Деятельность прокуратуры по совершенствованию законодательных актов субъекта Федерации

Номер журнала:

Краткая информация об авторе (ах): 

аспирант Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации

Аннотация: 

В настоящей статье детально обосновывается необходимость нормативного закрепления в Российской Федерации понятия «нормативный правовой акт», а также раскрыты вопросы совершенствования законодательной регламентации прокурорской деятельности по работе с нормативными правовыми актами субъекта Российской Федерации. Проведен анализ форм участия органов прокуратуры Российской Федерации в законотворческой деятельности, присущих им особенностей в зависимости от элементов системы прокуратуры Российской Федерации (Генеральная прокуратура Российской Федерации, прокуратура субъекта Российской Федерации), вопросов их законодательной регламентации. Обозначены вопросы правовой регламентации права законодательной инициативы прокурора субъекта Российской Федерации. Кроме того, раскрыты практические вопросы организации деятельности прокуратуры субъекта Российской Федерации по реализации права законодательной инициативы в региональном парламенте (субъекта Российской Федерации).

Ключевые слова: 

законодательство, нормативные правовые акты, органы прокуратуры, прокурорская деятельность, законотворческая деятельность органов прокуратуры, кадровое обеспечение, право законодательной инициативы прокурора.

     В последние два десятилетия в условиях проведения масштабных преобразований в различных сферах общественных отношений в стране наблюдается существенное обновление действующего законодательства.

     Значительные изменения в федеральном законодательстве неизбежно повлекли за собой активизацию нормотворчества на региональном уровне. Как показывает практика, именно этот участок деятельности органов государственной власти требует пристального внимания органов прокуратуры [1, стр. 135]. 

     Серьезной проблемой продолжает оставаться неполнота правового регулирования субъектами Российской Федерации вопросов, предусмотренных федеральным законодательством, что существенно препятствующей реализации прав и свобод, гарантированных Конституцией Российской Федерации.

     Все это идет в разрез с обозначенной руководством страны стратегической линией развития государства, в центре которой должен оставаться человек как личность и как гражданин, должны решаться связанные с этим вопросы повышения качества и уровня жизни населения [1, стр. 36].

     В этой связи обеспечение единства правового пространства и конституционной законности в стране, защита прав и свобод человека и гражданина по-прежнему остаются основными приоритетами в деятельности органов прокуратуры, которая в силу особенностей своего государственно-правого статуса в системе органов государственной власти осуществляет полномочия по обеспечению  верховенства закона, укреплению законности, защите прав и свобод человека и гражданина [2, с. 1].

     На достижение этих целей направлена вся деятельность органов и учреждений прокуратуры Российской Федерации, в том числе и та ее часть, которая связана с надзором за законностью принимаемых нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации, а также их совершенствованием.

     В соответствии с ч.4 ст.1, ст.9, 9.1 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», приказами Генеральной прокуратуры Российской Федерации от 02.10.2007 №155 «Об организации прокурорского надзора за законностью нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления», от 17.09.2007 №144 «О правотворческой деятельности органов прокуратуры и улучшении взаимодействия с законодательными (представительными) и исполнительными органами государственной власти и органами местного самоуправления», от 28.12.2009 № 400 «Об организации проведения антикоррупцинной экспертизы нормативных правовых актов» органы прокуратуры Российской Федерации обязаны проверять соответствие федеральному законодательству всех нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации и их проектов, проводить их антикоррупционную экспертизу. При этом указанная деятельность должна осуществляться на постоянной основе в рамках текущей работы и вне зависимости от наличия или отсутствия соответствующих обращений.

     Все перечисленные полномочия прокуроры субъектов Российской Федерации вправе осуществлять только в тех случаях, когда речь идет о правовом акте, содержащем нормы права.

     В этой связи, возникновение, правовая регламентация прав и обязанностей органов прокуратуры в указанной сфере напрямую зависит от установления типа правового акта (нормативный или ненормативный).

     Однако федеральный законодатель, возложив на органы прокуратуры такой объем обязанностей по работе с правовыми актами, не урегулировал основополагающие требования: не определил понятие «нормативный правовой акт» и не сформулировал его признаки. Более того, в федеральном законодательстве отсутствуют и единые требования к организации правотворческого процесса, упорядочению видов и форм издаваемых нормативных правовых актов, установлению их четкого соотношения между собой, толкованию и систематизации.

     Именно неурегулированность на федеральном уровне ключевых вопросов делает нормы федерального законодательства по сути декларативными, ставя под сомнение эффективность созданного механизма надзора за соответствием нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации федеральным законам.

     Отсутствие законодательного закрепления понятия нормативный правовой акт, а также каких-либо разъяснений Генеральной прокуратуры Российской Федерации по указанным вопросам создает условия, при которых решение вопроса о наличии в конкретном акте норм права и как следствие о необходимости исполнении обязанностей, возложенных на органы прокуратуры Российской Федерации федеральными законами, основывается только на позиции  конкретного работника. Кроме того, создает сложности при взаимодействии прокуратуры субъекта Российской Федерации с иными органами, уполномоченными государством на осуществление работы с нормативными правовыми актами с момента их разработки, принятия и заканчивая их оспариванием.

     Представляется, что до принятия соответствующего федерального закона понятие «нормативный правовой акт» необходимо уточнить на уровне распорядительного документа Генеральной прокуратуры Российской Федерации.

     Одним из приоритетных видов деятельности современной прокуратуры на уровне субъекта Российской Федерации является ее участие в правотворческой деятельности.

     Согласно ч.4 ст.1, ст.9 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» прокурор при установлении в ходе осуществления своих полномочий необходимости совершенствования действующих нормативных правовых актов вправе вносить в законодательные органы и органы, обладающие правом законодательной инициативы, соответствующего и нижестоящего уровней предложения об изменении, о дополнении, об отмене или о принятии законов и иных нормативных правовых актов {1} [3, стр. 4472].

     По мнению В.Г. Бессарабова. Р.Б. Хуторецкого выбор такого способа законодательного закрепления участия прокуроров в законотворческой деятельности обусловливался необходимостью компенсировать отсутствие у них права законодательной инициативы [4, стр. 6].

     Следует отметить, что правом направления предложений об изменении и о дополнении нормативных правовых актов, в том числе в форме готового законопроекта, наделено любое физическое или юридическое лицо. При отсутствии нормативной правовой регламентации указанных вопросов такое письмо подлежит рассмотрению в порядке, предусмотренном для работы с обращениями.

     С учетом изложенного указанные правоотношения не нуждаются в дополнительной регламентации и когда речь идет об актах, регламентирующих правовой статус отдельных субъектов, в том числе, Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации, Прокуратуры Российской Федерации, Следственного комитета Российской Федерации, полиции, поскольку по сути только подтверждают наличие прав, которыми указанные органы  (равно как и иные субъекты) наделены в силу общих требований федеральных законов.

     Представляется, что такие нормы являются попыткой создания видимости особого статуса указанных субъектов в законотворческой деятельности, а также подменой отсутствующего у них права законодательной инициативы.

     Реалии таковы, что в настоящее время прокуратура является полноправным субъектом конституционного партнерства в процессе нормотворчества на уровне субъектов Федерации [5, стр. 2].

