Об урегулировании конфликта интересов на муниципальной службе

Номер журнала:

Краткая информация об авторе (ах): 
  •  
  • Кардашова Ирина Борисовна - доктор юридических наук, профессор, заведующая кафедрой государственно-правовых дисциплин Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации;
  • Конышева Елена Георгиевна - помощник прокурора Первомайского района Алтайского края, аспирант кафедры государственно-правовых дисциплин Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации.
Аннотация: 

В настоящей статье исследуется сложное понятие «конфликт интересов» и механизм урегулирования конфликта интересов на муниципальной службе в соответствии с действующим законодательством. В современной науке еще не сложилось однозначного понимания конфликта интересов на муниципальной службе и путей его урегулирования. Это связано с многогранностью основной категории «интерес», являющегося подлинной причиной и движущей силой социального развития. В российском законодательстве понятие «конфликт интересов» появилось недавно и используется в различных сферах правового регулирования. Особую роль в урегулировании конфликта интересов на муниципальной службе играют самостоятельные, не входящие ни в одну из ветвей государственной власти органы прокуратуры, реализующих правовые средства  в сфере защиты прав и свобод человека и гражданина и противодействия коррупции.

Ключевые слова: 

интерес, конфликт интересов, объект конфликта, предмет конфликта, урегулирование конфликта интересов, муниципальная служба, муниципальный служащий, конфликт интересов на муниципальной службе, органы прокуратуры, прокурорский надзор.

     Успех проводимых административных реформ в нашей стране, обуславливающих повышение эффективности управленческой деятельности во многом зависит от оптимального соотношения частных и публичных интересов на муниципальной службе. Возникающие конфликтные ситуации в этой сфере обусловлены наличием не совпадающих, а порой и противоречащих друг другу публичных интересов, связанных со статусом муниципального служащего, и его личных интересов как частного лица.

     Урегулированию конфликта интересов и успешной реализации правовых средств и механизмов противодействия коррупции на муниципальной службе способствует осуществление надзорной деятельности органов прокуратуры, осуществляющих от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации [13]. В Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию от 12 декабря 2012 г. указывается на необходимость действенной борьбы с коррупцией при активном гражданском участии и контроле, в том числе на уровне муниципалитетов [14].

     Следует отметить, что понимание конфликта интересов на муниципальной службе и путей его урегулирования вызывает определенные трудности. Прежде всего, это связано со сложностью и многосторонностью основного понятия «интерес», являющегося подлинной причиной и движущей силой социального развития.

     Еще в Древнем Риме  философы пытались  определить роль интересов в жизни общества и государства. Так, Аристотель считал, что высшей  целью человеческой жизни является благополучие, заключающееся в достижении человеком его интересов [1]. Одним из первых исследователей, пытавшегося объяснить общественную жизнь, исходя из интересов, был французский философ К.Гельвеций, который рассматривал интерес как основу деятельности людей: «Интерес есть всесильный волшебник, изменяющий в глазах всех существ вид всякого предмета» [2]. Известное выражение К.Маркса и Ф.Энгельса: «Идея неизменно посрамляла себя, как только она отделялась от интереса»[4, стр. 98], также подчеркивает большое значение интереса в человеческой деятельности.

     Понимая множественность толкования понятий «интерес», «конфликт интересов», остановимся на следующих определениях.  Интерес как социальное явление (от лат. interest – имеет значение, важно) - реальная причина социальных действий, событий, свершений, стоящих за непосредственными побуждениями, мотивами, помыслами, идеями и т.д., участвующая в этих действиях индивидов, социальных групп, классов [15, стр. 319];  конфликт интересов (от лат. conflictus — столкновение) - столкновение противоположных интересов, взглядов, стремлений; серьезное разногласие, острый спор, приводящий к борьбе [15, стр. 239].

     Вместе с тем, необходимо различать понятия «объект конфликта» - ценность, по поводу которой возникает столкновение интересов, и «предмет конфликта» - сами возникающие противоречия между взаимодействующими сторонами. Причем объект конфликта интересов становится таковым лишь тогда, когда появляется желание его контролировать, использовать или присвоить, то есть когда происходит осознание объекта конфликта как своей потребности [6, стр. 53-54].  

     В юридической литературе, как правило, выделяют субъективный и объективный элементы конфликта интересов [11, стр. 38]. При этом, под субъективным элементом понимают участников отношений: физических и юридических лиц – носителей интересов, а также лиц, испытывающих неблагоприятные последствия конфликта интересов; а под объективным – количественные и качественные характеристики противоречия интересов.

