Оказание государственной услуги по выдаче паспортов гражданам Российской Федерации: история, практика, проблематика

Номер журнала:

Краткая информация об авторе (ах): 

кандидат юридических наук, старший преподаватель кафедры судебной власти, правоохранительной и правозащитной деятельности Российского университета дружбы народов 

Аннотация: 

В настоящей статье автором проанализированы международные гарантии прав каждого человека и гражданина, перечислены указанные основные гарантии (на гражданство; свободно передвигаться и выбирать себе местожительство; на ассимиляцию и натурализацию как беженцев; так и апатридов; приобретение гражданства своего мужа; и др.). Также проанализированы действующие нормативно-правовые акты, регулирующие порядок получения гражданами Российской Федерации паспортов для выезда из Российской Федерации и возвращения обратно органами Федеральной миграционной службы. Проведена ретроспектива отдельных нормативно-правовых актов, действовавших в советский период. На примере одного из субъектов Российской Федерации представлено фактическое состояние дел и сложившаяся проблематика. Автор дает конкретные организационно-правовые предложения по совершенствованию и организации работы ряда задействованных служб и учреждений.

Ключевые слова: 

получение паспорта, права человека, гражданство, свобода передвижения, правовое регулирование, Россия, РФ, история, практика, проблематика.

     С начала девяностых годов, после распада СССР, как на национальном уровне, так и в международном правом, влияние института гражданства резко увеличилось особенно в сфере разработки новых правовых принципов и более совершенных механизмов реализации таких норм и принципов. В свою очередь международное право в определенной степени оказывает влияние и на содержание гражданства, как в положительном так и отрицательном смысле [1, стр. 210].

     Отрицательное влияние, как утверждает в своей монографии "Личность и международное право" С.В. Черниченко, «заключается в том, что установленные права и обязанности между государством и иностранными лицами и между государством и его гражданами, которые противоречат общепризнанным принципам международного права, недопустимы. Ряд авторов указывают на негативную роль международного права в вопросах гражданства, имея в виду, что общие принципы международного права в указанных вопросах ограничивают дискреционные полномочия государства.

     Положительное влияние - государства должны с точки зрения международного права предоставить своим гражданам основные права и свободы» [2, стр. 17]. Проанализировав основные нормы современного международного права, так или иначе регулирующие вопросам предоставления, лишения, изменения гражданства (подданства) и др. взаимосвязанные вопросы, автор пришел к выводу, что указанные акты закрепляют:

  • право человека на гражданство;
  • право свободно передвигаться и выбирать себе местожительство в пределах каждого государства, покидать любую страну, включая свою собственную, и возвращаться в свою страну;
  • право на ассимиляцию и натурализацию беженцев;
  • право на ассимиляцию и натурализацию апатридов;
  • право приобретения гражданства своего мужа;
  • право на наличие гражданства лицом, рожденному на территории государства территории, которое иначе не имело бы гражданства;
  • право на запрет и ликвидацию расовой дискриминации во всех ее формах и обеспечение равноправие каждого человека перед законом;
  • а также другие права.

 

     Гарантированно право свободы передвижения, но предложенные нормы обеспечивались и охранялись государством, при этом охрана выражалась не только в применении юридической ответственности, но и в осуществлении различных мер со стороны государственных органов (напри­мер, введение регистрации, прописки), данные нормы закреплялись в официальных документах, в нор­мативных актах либо других юридических документах (судебных решениях, договорах и др.), «определенность права на свободу передвижения проявляется и в том, что оно по сво­ему содержанию отличается четкостью, выражается предельно сжатым, кратким и рельефным слогом. Благодаря такой определенности субъекты права четко знают границы правомерного и неправомерного поведения, свои права, свободы и обязанности, вид и размер ответственности за совершенные правона­рушения. Нормы, закрепляющие право на свободу передвижения, представляют собой определенную сис­тему. В настоящее время это межотраслевой правовой институт, состоящий из норм конституционного, гражданского и административного прав, призванных регулировать отношения между индивидом и государством в области свободы передвижения» [1, стр. 212].