     Согласно позиции Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации участие прокуратуры в законотворчестве имеет большое предупредительное значение, способствует оперативному улучшению качества законодательства. Осуществление мониторинга законодательства и правоприменительной практики с целью их корректировки в ходе выполнения функций по надзору за исполнением законодательства соответствующими органами государственной власти и органами местного самоуправления является одним из важнейших направлений деятельности органов прокуратуры.

     Усилиями прокуроров уже на этапе подготовки правовых актов устраняются нарушения законоположений, что значительно снижает нагрузку на надзорные подразделения, исключает сложную и затратную работу по опротестованию и судебному оспариванию незаконных правовых актов.

     Указанная функция прокуратуры имеет и большое правозащитное значение: благодаря участию прокуроров в законотворчестве обеспечивается реализация прав и свобод граждан, предотвращается их нарушение [6].

     К сожалению, несмотря на очевидную важность указанного направления деятельности органов прокуратуры Российской Федерации, представляется, что многими учеными и практиками еще не в полной мере осознается ее значимость. Не стала исключением и Государственная Дума Федерального Собрания Российской Федерации, основной обязанностью которой является формирование в Российской Федерации эффективной законодательной базы, в том числе по вопросам деятельности органов прокуратуры Российской Федерации.

     Как уже неоднократно отмечалось различными авторами, законодательная регламентация вопросов участия органов прокуратуры в законотворческой деятельности не отвечает уже сложившейся практике работы в указанной сфере, в связи с чем нуждается в серьезной доработке [4, стр. 159] [8, стр. 136] [9, стр. 37].

     В соответствии с пп. «о» ст.71, ч.5 ст.129 Конституции Российской Федерации, ст.3 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» законодательство о прокуратуре, в том числе определение полномочий, организации и порядка деятельности отнесено к исключительному ведению Российской Федерации и должно осуществляться федеральным законом. Более того, указанными нормами установлен запрет на правовую регламентацию функций, не предусмотренных федеральными законами.

     Провозгласив в ч.4 ст.1 названного Федерального закона, что прокуратура Российской Федерации принимает участие в правотворческой деятельности, федеральный законодатель не счел необходимым определить указанное понятие, содержание указанной деятельности и формы участия.

     Попытка регламентации полномочий органов прокуратуры Российской Федерации в указанной сфере предпринята в ст.9 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации». Однако в их числе названо только одно из направлений деятельности, а именно: право вносить в законодательные органы и органы, обладающие правом законодательной инициативы, соответствующего и нижестоящего уровней предложения об изменении, о дополнении, об отмене или о принятии законов и иных нормативных правовых актов.

     Анализ федерального законодательства свидетельствует о том, что иные законодательные акты также не определяют ни понятия правотворческой деятельности прокуратуры, ни ее виды, стадии, содержание. Подготовленные проекты федеральных законов, направленные на установление общих требований в указанной сфере (Федеральные законы «О нормативных правовых актах Российской Федерации», Федеральный закон «О порядке реализации права законодательной инициативы», «О порядке принятия федеральных конституционных и федеральных законов») так и не были приняты.

     Таким образом, законодатель с одной стороны в императивной форме обязал органы прокуратуры осуществлять указанную деятельность, с другой, не определив ее содержание и порядок осуществления, поставил ее перед выбором: не исполнять требования федерального закона либо принимать заведомо не согласующиеся с требованиями федерального законодательства правовые акты, регламентирующие основы законотворческой деятельности.

     И в том, и в другом случае из-за бездействия Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации она вынуждена нарушать требования федерального закона.

     Однако нельзя забывать, что именно прокуратура Российской Федерации призвана осуществлять от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации (ч.1 ст.1 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации»).

     Понимая важность продолжения осуществления данной работы, не дожидаясь законодательного решения со стороны Государственной Думы, Генеральная прокуратура Российской Федерации вынуждена была урегулировать указанные правоотношения в своих приказах.

     В настоящее время вопросы участия органов прокуратуры в законотворческой деятельности определены п.2.1 Приказа Генеральной прокуратуры Российской Федерации от 02.10.2007 №155 «Об организации прокурорского надзора за законностью нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления», приказом Генеральной прокуратуры Российской Федерации от 17.09.2007 №144 «О правотворческой деятельности органов прокуратуры и улучшении взаимодействия с законодательными (представительными) и исполнительными органами государственной власти и органами местного самоуправления», а также приказом Генеральной прокуратуры Российской Федерации от 24.11.2008 №243 «Об участии органов прокуратуры в законопроектной работе законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации и нормотворческой деятельности органов местного самоуправления».

     Пунктом 1.2 приказа Генеральной прокуратуры Российской Федерации от 17.09.2007 №144 определены основные направления правотворческой деятельности прокуратуры. Это инициативная разработка проектов законов и иных нормативных правовых актов, непосредственно связанных с компетенцией органов прокуратуры; участие в подготовке законопроектов, разрабатываемых другими органами государственной власти; подготовка правовых заключений на законопроекты и иные нормативные правовые акты; участие в обсуждении законопроектов в палатах Федерального Собрания Российской Федерации и законодательных (представительных) органах государственной власти субъектов Российской Федерации.

     Несмотря на то, что существующий механизм до настоящего времени позволяет успешно осуществлять задачи, стоящие перед органами прокуратуры Российской Федерации, нельзя забывать о требованиях Конституции Российской Федерации и федеральных законов. Ведь именно четкие, упорядоченные и единые для всех требования, получившие должное нормативное правовое закрепление являются гарантом успешного выполнения функций, для которых и создавались органы прокуратуры.

     В целях поиска выхода из сложившейся ситуации необходимо уяснить основные подходы, используемые федеральным законодателем для правовой регламентации указанной деятельности применительно к иным органам государственной власти.

     В отсутствие федеральных законов, регламентирующих порядок принятия нормативных правовых актов, полномочия органов государственной власти по участию в законотворческой деятельности устанавливаются специальными законами о них. Порядок же осуществления таких полномочий регламентируется принимаемыми ими подзаконным актами. Также не получив необходимого законодательного закрепления, порядок реализации права законодательной инициативы в законодательном органе власти устанавливается регламентом соответствующего парламента.

     В качестве примера можно привести способ нормативного правового закрепления участия Правительства Российской Федерации в законодательной деятельности (ст.36 Федерального закона от 17.12.1997 №2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации», Регламент Правительства Российской Федерации, утвержденный Постановлением Правительства Российской Федерации от 01.06.2004 №260, Положение о законопроектной деятельности Правительства Российской Федерации, утвержденное постановлением Правительства Российской Федерации от 30.04.2009 №389, Основные требования к концепции и разработке проектов федеральных законов, утвержденные постановлением Правительства Российской Федерации от 02.08.2001 №576).

     В данном случае законодатель детально закрепил вопросы, составляющие содержание указанной деятельности, права Правительства Российской Федерации и определил вопросы (в рассматриваемом случае требования к документам и процедурам), а также формы правовых актов, которыми они должны быть урегулированы. В силу прямого указания Федерального закона указанные подзаконные акты являются обязательными для исполнения.

     Представляется, что такой подход целесообразно использовать и при уточнении положений Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» в части правовой регламентации участия в законотворческой деятельности.

     Еще одним серьезным вопросом, от решения которого напрямую зависит улучшение качества законотворческой деятельности, является определение общих требований к разработке проектов законов, в том числе установление круга общественных, нуждающихся в правовом регулировании, изменении либо отмене уже существующих правил, нормативное закрепление требований к оформлению законопроекта

     Особую актуальность указанные вопросы приобретают, когда речь заходит об органах, наделенных правом законодательной инициативы.