     Юридический конфликт является разновидностью социального конфликта, который «так или иначе связан с правовыми отношениями сторон (их юридически значимыми действиями или состояниями) и, следовательно, субъекты, либо мотивация их поведения, либо объект конфликта обладают правовыми признаками, а конфликт влечет юридические последствия» [12]. Конфликт интересов может возникать в различных ситуациях. Как правило, конфликт возникает при осуществлении деятельности в чужих интересах, в случаях субординации (подчинения) интересов, в отношениях зависимости и контроля, которые обусловлены возможностью оказания влияния одного лица на другое [3, стр. 5].

     В российском законодательстве понятие «конфликт интересов» появилось относительно недавно и используется в различных сферах правового регулирования. Вначале понятие «конфликт интересов» применительно к государственной службе был представлен  в Концепции реформирования системы государственной службы в Российской Федерации, утвержденной Президентом Российской Федерации 15.08.2001 г. NПр-1496, предусматривающей формирование механизмов преодоления конфликтов интересов, когда у  государственных  служащих возникает личная   или  групповая  заинтересованность  в  достижении определенной цели,  которая влияет или может влиять на  объективное  и беспристрастное   рассмотрение   вопросов  при  исполнении  ими  своих должностных (служебных) обязанностей. Законодательное определение конфликта интересов на государственной службе нашло свое отражение в 1 ст. 19 Федерального закона от 27 июля 2004г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» [16]. В соответствии со ст. 14.1 Федерального закона от 2 марта 2007г. № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» [17] под конфликтом интересов на муниципальной службе понимается ситуация, при которой личная заинтересованность (прямая или косвенная) муниципального служащего влияет или может повлиять на объективное исполнение им должностных обязанностей и при которой возникает или может возникнуть противоречие между личной заинтересованностью муниципального служащего и законными интересами граждан, организаций, общества, Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования, способное привести к причинению вреда этим законным интересам граждан, организаций, общества, Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования [17].

     Дальнейшее законодательное регулирование конфликта интересов на муниципальной службе связано с принятием Федерального закона от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» [18]. В ч. 1 ст. 10 закона под конфликтом интересов на государственной или муниципальной службе понимается ситуация, при которой личная заинтересованность (прямая или косвенная) государственного или муниципального служащего влияет или может повлиять на надлежащее исполнение им должностных (служебных) обязанностей и при которой возникает или может возникнуть противоречие между личной заинтересованностью государственного или муниципального служащего и правами и законными интересами граждан, организаций, общества или государства, способное привести к причинению вреда правам и законным интересам граждан, организаций, общества или государства.

     Таким образом, конфликт интересов на государственной и муниципальной службе, как и в других сферах правового регулирования, предполагает наличие, прежде всего, личной (материальной или иной) заинтересованности.

     При этом под личной заинтересованностью муниципального служащего понимается возможность получения муниципальным служащим при исполнении должностных обязанностей доходов (неосновательного обогащения) в денежной либо натуральной форме, доходов в виде материальной выгоды непосредственно для муниципального служащего, членов его семьи или лиц, указанных в п.5 ч.1 ст. 13 настоящего Федерального закона, а также для граждан или организаций, с которыми муниципальный служащий связан финансовыми или иными обязательствами.

     Вместе с тем, конфликт интересов следует отличать от индивидуального служебного и трудового спора.

     Так, согласно ст. 69 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» индивидуальный служебный спор - это неурегулированные между представителем нанимателя и гражданским служащим либо гражданином, поступающим на гражданскую службу или ранее состоявшем на гражданской службе, разногласия по вопросам применения законов, иных нормативных правовых актов о гражданской службе и служебного контракта, о которых заявлено в орган по рассмотрению индивидуальных служебных споров.

     В Федеральном законе о муниципальной службе [17] понятие индивидуального служебного спора отсутствует, а предусмотрено право муниципального служащего на рассмотрение индивидуальных трудовых споров, к которым в соответствии со ст. 381 Трудового кодекса Российской федерации от 30 декабря 2001г. N 197-ФЗ [19] относятся неурегулированные разногласия между работодателем и работником по вопросам применения трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, коллективного договора, соглашения, локального нормативного акта, трудового договора (в том числе об установлении или изменении индивидуальных условий труда), о которых заявлено в орган по рассмотрению индивидуальных трудовых споров.