     Из этого можно заключить, что в области международного регулирования вопросов гражданства, нормативно-правовые отноше­ния между государствами, работающие в данном направлении, участвующими в миграционном обмене, и между­народными межправительственными организациями в области гражданства и миграции, предпринимается достаточно серьёзная работа для стабилизации и кодификации международного права в вопросах гражданства. Совместной сферой международного и конституционного права выступают отношения, которые складываются между индивидом и государ­ством его гражданства [3].

     Проследим, как данное направление развивалось в России. В апреле 1918 г. в целях воспрепятствования вывоза капитала за границу была введена монополия внешней торговли, был установлен полный контроль над валютным оборотом, воспрепятствовать вывозу капиталов за границу.

     В декабре 1920 г. был подписан договор о границах РСФСР и ДВР, ратифицированный ВЦИК в апреле 1921 г. [4], регулирующий права граждан иностранных государств. Далее, права иностранцев не предусматривались какими-либо соглашениями с соответствующими постановлениями под­лежащих центральных органов правительства РСФСР по соглашению с Народным комиссариатом иностранных дел [5, ст. 904].

     Советское право предусматривало возможность высылать за пределы губернии лиц, признанных опасными для общественного порядка, или же высылать таковых лиц на тот же срок в определенные места губернии без права само­вольного передвижения [6, ст. 249]. Высылка производилась согласно Постановлению Всероссийского центрального исполнительного комитета от 10 августа 1922 г. [7, ст. 646] и инструкции Народного комиссариата внутренних дел по применению вышеназванного Постановления [8, ст. 108].

     Указ Президиума Верховного Совета СССР от 16 декабря 1947 г. «О порядке сношений государственных учреждений СССР и их должностных лиц с учреждениями и должностными лицами иностранных государств» установил, что эти сношения осуществляются через Министерство иностранных дел СССР.

     В 1948 г. были запрещены браки с иностранцами. И только Конституция РСФСР 1978 г. в ст. 42 закрепляла, что каждый имел право на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах РСФСР.

     Гражданин РСФСР имел право свободно выезжать за ее пределы и беспрепятственно возвращаться. Ограничение этих прав допускалось только на основании закона. Для получения заграничных паспортов командирующие организации обращались в уполномоченные на выдачу таких документов государственные органы.

     С точки зрения Ю.Р. Боярс, значение международно-правового регулирования вопросов гражданства в нашей стране особенно возросло после признания приоритета правил международного договора над правилами, установленными отечественным законодательством [9] [10].

     Рассматривая вопросы гражданства можно отметить, что они относятся к вопросам внутригосударственного или внутреннего права каждого государства. Но так как институт гражданства регулируется ещё и международным правом можно сказать, что он относятся и к международному праву.

     Так можно рассматривать некоторую деятельность федеральной миграционной службы как нарушающую права человека. Как указано в предписании Генеральной прокуратуры Российской Федерации от 3 сентября 2008 г. № 72/1-35д-2008 «О нарушениях в деятельности территориальных подразделений Федеральной миграционной службы по соблюдению прав граждан на получение заграничных паспортов», территориальными подразделениями миграционной службы повсеместно не соблюдаются сроки оформления заграничных паспортов. Так, оформление загранпаспорта одной из жительниц г. Екатеринбурга длилось почти девять месяцев вместо одного, положенного по закону. Документы ей были выданы только после вмешательства прокуратуры. В связи с изложенным при проведении проверок в территориальных органах ФМС России следует обращать особое внимание на соблюдение сроков выдачи заграничных паспортов. При выявлении нарушений прав граждан в обязательном порядке ставить вопрос об ответственности виновных должностных лиц вплоть до освобождения от должности. Во исполнение предписания Генеральной прокуратуры Российской Федерации № 72/1-35д-2008 от 03.09.2008 г. «О нарушениях в деятельности территориальных подразделений Федеральной миграционной службы по соблюдению прав граждан на получение заграничных паспортов» прокуратурой области проведена проверка в деятельности отдела оформления заграничных паспортов УФМС России по Оренбургской области. Проверкой установлено, что за 9 месяцев 2008 г. выдано 34665 заграничных паспортов, в том числе 3776 паспортов нового поколения. 390 заграничных паспортов серии 63 и 1810 паспортов нового поколения было оформлено с нарушением установленного законом срока - один месяц. Нередко УФМС России по Оренбургской области (далее Управление) несвоевременно направляются запросы в отношении граждан, проживающих менее пяти лет на территории Оренбургской области; из территориальных подразделений УФМС России по Оренбургской области заявления граждан о выдачи заграничного паспорта в Управление поступают с нарушением срока, предусмотренного законом.

