Публичное управление недропользованием в России (современный период)

Номер журнала:

Автор: 
Краткая информация об авторе (ах): 

Заслуженный работник высшей школы Российской Федерации, доцент кафедры административного и финансового права Российского университета дружбы народов, доцент, кандидат юридических наук, кандидат технических наук.

Аннотация: 

Современная Российская Федерация располагает значительными минерально-сырьевыми ресурсами. По мнению автора обеспечение устойчивого экономического развития Российской Федерации, как и вообще устойчивое развитие цивилизации связано с процессами глобализации. Процессы глобализации затрагивают все сферы человеческой деятельности, подвержены им и национальные правовые системы государств. Уже стало очевидным, что со временем право стандартизируется и унифицируется в рамках планеты Земля. Будущее глобального мира зависит от разрешения основного противоречия в системе «общество-природа». Общими основополагающими принципами и подходами к управлению природными ресурсами являются такие как: устойчивое использование, принцип предосторожности, принцип общей, но дифференцированной ответственности и экосистемного подхода. Автор приводит свои мнения, а также отражаете мнения различных ученых, специалистов, экспертов.

Ключевые слова: 

публичное управление, минерально-сырьевая база, публичное администрирование, недропользование, органы исполнительной власти, Россия, совершенствование законодательства.

 

Публикация подготовлена в рамках поддержанного РГНФ научного проекта № 13-03-00544.

 

     Минерально-сырьевая база является естественным конкурентным преимуществом России, донором российской экономики, обеспечивающим ее развитие и переход на новый технологический уклад. Экономические и геополитические интересы России и в долгосрочной перспективе будут существенно зависеть от состояния минерально-сырьевой базы, воспроизводство которой на современном технологическом уровне является центральной задачей геологической отрасли. Россия располагает значительными минерально-сырьевыми ресурсами большинства используемых в мире полезных ископаемых. Годовой объем производства товарной продукции по таким видам минерального сырья, как нефть, природный газ, угли, железные руды, алюминий, медь, никель, золото, алмазы, металлы платиновой группы, фосфорные руды и калийные соли, в стоимостном выражении составляет более 30 процентов валового внутреннего продукта Российской Федерации [1].

     Основными документами, определяющими государственную политику в области геологического изучения недр, воспроизводства и использования минерально-сырьевых ресурсов в России, являются «Основы государственной политики в области использования минерального сырья и недропользования» [2] и «Стратегия развития геологической отрасли Российской Федерации до 2030 года» [3].

     В Основах государственной политики отмечено, что развитие минерально-сырьевого комплекса и регулирование недропользования в нашей стране нацелено на достижение определенных стратегических целей. К ним относятся: обеспечение устойчивого экономического развития России, повышения благосостояния ее граждан; обеспечение геополитических интересов России на мировой арене как ведущей мировой державы; использование сырьевых ресурсов России в интересах нынешнего и будущих поколений.

     Обеспечение устойчивого экономического развития России, как и вообще устойчивое развитие цивилизации связано с процессами глобализации. Процессы глобализации затрагивают все сферы человеческой деятельности, подвержены им и правовые системы национальных государств. Уже стало очевидным, что право стандартизируется и унифицируется в рамках планеты Земля. Будущее глобального мира зависит от разрешения основного противоречия в системе «общество-природа». Оно в существенной степени идентифицируется с системой «человечество-биосфера». Именно в этой системе разворачивается основное противоречие. Оно связано со все возрастающими потребностями человечества, которые уже не может удовлетворять ограниченная биосфера. В ней в значительной степени истощаются ресурсы и существенно ухудшаются экологические условия. Еще В.И. Вернадский обратил внимание на то, что человечество стало геологической силой, которая весьма активно участвует в планетарно-геологических процессах [4]. Причем не только в позитивном плане.

     Идея о необходимости перехода к принципиально новой форме цивилизационного развития возникает примерно в тот же период времени, когда начал осознаваться процесс глобализации. Мировое сообщество переходит к реализации такой формы глобального развития, которая может, да и должна содействовать утверждению позитивных и преодолению негативных тенденций развития. В этом видится перспектива эволюции глобализации и ряда других глобальных процессов [5].