     Нельзя забывать, что помимо депутатов законодательных органов власти, чьей прямой обязанностью и является работа над совершенствованием правового регулирования, в число субъектов, участвующих в законодательной деятельности, включены и такие, которые в силу возложенных на них обязанностей, с одной стороны, владеют всей полнотой информации о необходимости уточнения правового регулирования общественных отношений в конкретной сфере, как никто другой понимают способы и механизмы решения такой задачи в целом.  С другой стороны, подготовка законопроектов хоть и является в силу требований закона частью их работы, но, не подменяя законодателя, они прибегают к использованию таких полномочий только по необходимости. При этом при реализации такого права они должны учитывать формальные требования, предъявляемые к таким документам законодательным органом власти.

     В этой связи следует признать, что для эффективного осуществления указанной деятельности им нужны не внутренние документы, которые будут в каждом органе регламентировать указанные вопросы по-своему, исходя из собственного понимания юридических, технических, лингвистических требований к законопроектам, а единые законодательно оформленные правила, разработанные специалистами в указанной области с учетом накопленного опыта. Это позволит повысить уровень законопроектов, вносимых в законодательные органы власти, и значительно сократить время на их подготовку.

     Однако как уже отмечалось указанные вопросы не нашли законодательного закрепления.

     Процедурная база организации законопроектной деятельности в каждом субъекте, в том числе и в органах прокуратуры Российской Федерации, регулируется самостоятельно.

     В научной литературе для обозначения направлений законотворческой деятельности прокуратуры используется термин «форма участия».

     Под формой участия прокуроров в законотворческой деятельности следует понимать внешнее выражение неоднократно повторяющихся действий, содержанием которых является осуществление прокурорами своих полномочий по совершенствованию законодательной базы Российской Федерации, ее субъектов в целях обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, охраняемых законом интересов общества и государства [4, стр. 145].

     Бессарабов В.Г., Хуторецкий Р.Б. к числу основных форм участия прокуроров в законотворческой деятельности относят: представление инициативных проектов, участие в подготовке проектов нормативных правовых актов, подготовка правовых заключений на проекты нормативных правовых актов, внесение предложений об изменении, дополнении, об отмене или о принятии законов и иных нормативных правовых актов, участие в обсуждении проектов законов и других нормативных правовых актов, консультирование по правовым вопросам депутатов, представителей органов, обладающих правом законодательной инициативы и правом принятия нормативных правовых актов, участие в рассмотрении внесенных протестов и представлений представительными (законодательными) органами, участие прокуроров в оспаривании принятых нормативных правовых актов в суде [4, стр. 145-146].

     Представляется, что участие прокуроров в оспаривании принятых нормативных правовых актов в суде не может быть отнесено к формам участия прокуратуры в законотворческой деятельности. Участием может быть названо только осуществление каких-либо действий,  в том числе подготовка документов по вопросам совершенствования законодательных актов, направляемых непосредственно в соответствующий законодательный орган. Направление же заявления об оспаривании нормативного правового акта в суд, участие в его рассмотрении еще не означает, что доводы прокурора будут признаны законными и обоснованными. Только после признания судом необходимости приведения закона в соответствие с требованиями законодательства наступят правовые последствия для парламента. При этом следует иметь в виду, что это уже не будет акт, исходящий от прокуратуры как от органа, осуществляющего от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации. Это будет решение суда, призванного от имени Российской Федерации осуществлять правосудие.

     Алексеев А.И., Ястребов В.Б. к числу основных форм участия прокуроров в законотворческой деятельности относят следующие: возможность прокуроров непосредственно отслеживать ход законотворчества путем реализации их права на участие в заседаниях органов законодательной власти как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Федерации; внесение в законодательные органы, обладающие правом законодательной инициативы, предложения об изменении, дополнении, отмене или принятии таких актов, участие в подготовке законопроектов (изменений и дополнений в действующее законодательство) [10, стр. 130].

     Авторы учебника «Прокурорский надзор в Российской Федерации» под редакцией профессора В.И. Рохлина отмечают следующие формы участия прокуроров в законотворческой деятельности: внесение прокурорами в законодательные органы и органы, обладающие правом законодательной инициативы, предложений об изменении, дополнении, об отмене или о принятии законов и иных нормативных правовых актов; участие прокуроров в рассмотрении представительными органами внесенных ими протестов, представлений и информации; участие прокуроров в заседаниях представительных органов, на которых обсуждаются проекты законов и других нормативных правовых актов; проведение прокурорами правовой экспертизы проектов законов и иных нормативных правовых актов [11, стр. 308-310].

     Представляется, что проведение прокурорами правовой экспертизы также не может быть отнесено к формам участия в законотворческой деятельности, поскольку любое действие (мероприятие), осуществляемое органами прокуратуры, в первую очередь оформляется внутренним документом. Правовые же последствия для парламента наступают только после соответствующего информирования их о выводах, сделанных по результатам анализа или проверочных мероприятий.

     Григорьева Н.В. к числу форм участия прокуроров в законотворческой деятельности относит: представление инициативных проектов, участие в подготовке проектов нормативных правовых актов, проведение правовой экспертизы нормативных актов, участие в обсуждении проектов нормативных актов на заседаниях представительных (законодательных) органов, участие в рассмотрении внесенных представлений и протестов представительными (законодательными) органами, внесение предложений об изменении, дополнении или принятии нормативных актов, консультирование представителей органов, обладающих правом законодательной инициативы, по правовым вопросам [12, стр. 154].

     Основным недостатком приведенных научных подходов к определению форм участия прокуроров в законотворческой деятельности является попытка сформулировать их перечень без учета существенного различия полномочий, которыми в указанной сфере наделены Генеральная прокуратура Российской Федерации и прокуратуры субъектов.

     Анализ распорядительных документов Генеральной прокуратуры Российской Федерации свидетельствует о том, что перечень форм участия прокуратур субъектов Российской Федерации в законотворческой деятельности значительно превышает возможности Генеральной прокуратуры Российской Федерации при осуществлении взаимодействия с палатами Федерального Собрания.

     Самым существенным из них является наличие права законодательной инициативы в региональном парламенте только у прокуроров субъектов Российской Федерации (в настоящее время у большинства, но, тем не менее, не у всех). Отсутствие таких полномочий у Генеральной прокуратуры Российской Федерации значительно сужает ее возможности, в частности, она лишена права разработки инициативных законопроектов с целью их самостоятельного внесения в законодательный орган. Кроме того, исходя из указанного приказа Генеральной прокуратуры Российской Федерации, не участвует она и во внесении предложений в планы подготовки нормативных правовых актов законодательных (представительных) органов, рассмотрении протестов и представлений прокуратуры и в реализации ряда других направлений.

     С учетом изложенного представляется, что формы участия органов прокуратуры в законотворческой деятельности необходимо классифицировать в зависимости от элементов системы прокуратуры Российской Федерации, а именно: отдельно формы участия Генеральной прокуратуры Российской Федерации и формы участия прокуратур субъектов (такой подход использован и Генеральной прокуратурой Российской Федерации в приказе от 17.09.2007 №144).