     Данные действия сотрудников УФМС России по Оренбургской области влекут нарушения сроков выдачи заграничного паспорта, предусмотренных ст. 10 Федерального закона от 15.08.1996 №114-ФЗ «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию» и п. 1.8 Инструкции о порядке оформления и выдачи паспортов гражданам Российской Федерации для выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию, утвержденных Приказом МВД РФ от 26.05.1997 №31 - один месяц. С нарушением срока, выждан заграничный паспорт Селютину И.В., Гончарову А.М. и многим другим.

     Аналогичные нарушения, в ходе проверки установлены в территориальных подразделениях УФМС России по Оренбургской области в  г. Орске, Абдулино, Ясный, Светлинского район и т.д. (срок направления заявлений граждан в отдельных случаях установлен до 14 дней).

     Кроме того, не на должном уровне организована работа на местах по приему заявлений о выдаче заграничных паспортов у лиц, имеющих допуск к секретной информации. Сотрудники не разъясняют гражданам, допущенным к секретной информации, порядок оформления заграничных паспортов. Так, гражданам Дорожкину А.П. (Грачевский район), Веревкину П.Г. (г.Бугуруслан), Сухолитко С.В. (Дзержинский район г.Оренбурга) и многим другим, документы возвращены без принятия положительного решения в связи с не предоставлением в УФСБ РФ по Оренбургской области заключения о фактической осведомленности в сведениях, составляющих государственную тайну.

     По выявленным нарушениям прокуратурой области в адрес руководителя УФМС России по Оренбургской области внесено представление.

     В целях пресечения нарушений прав граждан на документирование паспортом для выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию было издано предписание от 3 сентября 2008 г. № 72/1-35д-2008 «О нарушениях в деятельности территориальных подразделений Федеральной миграционной службы по соблюдению прав граждан на получение заграничных паспортов».

     По имеющейся в Генеральной прокуратуре Российской Федерации информации тер­риториальными подразделениями ФМС России систематически нарушаются права граж­дан на документирование паспортом для выезда из Российской Федерации и въезда в Рос­сийскую Федерацию.

     В соответствии со ст. 10 Федерального закона от 15.08.1996 № 114-ФЗ «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию» в случае подачи за­явления об оформлении паспорта по месту жительства срок оформления паспорта не дол­жен превышать один месяц со дня подачи заявления и необходимых документов; по месту пребывания - не свыше четырех месяцев со дня подачи заявления. При наличии докумен­тально подтвержденных обстоятельств, связанных с необходимостью экстренного лече­ния, тяжелой болезнью или смертью близкого родственника и требующих выезда из Рос­сийской Федерации, срок оформления паспорта не должен превышать трех рабочих дней со дня подачи заявления.