     Таким образом, понятие индивидуального служебного спора является более широким и распространяется как на существующие, так и на еще не возникшие или уже прекратившиеся правоотношения в связи с прохождением гражданином службы. Между тем, в случае обжалования принятого в результате разрешения конфликта интересов решения (в комиссию по служебным спорам или в суд) возникает индивидуальный служебный спор по поводу урегулирования конфликта интересов.

     Предусмотренный действующим законодательством порядок урегулирования конфликта интересов на муниципальной службе наряду с другими мерами призван обеспечить осуществление полномочий местного самоуправления, а также осуществление отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, гарантировать «беспристрастность» при принятии управленческих решений, подчинить деятельность муниципальных служащих одной цели - наиболее полного удовлетворения интересов муниципального образования.

     Законом установлена обязанность муниципального служащего уведомлять в письменной форме своего непосредственного начальника о личной заинтересованности при исполнении должностных обязанностей, которая может привести к конфликту интересов, и принимать меры по предотвращению подобного конфликта [15, ч. 1 ст. 12].

     В свою очередь представитель нанимателя (работодатель), которому стало известно о возникновении у муниципального служащего личной заинтересованности, которая приводит или может привести к конфликту интересов, обязан принять меры по предотвращению или урегулированию конфликта интересов, вплоть до отстранения этого муниципального служащего от замещаемой должности муниципальной службы на период урегулирования конфликта интересов с сохранением за ним денежного содержания на все время отстранения от замещаемой должности муниципальной службы.

     Для обеспечения соблюдения муниципальными служащими общих принципов служебного поведения и урегулирования конфликта интересов в органе местного самоуправления, аппарате избирательной комиссии муниципального образования в порядке, определяемом нормативными правовыми актами субъекта Российской Федерации и муниципальным правовым актом, могут образовываться комиссии по соблюдению требований к служебному поведению муниципальных служащих и урегулированию конфликтов интересов.

     Согласно статистическим данным о состоянии законности в Российской Федерации, в 2011 г. органами прокуратуры было выявлено 97 842 нарушения, совершенных государственными и муниципальными служащими (в 2010 году – 94 187). При этом возросли количественные показатели мер прокурорского реагирования. Так, количество лиц, привлеченных по инициативе прокурора к административной ответственности, увеличилось почти в 2 раза (1 091 лиц против 567 в 2010 г.). На 50,7% увеличилось количество представлений (17 999 и 11 945 соответственно), на 18,9% – количество принесенных протестов (9422 и 7924). Предостережение о недопустимости нарушений закона объявлено 1583 лицам (в 2009 г. – 1465) (+8).

     Проведенный в НИИ Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации анализ ежегодных докладов прокуроров позволяет сделать вывод о типичности ряда правонарушений, связанных с неисполнением обязанностей, нарушением ограничений и запретов, носящих антикоррупционный характер и совершаемых государственными и муниципальными служащими. При этом из наиболее часто встречающихся видов нарушений запретов и ограничений является конфликт личных и государственных интересов, составивший 21,4%.

     Нарушения требований об урегулировании конфликта интересов содержат  нарушения в реализации прав и свобод человека и гражданина, интересов различных организаций, а также самих муниципальных образований. Этим обусловлена необходимость осуществления контроля за деятельностью органов местного самоуправления.

     В соответствии со ст. 12 Конституции Российской Федерации органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, но они обязаны соблюдать Конституцию и законы [20]. В силу гарантированной Конституцией Российской Федерации самостоятельности органов местного самоуправления в их деятельность не вправе вмешиваться федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, кроме как по вопросам  осуществления отдельных государственных полномочий [21].

     В отсутствие специализированного органа государственного контроля в сфере противодействия коррупции исполнение органами местного самоуправления действующего законодательства в указанной сфере является приоритетным направлением общенадзорной деятельности прокуратуры. По мнению А.Я. Сухарева, содержание используемого в законе о прокуратуре понятия «исполнение закона» «включает в себя как собственно исполнение законов, представляющее собой активную деятельность по осуществлению содержащихся в них предписаний, и так и соблюдение законов, которое обычно понимается как следование установленным законом запретам, воздержание от действий, которые законом признаются недопустимыми» [9, стр. 174].

     В процессе осуществления надзора за исполнением законов прокурор наделен широким кругом полномочий:

  1. полномочиями по выявлению нарушений закона, их причин и способствующих им условий;  
  2. полномочиями по устранению нарушений закона;
  3. полномочиями по предупреждению нарушений закона.