     Как уже отмечалось, одной из форм участия прокуратуры субъекта Российской Федерации в законотворческой деятельности является реализация предоставленного ей права законодательной инициативы.

     В настоящее время право законодательной инициативы в региональном парламенте реализуется прокурорами практически во всех субъектах Российской Федерации. Однако указанные полномочия и порядок их осуществления не нашли своего отражения в федеральных законах. Отсутствуют и какие-либо разъяснения со стороны Генеральной прокуратуры Российской Федерации.

     Системный анализ законодательства, однако, показывает, что причина такой несогласованности норм кроется не только в несовершенстве законопроектов, вносимых в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации. Для доработки любой инициативы существует возможность корректировки ее положений путем внесения соответствующих поправок. В отсутствие федеральных законов, устанавливающих единую для всей страны систему нормативных правовых актов и регулирующих законодательный процесс, любая подобная инициатива будет носить декларативный характер.

     Вышеизложенное свидетельствует о том, что отсутствие федерального регулирования уже давно сложившегося и успешно реализуемого полномочия органов прокуратуры Российской Федерации по внесению инициативных законопроектов в региональные парламенты требует со стороны Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации соответствующей реакции, направленной на законодательное оформление указанных общественных отношений, что, собственно, и является частью ее полномочий, для реализации которых она и создавалась.

     Наличие у прокуратуры субъекта Российской Федерации права законодательной инициативы позволяет эффективно решать задачи, возложенные на нее федеральным законодательством, распорядительными документами Генеральной прокуратуры Российской Федерации.

     Как неоднократно отмечалось Генеральной прокуратурой Российской Федерации, органы государственной власти субъектов Российской Федерации не во всех случаях спешат исполнять требования федерального законодательства, касающиеся принятия нормативных правовых актов, необходимых в целях его реализации [13, стр. 178].

     Этому в определенной степени способствует состояние нормативного правового регулирования указанного вопроса на федеральном уровне.

     Анализ действующего законодательства, в том числе Федерального закона от 06.10.1999 №184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» свидетельствует о том, что в настоящее время специальные срок, в течение которого такие акты должны быть приняты, не предусмотрен. Указанное обстоятельство отдельными субъектами трактуется как право самостоятельно решать принимать или нет тот или иной нормативный правовой акт, либо по собственному усмотрению определять, а затем длительное и время продлевать срок на его подготовку.

     Это приводит к тому, что граждане не могут реализовать права, гарантированные Конституцией Российской Федерации.

     Следует отметить, что в отношении положений нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, признанных судом противоречащими Конституции РФ или федеральному закону по предметам федерального либо совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, федеральным законодателем использован иной подход.

     В частности полномочия законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации могут быть прекращены досрочно в случае роспуска указанного органа высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации). Основанием является неисполнение в течение шести месяцев обязанности по устранению установленных судом противоречий положений нормативного правового акта субъекта Российской Федерации (п.«б» ч.1, ч.2 ст.9 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»).

     Кроме того, в соответствии с п.«г» ч.1, ч.4 ст.9 указанного Федерального закона, если соответствующий парламент в течение шести месяцев со дня вступления в силу решения суда либо в течение иного предусмотренного решением суда срока не принял в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда, в том числе не отменил нормативный правовой акт, признанный соответствующим судом противоречащим федеральному закону и недействующим, и после истечения данного срока судом установлено, что в результате уклонения законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации от принятия в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда были созданы препятствия для реализации закрепленных Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами и федеральными законами полномочий федеральных органов государственной власти, органов местного самоуправления, нарушены права и свободы человека и гражданина, права и охраняемые законом интересы юридических лиц, Президент Российской Федерации наделен правом вынесения предупреждения. Если в течение трех месяцев со дня вынесения такого предупреждения законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации не принял в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда, Президент Российской Федерации вправе его распустить.

     Как неоднократно отмечалось Генеральной прокуратурой Российской Федерации, похожий механизм целесообразно предусмотреть и в случае, когда парламент не исполняет обязанности по принятию нормативных правовых актов, предусмотренных федеральным законодательством. В этой связи необходимо уточнение положений Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» в части срока, в течение которого органы публичной власти субъектов Российской Федерации будут обязаны принять такие нормативные правовые акты. Введение такой нормы будет способствовать активизации законотворческой деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации [13, стр. 279] [14, стр. 277] [15, стр. 400].

     В отсутствие соответствующей помощи со стороны законодателя, хочется вспомнить высказывание академика В. Кудрявцева, который говорил, что в демократическом государстве должны быть независимые органы, ценность которых в том и состоит, что они могут свободно контролировать других [16].

     Представляется, что осведомленность прокуратуры, а также характер возложенных на нее полномочий, в том числе право участвовать в совершенствовании законодательной базы субъекта Российской Федерации, делают ее эффективным инструментом решения указанных проблем.

     В соответствии с распорядительными документами Генеральной прокуратуры Российской Федерации в случае длительного непринятия представительным (законодательным) органом субъекта Российской Федерации предусмотренных федеральным законодательством нормативных правовых актов прокурор субъекта Российской Федерации обязан внести представление об устранении нарушений закона, предложения об изменении, дополнении, отмене нормативных правовых актов на основании ст. 9 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» либо использовать имеющееся у прокуроров право законодательной инициативы, в первую очередь - в целях урегулирования отношений с участием категорий граждан, являющихся объектами особой социальной защиты государства.

     Возникает вопрос о том, какие критерии должны быть положены в основу определения формы его вмешательства: представление, направление предложений, либо использование права законодательной инициативы.

     Следует отметить, что указанные вопросы не получили правовой регламентации, в силу чего прокурор в каждом конкретном случае вынужден принимать решение, исходя из собственного усмотрения. Аналогично обстоит дело и с толкованием категории «длительное непринятие нормативного правового акта».

     Как показывает практика, а также анализ научных исследований в указанной сфере использование прокурором права на внесение представления об устранении нарушения закона не всегда находит поддержку в законодательном (представительном) органе государственной власти субъекта Российской Федерации, который порой оставляет его без внимания [17].

     По мнению Жидких А.А., в случае, когда на орган представительной власти не оказало действия требование прокурора устранить пробел в праве, продолжением прокурорского воздействия служит обращение прокурора в суд. По его мнению, признание бездействия субъектов правотворчества - незаконным по обращениям в суды прокуроров представляет собой действенное средство обеспечения законности в правотворчестве государственных органов и должностных лиц [17].

     С указанной позицией сложно согласиться. Во-первых, обязанность прокурора в рассматриваемом случае обратиться в суд не предусмотрена распорядительными документами Генеральной прокуратуры Российской Федерации. Во-вторых, анализ судебной практики по соответствующим заявлениям прокуроров свидетельствует о том, что за исключением единичных случаев вынесения решений об удовлетворении требований прокуроров, которые впоследствии успешно оспаривались, суды исходят из того, что никто не вправе обязать соответствующий парламент принять какой-либо закон, или внести в него изменения (например, Апелляционное определение Пермского краевого суда от 5 сентября 2012 г. по делу N 33-7576; Определение Кемеровского областного суда от 16 декабря 2011 г. по делу N 33-14062; Определение Верховного Суда Чувашской Республики от 30 мая 2012 г. по делу N 33-1655-12 и другие).

