночным отношениям, международной интеграции и другим факторам.

     Принципиальные новации в организационно-правовом механизме российского недропользования были связаны с законодательным введением в практику системы соглашений о разделе продукции. Формально это произошло в конце 1993 г., когда был подписан Указ Президента РФ «Вопросы соглашений о разделе продукции при пользовании недрами» от 24.12.1993 № 2285 [10].

     Система соглашений о разделе продукции по своей экономической природе представляет собой специфическую форму комплексного налогообложения работ, связанных с освоением месторождений полезных ископаемых (поиска, разведки, добычи), и вводиться она могла и должна была в соответствии с основами налогового законодательства не указом Президента, а только федеральным законом. Поэтому изначально Указ № 2285 носил в основном популистский характер. Федеральный закон «О соглашениях о разделе продукции» был принят только через два года – в конце 1995 г.

     Процесс законотворчества в области недропользования в рассматриваемый период шел достаточно активно. Правительство РФ внесло в 1995 г. в Государственную Думу ФС РФ проект Федерального закона «О концессионных договорах, заключаемых с российскими и иностранными инвесторами». Мировая практика, как отмечалось в пояснительной записке к законопроекту, показывает, что страны с развивающейся рыночной экономикой и наиболее успешно привлекающие инвестиции, используют договорные отношения между государством как владельцем собственности и частным инвестором. В этих целях широко используются концессионные договоры, в особенности для реализации крупных проектов в области недро- и природопользования. Однако в Российской Федерации практика заключения концессионных договоров не применяется. Это связано с отсутствием необходимой правовой основы [11]. Многие авторы склоняются к публично-правовому виду концессий на недропользование и это имеет под собою определенные основания [12] [13] [14].

     К области недропользования относятся статьи 9 и 72 Конституции РФ. В них говорится о том, что земля и другие природные ресурсы: используются и охраняются в РФ как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории. В совместном ведении РФ и субъектов РФ находятся вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами. В общей форме Конституция РФ определяет также полномочия органов государственной власти по регулированию отношений в сфере охраны окружающей среды и недропользования. Так, в пункте «в» статьи 114 сказано, что Правительство РФ обеспечивает проведение единой государственной политики в области экологии. Основополагающим для сферы недропользования является Закон РФ «О недрах», который устанавливает исходные, первичные нормы правого регулирования отношений недропользования [15]. Он действует на всей территории РФ, а также регулирует отношения недропользования на континентальном шельфе РФ. Нормативные положения Закона РФ «О недрах» дополняются и конкретизируются другими федеральными законами, а также законами субъектов РФ.

     Структура органов публичного управления недропользованием состоит из: Президента РФ, Правительства РФ, органов исполнительной власти субъектов РФ, а также органа управления государственным фондом недр (Федерального агентства по недропользованию), органа государственного горного надзора (Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору) [3]. Соответственно в ней отсутствуют такие органы исполнительной власти как Министерство природных ресурсов и экологии Российской Федерации [20] (Минприроды России), Министерство энергетики Российской Федерации [20] (Минэнерго России)), отмеченные в указах Президента РФ. Отсюда следует необходимость внесения изменений и дополнений в ст. 36 Закона РФ «О недрах» в части включения в нее положения о федеральных органах исполнительной власти, осуществляющих функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере недропользования.

     Федеральный закон «О соглашениях о разделе продукции», принятый в развитие законодательства РФ в области недропользования и инвестиционной деятельности, устанавливает правовые основы отношений, возникающих в процессе осуществления российских и иностранных инвестиций в поиски, разведку и добычу минерального сырья на территории РФ, а также на континентальном шельфе и (или) в пределах исключительной экономической зоны РФ на условиях соглашений о разделе продукции [16].

     С момента принятия в 1992 г. Закона РФ «О недрах» фундаментальной основой недропользования в нашей стране является принцип государственной собственности на недра. Однако на протяжении долгого времени его действие осложнялось противоречиями между федеральными и региональными органами государственной власти. Наконец, Федеральным законом №122-ФЗ от 22.08.2004 г. было произведено четкое разграничение полномочий между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации. В соответствии со ст. 13 указанного документа из ст. 2.1 Закона «О недрах» были исключены слова «на основании совместных решений федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации». Так было отменено действие принципа двух ключей, который на протяжении десяти лет существенно тормозил принятие управленческих решений в сфере недропользования.

     Федеральный закон от 22.08.2004 N 122-ФЗ изложил ст. 10.1 Закона о недрах в редакции, которая исключила понятие «двух ключей» и разделила сферы влияния между органами исполнительной власти двух уровней: федерального и регионального (субъекта Федерации)17. Однако при этом в Закон о недрах долгое время не вносили изменений в части предоставления полномочий по выдаче разрешений (лицензий) на право пользования участками недр, содержащими общераспространенные полезные ископаемые и  участками недр местного значения [18]. Органы власти субъектов РФ нарушали федеральное законодательство и де-факто выдавали разрешения на право пользования вышеназванными участками (такое право де-юре имели только органы местного самоуправления). Предоставление в соответствии с установленным порядком разрешений на разработку месторождений общераспространенных полезных ископаемых, а также на строительство подземных сооружений местного значения, являлись полномочиями органов местного самоуправления в сфере регулирования отношений недропользования вплоть до декабря 2011 г. (п. 3 ст. 5 Закона о недрах). И только Федеральный закон от 30.11.2011 N 364-ФЗ ввел норму о предоставлении права пользования участками недр местного значения органами власти субъектов РФ. К ведению субъектов Российской Федерации отнесено предоставление в пользование участков недр, содержащих общераспространенные полезные ископаемые. И наконец, было изменено наименование этих участков недр. Вместо прежнего «участков недр, содержащих общераспространенные полезные ископаемые и участков недр местного значения» законодатель ввел единое понятие «участков недр местного значения» [19].