     Общими основополагающими принципами и подходами к управлению природными ресурсами являются такие как: устойчивое использование, принцип предосторожности, принцип общей, но дифференцированной ответственности и экосистемного подхода, нормативный подход и т.д. [6]. Растет глубокое понимание того, что будет необходимо сделать для перехода от экономической глобализации к устойчивой глобализации, в том числе для повышения эффективности использования ресурсов и устойчивого развития. In particular, the authors consider specific approaches in such sectors as water resources, renewable energy, and biological resources. В то время как устойчивое развитие требует государственного регулирования эксплуатации природных ресурсов, глобалисты, как первоначально было задумано, настаивали на «свободном и беспрепятственном рынке» и создавали фундаментальное противоречие между двумя подходами.

     Основными принципами государственной политики в сфере недропользования являются: сохранение государственной собственности на недра; установление чёткого разграничения полномочий между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации в сфере недропользования; равнодоступность и платность прав пользования недрами; их предоставление на состязательной основе; управление минерально-сырьевым комплексом страны в соответствии с долгосрочной государственной стратегией; совершенствование системы налогов и платежей, связанных с пользованием недрами; переход национальной экономики на ресурсосберегающий технологический уклад, обеспечение более полного извлечения минерального сырья и качества его переработки.

     Так, с момента принятия в 1992 г. Закона РФ «О недрах» фундаментальной основой недропользования в нашей стране является принцип государственной собственности на недра. Однако на протяжении долгого времени его действие осложнялось противоречиями между федеральными и региональными органами государственной власти [7]. Наконец, Федеральным законом №122-ФЗ от 22.08.2004 г. было произведено четкое разграничение полномочий между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации. Из ст. 2.1 Закона «О недрах» были исключены слова «на основании совместных решений федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации». Так было отменено действие принципа двух ключей, который на протяжении десяти лет существенно тормозил принятие управленческих решений в сфере недропользования.

     К ведению субъектов Российской Федерации отнесено предоставление в пользование участков недр, содержащих общераспространенные полезные ископаемые. И наконец с 1212.2011 г. было изменено наименование этих участков недр. Вместо прежнего «участков недр, содержащих общераспространенные полезные ископаемые и участков недр местного значения» законодатель ввел единое понятие «участков недр местного значения» [8].

     Второй принцип, который изначально был реализован в Законе РФ «О недрах», это принцип равнодоступности и платности прав пользования недрами; предоставления их в пользование на состязательной основе. Однако этот принцип с одной стороны делает систему недропользования простой и прозрачной, но с другой стороны, равнодоступность, платность и состязательность практически исключили участие небольших компаний в геологоразведочном, горном и нефтегазовом бизнесе. В настоящее время небольшая частная компания, созданная квалифицированными специалистами, но не имеющая свободных денег, может заняться геологоразведкой лишь в том случае, если она окажется единственным участником аукциона на право геологического изучения участка недр, в пределах которого нет стоящих на балансе месторождений полезных ископаемых. В настоящее время государство для ведения геологоразведочных работ создало ОАО «Росгеология» [9] [10].

     Следующий принцип – управление минерально-сырьевым комплексом страны в соответствии с долгосрочной государственной стратегией и программами геологического изучения недр последовательно реализуется на протяжении последних пяти лет. В 2005 г. МПР России была разработана, в 2008 г. – доработана «Долгосрочная государственная программа изучения недр и воспроизводства минерально-сырьевой базы России на основе баланса потребления и воспроизводства минерального сырья» [11].

     Задача совершенствования системы налогов и платежей, связанных с пользованием недрами, оказалась достаточно сложной. Основу платного недропользования в России составляют, помимо общих налогов, налог на добычу полезных ископаемых (НДПИ) и таможенные пошлины, уплата которых в случае низкорентабельных месторождений может быть разорительна, а в случае высокорентабельных – практически нечувствительна для недропользователя. На протяжении последних лет дискутируется вопрос о введении рентных платежей, экономическая сущность которых заключается в расчете и изъятии дифференциальной горной ренты с каждого месторождения в отдельности. Главной проблемой здесь является разработка алгоритма геолого-экономической оценки месторождения, на базе которого можно было бы рассчитать горную ренту.

     Проблема перехода национальной экономики на ресурсосберегающий технологический уклад, обеспечение более полного извлечения минерального сырья из недр и более глубокой его переработки лишь частично находится в сфере компетенции Минприроды России. Еще в 2006 году МПР России была инициирована разработка комплекса мер по глубокой переработке минерального сырья и использованию попутного газа. Приказом МПР России от 21 марта 2007 г. №61 были утверждены «Методические рекомендации по проектированию разработки нефтяных и газонефтяных месторождений», которые содержат требования по включению в проектную документацию специальных мероприятий по использованию попутного нефтяного газа [12]. Одновременно Роснедра начали рассматривать и принимать лишь те проектные документы, в которые включены требования по доведению объемов использования попутного нефтяного газа до 95%.