     В качестве аргумента приводятся основополагающие требования Конституции Российской Федерации, в частности ст.10. В соответствии с указанной нормой государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны. По смыслу приведенной правовой нормы органы указанных ветвей власти самостоятельны и не могут вмешиваться в компетенцию друг друга. На этом основании суд не может обязать орган законодательной власти принять или дополнить какой-либо нормативный правовой акт, равно как и оказать воздействие на его комитет (комиссию) инициировать вопрос разработки законопроекта. Никто не вправе понудить субъект законодательной инициативы к реализации его прав.

     Как уже отмечалось, в соответствии с п.2.8 приказа Генеральной прокуратуры Российской Федерации от 02.10.2007 №155 основанием для использования права законодательной инициативы является длительное непринятие соответствующим парламентом предусмотренных федеральным законодательством нормативных правовых актов.

     Еще одно упоминание о необходимости использования прокурором, в том числе предоставленного ему права законодательной инициативы содержится в п.2.2 приказа Генерального прокурора от 17.09.2007 №144 «Об организации правотворческой деятельности органов прокуратуры и улучшении взаимодействия с законодательными (представительными) и исполнительными органами государственной власти и органами местного самоуправления». В соответствии с указанной нормой, используя названные полномочия, он должен принимать меры к устранению пробелов и коллизий правового регулирования.

     По мнению Петровой Л.И., Манаковой С.Г., в подготовке законопроектов выделяются два этапа.

     Первый этап включает: постановку вопроса о разработке законопроекта, принятие решения о начале работы над проектом закона, выработку концепции законопроекта, подготовку предварительного текста, экспертизу законопроекта, финансово-экономические расчеты, выработку окончательного текста проекта закона и подготовку отдельных сопровождающих документов.

     Второй этап - внесение подготовленного законопроекта в представительный орган государственной власти субъекта, представительный орган местного самоуправления. Наделенные правом законодательной (нормотворческой) инициативы прокуроры могут осуществлять его самостоятельно путем направления ими в представительный орган государственной власти субъекта законопроекта или проекта решения (с соответствующим сопроводительным письмом) [18].

     По нашему мнению, порядок осуществления деятельности, направленной на реализацию права законодательной инициативы, можно подразделить на три стадии, каждая из которых также включает в себя несколько этапов: 1) выявления потребности в правовом регулировании; 2) разработка законопроекта (законопроектная деятельность); 2) внесение законопроекта. При этом вторая стадия в самом общем виде в обязательном порядке включает в себя два этапа а) подготовительный этап и б) этап разработки текста законопроекта.

     Представляется, что такое деление с разбивкой на укрупненные стадии (в отличие от общепринятых классификаций) является более удобной конструкцией с точки зрения ее понимания, организации участия в указанной деятельности органов прокуратуры.

     В первую очередь необходимо уточнить, в каком порядке прокурор субъекта Российской Федерации должен определять круг вопросов, нуждающихся в законодательном урегулировании, либо выявлять правовые акты, требующие корректировки.

     В соответствии с п.5 Положения об организации правотворческой деятельности в органах прокуратуры Российской Федерации, утвержденного приказом Генерального прокурора от 17.09.2007 №144, указанное направление деятельности именуется информационным обеспечением правотворческой деятельности и мониторингом законодательства.

     Представляется, что указанный этап не охватывается категорией «законотворческая деятельность», по сути, предшествует ей. В дальнейшем для удобства он будет именоваться этапом выявления потребностей в правовом регулировании.

     Исходя из п.2.2 приказа Генерального прокурора от 17.09.2007 №144, п.5 Положения об организации правотворческой деятельности в органах прокуратуры Российской Федерации, утвержденного приказом Генерального прокурора от 17.09.2007 №144, а также общих вопросов организации прокурорской деятельности можно выделить следующие способы выявления потребностей в правовом регулировании: мониторинг законодательства и мониторинг правоприменительной практики.

     Как неоднократно подчеркивалось Генеральной прокуратурой Российской Федерации, разработка инициативных законопроектов должна осуществляться прокуратурой субъекта Российской Федерации с учетом мониторинга законодательства и правоприменительной практики [1, стр. 395].

     Следует отметить, что вопросы организации, методики проведения указанной деятельности по предметам ведения органов прокуратуры еще не нашли должного отражения в распорядительных документах ведомства. Подготовка и утверждение организационно-распорядительного акта об осуществлении органами прокуратуры правового мониторинга обозначена Генеральной прокуратурой Российской Федерации в качестве необходимого условия совершенствования правотворческой деятельности, в том числе работы, связанной с подготовкой инициативных законопроектов [13, стр. 280-282] [14, стр. 278] [15, стр. 401] [19, стр. 276].

     Кроме того, высказано мнение о необходимости разработки методики взаимодействия по указанному вопросу с законодательными (представительными) и исполнительными органами, органами местного самоуправления [13, стр. 281].

     Следует согласиться с Петровой Л.И., Манаковой С.Г., по мнению которых для того, чтобы использовать предоставленное право законодательной (нормотворческой) инициативы, прокуроры всех уровней должны систематически накапливать и оценивать информацию о соответствии действующих законов и иных нормативных правовых актов потребностям правового регулирования общественных отношений [18].

     Во-первых, мониторинг законодательства в прокуратуре субъекта Российской Федерации.

     Представляется, что его содержание составляют установление, обобщение, анализ и обработка сведений об изменениях федерального законодательства, реализация которых требует принятия соответствующих нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.

     При разработке соответствующего распорядительного акта, регламентирующего порядок его проведения, целесообразно руководствоваться подходами, используемыми при организации проведения сверок действующих нормативных правовых актов в органах государственной власти субъектов Российской Федерации на предмет наличия (отсутствия) актов, вступивших в противоречие с федеральным законодательством. Указанную работу необходимо проводить в течение строго установленного срока, например, как при проведении сверок в течение месяца с момента изменения федерального законодательства, результаты отражать в соответствующем реестре, требования к его содержанию необходимо конкретизировать {2}.

     Необходимо учитывать, что мониторинг предусматривает комплексную и плановую деятельность, осуществляемую, в том числе органами государственной власти субъектов Российской Федерации в пределах своих полномочий, при наличии оснований также по собственной инициативе.

     Представляется, что при осуществлении мониторинга законодательства получение информации из иных источников, относящихся к органам власти, является нецелесообразным. Прокуроры должны всегда учитывать тот факт, что при необходимости им могут направляться искаженные, а также неполные сведения. Они в любом случае вынуждены будут проводить эту работу самостоятельно.

     Следующий вопрос связан с периодичностью. С учетом требований распорядительных документов Генеральной прокуратуры мониторинг законодательства в обязательном порядке должен стать результатом ежедневной работы, направленной на постоянное изучение и анализ изменений федерального законодательства.

     Во-вторых, мониторинг правоприменения в прокуратуре субъекта Российской Федерации. Требования к его содержанию и порядку осуществления также пока не регламентированы.

     Вместе с тем, схожим вопросам уделено внимание и Президентом, и Правительством Российской Федерации в отношении определенного ими перечня субъектов.

     Представляется, что при выработке подходов к регламентации указанной деятельности помимо упоминаний, содержащихся в приказе Генеральной прокуратуры Российской Федерации от 17.09.2007 №144, целесообразно использовать положения Указа Президента Российской Федерации от 20.05.2011 №657 «О мониторинге правоприменения в Российской Федерации», а также Постановления Правительства Российской Федерации от 19.08.2011 №694, которым утверждена Методика осуществления мониторинга правоприменения в Российской Федерации.