     Рассмотрение вопросов публичного управления недропользованием в период действия принципа «двух ключей» показало в отдельных случаях его эффективность, в других противоречивость. Однако в данный исторический период необходимость закрепления такого принципа была обоснована. Опыт, накопленный за эти годы, позволил наметить пути совершенствования законодательства в сфере публичного управления недропользованием.

ЛИТЕРАТУРА: 

[1] Ведомости СНД и ВС СССР. - 1992. - № 16, ст. 834.
[2] Ведомости СНД и ВС СССР. - 1991. - № 31, ст. 880.
[3] Закон Российской Федерации "О недрах" № 2395-I // Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. - 1992. - № 16, ст. 834
[4] Собрание законодательства Российской Федерации. - 1996. - № 1, ст. 18.
[5] Закон РФ от 21.02.1992 N 2395-1 (ред. от 03.03.1995) "О недрах" // СЗ РФ. 06.03.1995, N 10, ст. 823.
[6] Постановление Правительства РФ от 02.02.2010 N 39 «Об утверждении Положения о государственном надзоре за безопасным ведением работ, связанных с пользованием недрами, и о внесении изменений в Положение о государственном контроле за геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр» // СЗ РФ. 08.02.2010, N 6, ст. 651.
[7] Постановление Правительства РФ от 30.07.2004 N 401 «О Федеральной службе по экологическому, технологическому и атомному надзору» // СЗ РФ. 09.08.2004, N 32, ст. 3348
[8] Собрание законодательства РФ. 06.03.1995. № 10. ст. 823.
[9] Галактионов А.А., Волков А.М., Пыльный-Побыванец Я.И., Волков А.А. Права пользования участками недр местного значения // Изв. ВУЗов Геология и разведка. – М.: 2007, №3. с. 58 – 61.
[10] Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. 1994. № 1. Ст. 3. Утратил силу в связи с изданием Указа Президента Российской Федерации от 28 августа 1996 г. № 1275 // СЗ РФ. 1996. № 36. Ст. 4201.
[11] Распоряжение Правительства РФ от 18 августа 1995 г. № 1157-р «О проекте Федерального закона «О концессионных договорах, заключаемых с российскими и иностранными инвесторами» // СЗ РФ. 21.08.1995, № 34, ст. 3500.
[12] Волков А.М., Волков А.А. О договорных отношениях в недропользовании // – М.: Изв. ВУЗов Геология и разведка, №6, 2006. – с.52 – 56.
[13] Хаустов Д.В. Публично-правовые договоры как особый инструмент государственного регулирования природопользования. Автореф. дис. … канд. юрид. наук. 12.00.06. М. 2003. с. 3. Сосна С.А. Концессионное соглашение - новый вид договора в российском праве // Журнал российского права. № 2, 2003.
[14] Клюкин Б.Д. Горные отношения в странах Западной Европы и Америки. М.: Городец-издат, 2000. 443 с.
[15] Закон РФ от 21.02.92 № 2395-1 «О недрах» // СЗ РФ. 06.03.1995. № 10. Ст. 823.
[16] СЗ РФ. 01.01.1996. № 1. Ст. 18.
[17] Федеральный закон от 22.08.2004 N 122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // СЗ РФ. 30.08.2004, N 35, ст. 3607.
[18] Волков А.М. К вопросу о правовых конфликтах в недропользовании в Российской Федерации / Волков А.М. // Административное право и процесс. – М.: 2009, №6. с. 14-17.
[19] Федеральный закон от 30.11.2011 N 364-ФЗ «О внесении изменений в Закон Российской Федерации «О недрах» и отдельные законодательные акты Российской Федерации» // СЗ РФ. 05.12.2011, N 49 (ч. 1), ст. 7042.
[20] Постановление Правительства РФ от 29.05.2008 № 404 «О Министерстве природных ресурсов и экологии Российской Федерации» // СЗ РФ. 02.06.2008. № 22.

Заголовок En: 

Public management of subsurface use in Russia (years 1992 to 2004 - action of the "two keys principle")

Аннотация En: 

Constitution of Russian Federation and Law of Russian Federation "On subsoil" defined basic principles on the relations of the subsurface use regulation's formation. Questions of subsurface use public management during the principle of "two keys" (from 1992 to 2004) existence are considered. This showed its efficiency and discrepancy. One of bases for receiving right of subsoil use on specific sites was a joint decision of federal governing body of the state fund of subsoil use or its territorial body and executive authority of the appropriate subject of Russian Federation, adopted as a results of competition or auction for investigation and mining of subsoil located on the territory of subject of Russian Federation. In year 2004 powers of executive authorities of two levels were differentiated: federal and regional (subject of Russian Federation). These years experience made it possible to change legislation in the sphere of public management of subsurface use.

Ключевые слова En: 

public management, subsurface use, principle of "two keys", legislation, public subjects, executive authorities, agreement on production section, law on subsoil, state regulation.