 

     Прокурор беспрепятственно входит на территории и в помещения органов местного самоуправления, имеет доступ к их документам и материалам, вправе требовать от руководителей и других должностных лиц указанных органов представления необходимых документов и материалов, выделения специалистов для выяснения возникших вопросов. Требования прокурора, вытекающие из его полномочий, подлежат безусловному исполнению.

     При выявлении конфликта интересов на муниципальной службе надзорная деятельность прокурора не ограничивается проверкой законности деятельности органов местного самоуправления и их должностных лиц по соблюдению, исполнению и применению норм законодательства, регулирующих вопросы муниципальной службы и противодействия коррупции.

     Ситуация, когда личная заинтересованность муниципального служащего влияет или может повлиять на объективное исполнение им должностных обязанностей и причинить вред охраняемым законом интересам, может возникнуть в различных областях правового регулирования: экономической (в сфере бюджета, закупок, конкурсов, приватизации), политической (в связи с выборами, членством в политических партиях), должностной (в процессе поступления на муниципальную службу, прохождения муниципальной службы и увольнения с муниципальной службы). В зависимости от этого иметь специфические источники возникновения, проявления, возможные негативные последствия и способы разрешения [7].

     В связи с выявленными нарушениями закона принимаются акты прокурорского реагирования. Так, при изучении материалов работы комиссии по урегулированию конфликта интересов выясняются факты рассмотрения (не рассмотрения) комиссией случаев конфликта интересов при наличии письменных уведомлений муниципальных служащих или иной информации о таких конфликтах, а также дается правовая оценка принятым комиссией и руководителями органов местного самоуправления решений о принятии мер по предотвращению или урегулированию конфликта интересов [10].

     В случае противоречия принятого акта требованиям закона прокурор  приносит протест в орган или должностному лицу, которые издали этот акт, либо в вышестоящий орган или вышестоящему должностному лицу, либо обращается в суд в порядке, предусмотренном процессуальным законодательством Российской Федерации.

     В целях устранения допущенных нарушений закона, их причин и условий, им способствующих,  в орган (должностному лицу), полномочному устранить допущенные нарушения, вносится представление. В представлении ставится вопрос о привлечении к дисциплинарной ответственности виновных должностных лиц. При этом прокурор не вправе подменять иные органы, вмешиваться во внутреннюю деятельность органов местного самоуправления, а также принимать меры по прямому устранению нарушений закона. Например, в случае выявлении факта непринятия мер по предотвращению или урегулированию конфликта интересов и внесения представления об устранении нарушений закона, конкретный способ предотвращения или урегулирования конфликта интересов остается на усмотрении руководителя органа местного самоуправления, которому адресовано представление.

     При выявлении признаков административного правонарушения выносится постановление о возбуждении производства об административном правонарушении. В целях предупреждения правонарушений и при наличии сведений о готовящихся противоправных деяниях направляется предостережение о недопустимости нарушения закона. При обнаружении признаков уголовно наказуемого деяния материалы  прокурорской проверки направляются для решения вопроса о возбуждении уголовного дела.

     Нередко нарушения законов связаны с недостаточным уровнем подготовки специалистов органов местного самоуправления, особенно в сельских поселениях, где остро ощущается нехватка квалифицированных кадров. Поэтому в рамках взаимодействия с органами местного самоуправления практикуются совместные совещания и семинары, на которых обсуждаются проблемные вопросы и даются соответствующие разъяснения и рекомендации.

     Предупреждению нарушений закона способствует участие прокурора в рассмотрении внесенных им представлений и протестов, а также в заседаниях органов местного самоуправления и созданных ими комиссий. Например, для того, чтобы искаженное понимание принципа корпоративности не препятствовало установлению факта личной заинтересованности муниципального служащего и принятию адекватных мер по предупреждению и урегулированию конфликта интересов. В результате надзорной деятельности прокуратуры отмечается значительная активизация деятельности комиссий по соблюдению требований к служебному поведению и урегулированию конфликта интересов.

     Особая роль прокуратуры в урегулировании конфликта интересов на муниципальной службе заключается в том, что, будучи самостоятельным и не входящим ни в одну из ветвей государственной власти, прокуратура  осуществляет надзор за исполнением законов, не зависящим от каких-либо местнических влияний. В отличие от органов государственного контроля деятельность прокуратуры, которая «исходит из общегосударственных задач» [9, стр. 172], не ограничена рамками специальной компетенции. Законы, за исполнением которых надзирает прокуратура, регулируют практически все сферы правовых отношений [8, стр. 84], что позволяет выявить различные ситуации конфликта интересов на муниципальной службе.