     Полагаем, что мониторинг правоприменения в прокуратуре субъекта Российской Федерации предусматривает комплексную и плановую деятельность по сбору, обобщению, анализу и оценке информации о правоприменительной практике, в том числе проблемных вопросах правоприменения, в целях подготовки предложений по изменению или признанию утратившими силу (отмене) нормативных правовых актов, осуществляемую прокурорами в пределах своих полномочий.

     По аналогии с требованиям, установленными к мониторингу правоприменения на федеральном уровне, целесообразно осуществлять его в форме текущего и оперативного мониторинга. Текущий мониторинг проводить на регулярной основе в отношении отрасли (подотрасли) законодательства и группы нормативных правовых актов. Применительно к прокуратуре субъекта Российской Федерации в зависимости от направления надзорной деятельности. Оперативный мониторинг осуществлять в течение первого года действия нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, выполнения решений Конституционного Суда Российской Федерации и постановлений Европейского Суда по правам человека, закрепив его за подразделениями, также исходя из их компетенции.

     В соответствии с п.п.2.2,3 приказа Генеральной прокуратуры Российской Федерации от 17.09.2007 №144, п.п.5, 6.3 Положения об организации правотворческой деятельности в органах прокуратуры Российской Федерации, утвержденного приказом Генерального прокурора от 17.09.2007 №144, прокуроры обязаны использовать в законопроектной деятельности материалы прокурорского надзора. Старший помощник прокурора субъекта вправе запрашивать в структурных подразделениях информацию о правоприменительной практике, проблемных вопросах правоприменения и иную информацию, необходимую для обоснования предлагаемых изменений в законодательстве или отсутствия потребности в них.

     С учетом изложенного, представляется целесообразным установить периодичность обобщений, проводимых подразделениями прокуратуры субъекта, а также конкретные сроки направления информации старшему помощнику прокурора субъекта для решения вопроса о подготовке предложений об изменении, отмене норм законодательных актов субъекта, в том числе с использование права законодательной инициативы. Представляется, что она должна обобщаться не реже 1 раза в квартал. Именно с такой периодичностью формируется план работы, например, Московской городской Думы.

     При наличии оснований полагать, что закон или его отдельные положения нуждаются в незамедлительной корректировке с учетом п.5.2 Положения об организации правотворческой деятельности в органах прокуратуры Российской Федерации, утвержденного приказом Генерального прокурора от 17.09.2007 №144, в инициативном порядке информировать об этом старшего помощника прокурора субъекта.

     При осуществлении мониторинга необходимо получать и обобщать информацию и из иных источников. В частности наладить взаимодействие с судами общей юрисдикции и арбитражными судами, с органами государственной власти субъектов Российской Федерации и иными государственными органами, с Уполномоченным по правам человека в субъекте Российской Федерации, а также с Общественной палатой соответствующего субъекта. Кроме того, на постоянной основе анализировать информацию, поступающую из общественных, научных, правозащитных и иных организаций, средств массовой информации, от граждан и из иных источников {3}.

     При осуществлении мониторинга правоприменительной практики для обеспечения подготовки законопроектов, направленных на изменение или признание утратившими силу (отмену) нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации, необходимо обобщать, анализировать и оценивать информацию о практике их применения. Это могут быть анализ, исходя из следующих показателей:

     а) несоблюдение гарантированных прав, свобод и законных интересов человека и гражданина;

     б) наличие нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации, необходимость принятия (издания) которых предусмотрена актами большей юридической силы;

     ж) неполнота в правовом регулировании общественных отношений;

     з) коллизия норм права;

     о) наличие (отсутствие) единообразной практики применения нормативных правовых актов;

     п) анализ содержания заявлений по вопросам разъяснения нормативного правового акта; вступивших в законную силу судебных актов об удовлетворении (отказе в удовлетворении) требований заявителей в связи с отношениями, урегулированными нормативным правовым актом, и основания их принятия; анализ содержания удовлетворенных обращений (предложений, заявлений, жалоб), связанных с применением нормативного правового акта, в том числе с имеющимися коллизиями и пробелами в правовом регулировании, искажением смысла положений нормативного правового акта и нарушениями единообразия его применения {3}.

     И, наконец, результаты мониторинга законодательства и правоприменительной практики. Как уже отмечалось, они с установленной периодичностью должны поступать старшему помощнику прокурора субъекта.

     По результатам должно приниматься одно из следующих решений: о необходимости подготовки изменений в соответствующий законодательный акт, в том числе с использованием права законодательной инициативы, либо об отсутствии необходимости в них.

     Как уже отмечалось, распорядительные документы Генеральной прокуратуры Российской Федерации не содержат критериев выбора способа вмешательства прокуратуры в случае длительного непринятия законодательного акта соответствующим парламентом.

     При решении вопроса о необходимости совершенствования регионального законодательства с использованием права законодательной инициативы необходимо учитывать требования п. 2.8 приказа Генеральной прокуратуры Российской Федерации от 02.10.2007 №155. Указанные полномочия прокурор должен использовать в первую очередь в целях регулирования отношений с участием категорий граждан, являющихся объектами особой социальной защиты государства.

     С целью повышения эффективности использования прокурорами субъектов Российской Федерации предоставленного им права законодательной инициативы целесообразно акцентировать внимание на правозащитной роли прокурорской деятельности в целом [20, стр. 159].

     Кроме того, представляется, что после внесения акта прокурорского реагирования (в том числе, протеста) при наличии объективных причин, требующих незамедлительного решения вопроса о корректировке соответствующего закона субъекта Российской Федерации, прокурор обязан принять меры к устранению таких нарушений, в том числе самостоятельно разработать и внести в законодательный (представительный) орган соответствующий законопроект.

     При этом следует согласиться с мнением тех, кто высказывает мнение о том, что «закрыть все бреши российской законности не получится даже у такой мощной и авторитетной организации, которой является прокуратура» [21]. «Законы нельзя выдумывать, их надо формировать на основе изучения и глубокого осмысления ситуации, требующей принятия нового закона» [22, стр. 116].

     Из этих же принципов исходил и федеральный законодатель, определяя полномочия органов прокуратуры Российской Федерации, в том числе и в названной сфере. В соответствии с ч.2 ст.21 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» органы прокуратуры при осуществлении надзора за исполнением законов не подменяют иные государственные органы.

     Как правильно заметил Ю.Е. Винокуров, при принятии решения о реализации права законодательной инициативы «прокурорам не должно изменять чувство меры» [4, стр. 150].

     Какие вопросы должны быть решены на подготовительном этапе второй стадии, именуемой в указанном исследовании законопроектной деятельностью.

     По мнению Петровой Л.И., Манаковой  С.Г., прежде чем приступить к работе над законопроектом, «надо исследовать необходимость, действенность и понятность законопроектов». «Для этого следует определить цель разработки проекта, его обоснование. Необходимо изучить предметную и правовую ситуацию в этом вопросе, определить круг заинтересованных лиц, которых проект будет касаться. Требуется установить, подлежит ли этот предмет обязательному регулированию законом, каков размер расходов, потребуются ли дополнительные расходы за счет средств бюджета субъекта Федерации либо бюджетов муниципальных образований, соразмерны ли затраты ожидаемой пользе» [18].