     Подобная картина свидетельствует не только о существенном умалении прав человека и гражданина, но и существенной  «трещине» в данной системе, могущей стать фактором понижения обороноспособности и правопорядка в стране в целом или в конкретном регионе в частности. Показывает низкий уровень ответственности должностных лиц соответствующих организаций и учреждений. Автор считает особо важным обратить внимание на то, что в данном случае речь идет всего лишь о предоставлении государственных услуг, а не о противодействии незаконной миграции, незаконному приобретению гражданства и документов удостоверяющих личность гражданина.[13]

     Необходим не только полноценный комплекс мер по организации выдачи и замены паспортов граждан Российской Федерации, но полноценный комплекс мер противодействия незаконной миграции, выявлению лиц, кому документы были выданы незаконно, иные действия, направленные на формирование механизмов своевременного государственного реагирования на сложившуюся ситуацию и системный переход на превентивные меры. Так видится целесообразны создание единого информационного ресурса по отслеживанию и регистрации поданных заявлений и сроков его исполнения. Также необходима организация полноценной ускоренной работы в электронном режиме между отделами УФМС и УРАФ ФСБ РФ, а также имплементация и интеграция систем электронного учета по примеру ГАС «Гражданство» рассмотрения вопроса о создании единой федеральной ГАС «ЗАГС».

ЛИТЕРАТУРА: 
[1] Кашанина Т.В. Происхождение государства и права. М., 2004.
[2] Аксенов А.Б. Роль международного права в регулировании вопросов гражданства. Современные проблемы развития международного и конституционного права // Сборник материалов международной научно-практической конференции, посвященной памяти профессора Д.И. Фельдмана. Казань, 2008.
[3] Галушкин А.А. Организационно-правовые основы имплементации международного законодательства о гражданстве в правовую систему России и стран СНГ // Правовая инициатива. 2013. № 1.
[4] Договор о границах РСФСР и ДВР Декреты советской власти. М., 1997. Т. XIV.
[5] Постановление ВЦИК от 11.11.1922 г. «О введении в действие Гражданского кодекса РСФСР» (вместе с Гражданским кодексом РСФСР) // СУ РСФСР. 1922. № 71.
[6] Декрет ВЦИК, СНК РСФСР от 08.03.1923 г. «Положение о чрезвычайных мерах охраны рево¬люционного порядка» // СУ РСФСР. 1923. № 21.
[7] Постановление Всероссийского центрального исполнительного комитета от 10 августа 1922 г // СУ РСФСР. 1922. № 51.
[8] Инструкции Народного комиссариата внутренних дел по применению Постановления Всероссийского центрального исполнительного комитета от 10 августа 1922 г СУ РСФСР. 1923. № 8.
[9] Боярс Ю.Р. Гражданство в международном и внутреннем праве. Рига, 1981.
[10] Боярс Ю.Р.. Вопросы гражданства в международном праве. М., 1986.
[11] предписание Генеральной прокуратуры Российской Федерации от 3 сентября 2008 г. № 72/1-35д-2008 «О нарушениях в деятельности территориальных подразделений Федеральной миграционной службы по соблюдению прав граждан на получение заграничных паспортов».
[12] Федеральный закон от 15 августа 1996 г. № 114-ФЗ «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию».
[13] Пятин Е.И. Правовое регулирование отношений по оказанию юридической помощи (услуг) в России // Правовая инициатива. 2011. № 2/2011. С. 15.
Заголовок En: 

Rendering of state services on the issue of passports to the citizens of Russian Federation: history, practice, perspective

Аннотация En: 

In the present article author analyzed international guarantees of any person and citizen rights, main guarantees are specified (citizenship; freedom of move and choose of place for living; assimilation and naturalization as refugees or apatrides; acquisition of the husbands citizenship; etc.). Existing legal acts regulating order of getting passports by citizens of Russian Federation for the reason of departure from Russian Federation and/or returning back by the bodies of Federal Migration Service are analyzed. Related legal acts retrospective up to the Soviet period is conducted. On the example of one of the subjects of Russian Federation actual state of affairs and developed perspective is presented. Author gives concrete organizational and legal suggestions for improvement services and establishments work improvement.

Ключевые слова En: 

obtaining passport, human rights, citizenship, freedom of movement, legal regulations, Russia, Russian Federation, history, practice, perspective.