     Таким образом, в настоящее время требуется дальнейшее совершенствование законодательства в сфере урегулирования конфликта интересов на муниципальной службе, которое по справедливому замечанию Т.Л. Козлова  направлено на повышение доверия общества к публичной власти, обеспечение условий для добросовестного и эффективного исполнения служащими должностных обязанностей, исключение злоупотреблений на службе [5]. При этом особая роль в урегулировании конфликта интересов на муниципальной службе как сложного социального явления принадлежит прокуратуре, основной целью которой является обеспечение верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства.[22]

ЛИТЕРАТУРА: 
[1] Аристотель. Политика. Афинская политика. М.: Мысль, 1997.
[2] Гельвеций К. Об уме. М.: 1938.
[3] Дедов Д.И. Конфликт интересов. М., 2009.
[4] К.Маркс. Собрание сочинений. Т.1.
[5] Козлов Т.Л. Об институте урегулирования конфликта интересов на государственной и муниципальной службе [Электронный ресурс] URL: http://www.agprf.org/journal/journal-3/html
[6] Конфликтология: учебник / под ред. В.П. Ратникова. М., 2009.
[7] Костюк О.Н. О соотношении понятий «конфликт интересов» и «коррупция» на государственной службе Российской Федерации [Электронный ресурс]: Журнал научных публикаций аспирантов и докторантов URL: http://www.jurnal.org/articles/2012/uri12.html
[8] Лобанова Е.В. Организация контроля в области государственной и муниципальной службы: дисс… канд. юрид. наук: 12.00.02. М., 1999.
[9] Прокурорский надзор. Российская прокуратура в правовом демократическом государстве / под ред. А.Я. Сухарева. М.: Норма, 2008.
[10] Прокурорский надзор за исполнением законодательства о противодействии коррупции: сборник методических материалов / Под общ. ред. первого заместителя Генерального прокурора Российской Федерации, государственного советника юстиции 1 класса А.Э. Буксмана. М.: Генеральная прокуратура РФ, Академия Генеральной прокуратуры РФ, 2010. М, 2009.
[11] Фирсов А. Нет повести печальнее на свете, чем повесть о конфликте интересов // Бухгалтерия и банки. 2006. №12.
[12] Юридическая конфликтология. [Электронный ресурс].URL: http://www.gumer.info/bibliotek_Buks/Pravo/Ur_Konfl/01.php
[13] Федеральный закон от 17 января 1992 г. № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации»
[14] Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию. 12 декабря 2012г.[Электронный ресурс]: Президент России URL: http://президент.рф/выступления/17118
[15] Большая советская энциклопедия (В 30 томах) / гл. ред. А.М. Прохоров. М., 1973. Т.10.
[16] Федеральный закон от 27 июля 2004г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации»
[17] Федеральный закон от 2 марта 2007г. № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации»
[18] Федеральный закон от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции»
[19] Трудовой кодекс Российской Федерации
[20] Конституция Российской Федерации. Ст.15//.Российская газета. 25 декабря 1993 г. № 237.
[21] Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», ст. 20 // СЗ РФ. 2003. № 40. Ст. 3822.
[22] Санаев А.С. Пределы правового регулирования муниципальной службы законами субъектов Российской Федерации. // Вестник Российского университета дружбы народов. Серия: Юридические науки. 2008. № 4/2008. С. 12-17.
Заголовок En: 

About the conflicting of interests on municipal service settlement

Аннотация En: 

In the present article difficult concept of the "conflict of interests" and mechanism of the conflict of interests settlement on municipal service in accordance to the current legislation is investigated. In modern science there is still no set understanding of ways the conflict of interests on municipal service to be settlement. It is connected with the versatility of the main category "interest", being the original reason and driving force for social development. In Russian legislation "conflict of interests" concept appeared recently and is used in various spheres of legal regulation. Special role in the settlement of the conflict of interests on municipal service is played be the independent system of bodies - prosecutor's office, realizing legal means in the sphere of rights and freedoms of person and citizen protection and corruption counteraction.

Ключевые слова En: 

interest, conflict of interests, object of the conflict, conflict subject, settlement of conflicting interests, municipal service, municipal employee, conflict of interests on municipal service, bodies of prosecutor's office, public prosecutor's supervision.