      «Разработчиками в обязательном порядке должны быть изучены относящиеся к теме выполняемой работы положения законов Российской Федерации и законов субъекта Российской Федерации, практика применения соответствующих правовых актов, научная литература и материалы периодической печати, данные социологических и иных исследований (если таковые проводились).

     Подготовке сложного проекта правового акта может предшествовать разработка его концепции, включающая определение предмета и цели правового регулирования, обоснование основных положений и предполагаемых последствий применения, оценку возможных правовых альтернатив и методов юридической регламентации в соответствующей сфере. Выявление недостатков правового регулирования и определение путей их устранения посредством издания нового правового акта» [7, стр. 41].

     Представляется, такая работа в обязательном порядке должна быть проведена до принятия решения о подготовке проекта закона. Полагаем, что принятие указанного решения руководством прокуратуры должно означать не только наличие проблемы, нуждающейся в законодательной регламентации, либо уточнении, но и четкое понимание того, как эта проблема может быть решена в соответствии с требованиями законодательных актов.

     Помимо юридической стороны вопроса нельзя забывать и том, что зачастую принятие нормативного правового акта требует дополнительных расходов из бюджета субъекта Российской Федерации. Поскольку бюджетное законодательство исходит из принципа самостоятельности бюджетов, означающего право органов государственной власти самостоятельно определять формы и направления расходования средств бюджетов, до начала работы по подготовке законопроекта целесообразно провести соответствующие консультации. Согласование указанных позиций до начала такой работы позволит сэкономить время, которое может быть заведомо потрачено на подготовку документа, которому по указанным основаниям не суждено стать законом.

     Так называемый подготовительный этап, завершается принятием решения о разработке текста законопроекта.

     По нашему мнению содержание указанной работы составляет поиск способа юридического оформления тех выводов и рекомендаций, которые были сформулированы на подготовительном этапе.

     В соответствии с п.2, 6.3 Положения об организации правотворческой деятельности в органах прокуратуры Российской Федерации, утвержденного приказом Генерального прокурора от 17.09.2007 №144, организация разработки законопроектов возлагается на старшего помощника прокурора субъекта. В необходимых случаях в этой работе участвуют другие подразделения прокуратуры субъекта Российской Федерации.

     Для подготовки законопроектов могут создаваться рабочие группы. В состав рабочих групп включаются работники структурных подразделений прокуратуры субъекта, а также работники иных органов государственной власти субъекта Российской Федерации и организаций. Старший помощник прокурора включается в состав рабочих групп в обязательном порядке. Решение об образовании рабочей группы и ее персональном составе утверждается распоряжением прокурора субъекта Российской Федерации или его заместителя.

     Старший помощник прокурора координирует работу структурных подразделений-соисполнителей, привлекает к работе представителей заинтересованных органов государственной власти и организаций.

     Законопроекты, затрагивающие спорные концептуальные вопросы, могут быть вынесены на обсуждение Научно-консультативного совета при прокуратуре субъекта Российской Федерации.

     Целесообразно выяснение по проекту нормативного правового акта мнения заинтересованных органов государственной власти, местного самоуправления, общественных объединений, представители которых не входят в состав рабочей группы по его подготовке, а также общественного мнения (путем проведения соответствующих опросов). Организация обеспечения таких согласований п.2.5 Положения об организации правотворческой деятельности в органах прокуратуры Российской Федерации, утвержденного приказом Генерального прокурора от 17.09.2007 №144 также возложена на старшего помощника прокурора субъекта. Для более глубокой и качественной проработки проекта нормативного правового акта вопросы, относящиеся к предмету его правового регулирования, выносятся на депутатские слушания, обсуждаются на научно-практических конференциях, «круглых столах», семинарах [7, стр. 41-42].

     Такое широкое изучения вопроса позволяет сформировать объективное мнение относительно способа юридического оформления таких изменений, а также о возможных последствиях его принятия.

     Проект закона должен отвечать определенным требованиям, предъявляемым к документам такого рода.

     Вносимый проект должен быть представлен в письменном виде, отвечать определенным юридико-техническим требованиям, которыми, в частности предусматривается: надлежащее структурирование законопроекта, логическая последовательность изложения помещаемых в него нормативных предписаний, ясность и лаконичность языка, использование единой терминологии [23, стр. 57].

     Указанные требования устанавливаются каждым субъектом Российской Федерации самостоятельно. Общие положения зачастую сформулированы в соответствующих законах о нормативных правовых актах, в отдельных субъектах они также конкретизируются регламентами соответствующих парламентов.

     Например, согласно статье 11 Закона города Москвы от 08.07.2009 №25 «О правовых актах города Москвы» правовые акты излагаются на русском языке с соблюдением официально-делового стиля и использованием юридической терминологии. Положения правовых актов должны быть лаконичными и содержательно согласованными, исключающими неоднозначное толкование, декларации и повторы. В правовых актах сначала излагаются общие, а затем конкретные положения. В них необходимо избегать дублирования норм, содержащихся в федеральных законах и иных нормативных правовых актах Российской Федерации, а также в законах и иных нормативных правовых актах города Москвы, за исключением случаев, когда их воспроизведение обусловлено необходимостью упорядоченного изложения положений правовых актов. В правовых актах используются понятия, являющиеся общепринятыми или определенные в федеральных законах и иных нормативных правовых актах Российской Федерации, а также в законах и иных нормативных правовых актах города Москвы. При использовании в правовых актах понятий, не являющихся общепринятыми, или понятий, определения которых отсутствуют в нормативных правовых актах, необходимо давать их определения. Одни и те же понятия в правовых актах должны употребляться в одном значении. В случае если необходимо показать взаимную связь положений правовых актов либо избежать их дублирования, возможно использование ссылок на другие положения этих правовых актов, иные правовые акты города Москвы, федеральные законы и иные нормативные правовые акты Российской Федерации либо их отдельные положения. Правовые акты могут содержать ссылки на правовые акты равной или большей юридической силы с указанием даты их принятия, номера и названия.

     Кроме того, в ряде субъектов законодательно закрепляются требования к оформлению проектов законов.

     В соответствии со ст.8 Закона города Москвы от 14.12.2001 №70 «О законах и постановлениях Московской городской Думы» проект закона города Москвы должен оформляться в соответствии с требованиями, изложенными в данном Законе. Текст проекта закона города Москвы подписывается внесшим его субъектом законодательной инициативы. На проекте закона города Москвы указываются: а) название проекта закона - в центре вверху первой страницы текста, название проекта постановления - слева вверху первой страницы текста; б) субъект законодательной инициативы - справа вверху под словом "Проект"; в) фамилия, инициалы и занимаемая должность редактора проекта - под текстом проекта; г) ознакомительные визы полномочного представителя Мэра Москвы в Московской городской Думе и начальника Государственно-правового управления Аппарата Московской городской Думы - под текстом проекта.

     Кроме того, к тексту законопроекта должен прилагаться определенный перечень документов (п.2.7 Положения об организации правотворческой деятельности в органах прокуратуры Российской Федерации, утвержденного приказом Генерального прокурора от 17.09.2007 №144).

     Каждый субъект Федерации его также устанавливает самостоятельно либо в законе о правовых актах, либо в регламенте соответствующего парламента.

     В городе Москве такие требования предусмотрены ч.4 ст.8 Закона города Москвы от 14.12.2001 №70 «О законах и постановлениях Московской городской Думы», в соответствии с которой при официальном внесении проекта закона города Москвы к нему прилагаются: а) пояснительная записка с социально-экономическим и правовым обоснованием необходимости принятия закона города Москвы, прогнозом последствий его принятия; б) перечень законов города Москвы, указов Мэра Москвы, постановлений Правительства Москвы, постановлений Московской городской Думы, которые необходимо принять, изменить или признать утратившими силу в связи с принятием закона города Москвы; в) финансово-экономическое обоснование проекта закона города Москвы, содержащее сведения об источниках и объемах финансового обеспечения его реализации.

     Следует отметить, что несоблюдение требований к оформлению проекта закона, а также отсутствие необходимых приложений к нему является основанием для возвращению его субъекту законодательной инициативы (ч.6 ст.8 Закона города Москвы от 14.12.2001 №70 «О законах и постановлениях Московской городской Думы»).

     Указанные вопросы не нашли своего отражения в распорядительных документах Генеральной прокуратуры Российской Федерации.

     В заключении необходимо отметить, что совершенствование правотворческой деятельности является одним из приоритетных направлений стратегии правового развития Российской Федерации. Серьезной проблемой, препятствующей реализации прав и свобод, гарантированных Конституцией Российской Федерации, продолжает оставаться неполнота правового регулирования субъектами Российской Федерации вопросов, предусмотренных федеральным законодательством. Представляется, что эффективным способом решения указанных проблем является активное участие в законотворческой деятельности органов прокуратуры, в том числе путем использования права законодательной инициативы.

     Однако, как уже неоднократно отмечалось различными авторами, законодательная регламентация вопросов участия органов прокуратуры в законотворческой деятельности не отвечает уже сложившейся практике работы в указанной сфере, в связи с чем нуждается в серьезной доработке.

     Несмотря на то, что в подавляющем большинстве субъектов Российской Федерации прокуратура давно и достаточно эффективно участвует в работе соответствующих законодательных органов, федеральный законодатель, в чьи обязанности и входит правовая регламентация полномочий прокуратуры, порядка их осуществления, продолжает хранить молчание. Права и обязанности прокуратуры, как и всех субъектов законодательной инициативы в региональном парламенте, в настоящее время содержатся только в правовых актах субъектов Российской Федерации.

ПРИМЕЧАНИЕ

{1} Указанные нормы федерального закона посвящены регламентации правотворческой деятельности органов прокуратуры. Законотворческая деятельность является ее особым и наиболее значимым видом.
{2} Такой подход установлен Генеральной прокуратурой Российской Федерации для подразделений, осуществляющих надзор за законностью нормативных правовых актов (п.2.3 приказа Генеральной прокуратуры Российской Федерации от 02.10.2007 №155). Представляется, что такой опыт можно использовать при определении порядка проведения мониторинга законодательства.
{3} Аналогичные подходы использованы федеральным законодателем при организации мониторинга правоприменения в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 20.05.2011 №657 «О мониторинге правоприменения в Российской Федерации»,  Постановлением Правительства Российской Федерации от 19.08.2011 №694, которым утверждена Методика осуществления мониторинга правоприменения в Российской Федерации.

ЛИТЕРАТУРА: 

[1] Состояние законности и правопорядка в Российской Федерации и работа органов прокуратуры. 2009 год: информационно-аналитический доклад. − М., 2010.
[2] Информационно-аналитическая записка НИИ ГП РФ, 2004.
[3] Собрание законодательства РФ, 20.11.1995, № 47.
[4] Бессарабов В.Г., Хуторецкий Р.Б. Участие российской прокуратуры в правотворческой деятельности. – М.: ИД «Камерон», 2006.
[5] Ю. Тихомиров, Л. Андриченко Участие прокуратуры в нормотворческой деятельности на региональном и муниципальном уровнях.// Законность, 2008, №7.
[6] Доклад Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации «Доклад Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации 2009 года. О состоянии законодательства в Российской Федерации. Мониторинг правового обеспечения основных направлений внутренней и внешней политики».
[7] Участие прокуратур субъектов Российской Федерации и отделов (управления) Генеральной прокуратуры Российской Федерации в федеральных округах в правотворческой деятельности законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Научно-методическое пособие. М., 2004.
[8] Росинский В.В. Конституционные основы правозащитной деятельности прокуратуры Российской Федерации. – М.: Альфа-М, 2010.
[9] Ермолова Т.Ю. Правотворческая деятельность органов прокуратуры как элемент правозащитной роли государства// Современное право, 2005, №10.
[10] Алексеев А.И., Ястребов В.Б. Профессия – прокурор (Введение в юридическую специальность). – М., 1998.
[11] Прокурорский надзор в Российской Федерации: Учебник/ Под ред. проф. В.И. Рохлина. – СПб., 2000.
[12] Григорьева Н.В. Прокурорский надзор: Учеб. пособие. – М., 2003.
[13] Состояние законности и правопорядка в Российской Федерации и работа органов прокуратуры (2007 год): Информационно-аналитический доклад. − М., 2008.
[14] Состояние законности и правопорядка в Российской Федерации и работа органов прокуратуры (2008 год): Информационно-аналитический доклад. − М., 2009.
[15] Состояние законности и правопорядка в Российской Федерации и работа органов прокуратуры (2010 год): Информационно-аналитический доклад. − М., 2011.
[16] Кудрявцев В. Куда бы влить прокуратуру // Российская газета. №218.
[17] Жидких А.А. Правокоррекционная деятельность прокуроров // Конституционное и муниципальное право. 2010. №4.
[18] Петрова Л.И., Манакова С.Г. Право законодательной инициативы прокурора // Законность. 2009. №12.
[19] Состояние законности и правопорядка в Российской Федерации и работа органов прокуратуры (2011 год): Информационно-аналитический доклад. − М., 2012.
[20] Состояние законности и правопорядка в Российской Федерации и работа органов прокуратуры (2006 год): Информационно-аналитический доклад. − М., 2007.
[21] Российская газета. – 2001. – 13 янв.
[22] Карпец И.И. Преступность: иллюзии и реальность. – М., 1992.
[23] Абрамова А.И. Законодательный процесс в Российской Федерации: проблемы и перспективы. Научно-практич. пособие. – М.: Юристъ, 2005.

Заголовок En: 

Prosecutor's office actions on the improvement of acts of the subject of Russian Federation

Аннотация En: 

In the present article the need of concept definition "regulatory legal act" in Russian Federation legislation is explained, also other questions of legislative regulation of public prosecutor's activity on work with laws of the subject of Russian Federation are presented. Analysis of different forms of the prosecutor's office bodies of Russian Federation in the participation of legislative activity presented, features inherent to them and depending on elements of system of prosecutor's office of Russian Federation structure (The Prosecutor General's Office of Russian Federation, prosecutor's office of the subject of Russian Federation), questions of their legislative regulation is carried out. Questions of prosecutor of the subject of Russian Federation legislative initiative right execution legal regulation discussed. Besides above, practical questions of prosecutor's office of the subject of Russian Federation activity on realization of the right of legislative initiative in regional parliament (subject of Russian Federation) is presented, changes are offered.

Ключевые слова En: 

legislation, regulations, bodies of prosecutor's office, public prosecutor's activity, prosecutor's office legislative activity, staffing, prosecutor's right of legislative initiative.