     Главной целью Стратегии развития геологической отрасли Российской Федерации до 2030 года является обеспечение конкурентоспособности геологической отрасли страны в условиях интенсификации процессов глобализации и обострения конкуренции на международных рынках минерального сырья, сервисных услуг и предлагаемых в пользование участков недр. Анализируя современное состояние геологической отрасли, Стратегия констатирует наличие целого ряда болевых точек, не позволяющих эффективно и в полной мере использовать природные возможности недр Российской Федерации. На протяжении всего постсоветского периода так и не удалось обеспечить четкое разделение ответственности государства и бизнеса в сфере воспроизводства минерально-сырьевой базы Российской Федерации. Отчетливо видно отставание отечественных технических средств и технологий от зарубежных аналогов.

     В соответствии с утвержденной Стратегией основными задачами геологической отрасли на долгосрочную перспективу являются: воспроизводство минерально-сырьевой базы в объемах, необходимых для удовлетворения потребностей российской экономики, обеспечения социально-экономического развития регионов Российской Федерации и минерально-сырьевой безопасности страны; изучение геологического строения территории Российской Федерации, ее континентального шельфа, акваторий внутренних морей, дна Мирового океана, Арктики и Антарктики для обеспечения различных отраслей экономики страны и ее геополитических интересов; охрана недр и рациональное использование минерально-сырьевых ресурсов для удовлетворения текущих и перспективных потребностей базовых отраслей экономики России; оценка и прогноз опасных геологических процессов и явлений на территории Российской Федерации.

     В рамках принятой Стратегии предусматривается развитие геологической отрасли по нескольким направлениям. Важнейшим является совершенствование системы государственного управления геологическим изучением недр и воспроизводством минерально-сырьевой базы, которое будет основано на оптимизации организационной структуры геологической отрасли и развитии принципов программно-целевого планирования геологоразведочных работ. Оптимизация организационной структуры геологической отрасли предполагает преобразование федеральных государственных унитарных предприятий информационно-экспертного профиля в бюджетные учреждения, находящиеся в ведении Федерального агентства по недропользованию. Научные организации, осуществляющие научно-аналитическое обеспечение выполнения государственных функций по геологическому изучению недр и воспроизводству минерально-сырьевой базы, будут развиваться автономно. А остальные государственные геологические организации и открытые акционерные общества со 100-процентным государственным участием будут объединены горизонтальными научно-производственными связями и консолидированы в форме открытого акционерного общества. Позиции акционера – Российской Федерации будут определяться Правительством РФ.

     Оптимизация функционирования негосударственного сектора геологической отрасли предусматривает создание условий для дальнейшего развития геологоразведочных подразделений горнорудных, нефтегазодобывающих и сервисных компаний, а также для формирования небольших геологоразведочных компаний и усиления роли субъектов малого и среднего предпринимательства в проведении геологоразведочных работ и разработке месторождений.

     Повышение инвестиционной привлекательности геологического изучения недр и воспроизводства минерально-сырьевой базы будет достигнуто за счет совершенствования нормативно-правового обеспечения и введения механизмов экономического стимулирования геологического изучения недр, воспроизводства минерально-сырьевой базы и рационального использования минерально-сырьевых ресурсов. Совершенствование нормативно-правовых актов будет направлено на снятие административных барьеров при регулировании геологического изучения недр и воспроизводства минерально-сырьевой базы.

     В целях экономического стимулирования геологического изучения недр, воспроизводства минерально-сырьевой базы и рационального недропользования Стратегией предполагается реализация ряда мер, в том числе совершенствование системы налогов и платежей. Предполагается, в частности, ввести дифференцированную ставку налога на добычу полезных ископаемых; выработать механизм перехода на налогообложение добычи природных ресурсов на основе результатов финансово-хозяйственной деятельности организации (налог на добавочный доход); оптимизировать механизм взимания экспортных пошлин на минеральное сырье и продукты его переработки.

     Реализация мероприятий Долгосрочной программы за счет средств недропользователей осуществляется через государственную систему лицензирования, которая определяет единый порядок предоставления недр в пользование и включает информационную, научно-аналитическую, экономическую и юридическую подготовку материалов, и их оформление.

     В 2012 году было проведено 872 аукциона и конкурса. В бюджет страны было перечислено почти 47 млрд. рублей. Существенная часть итоговых платежей по проведенным в 2012 году аукционам поступила в бюджет уже в этом году. Лишь 26% аукционов на участки недр, по углеводородному сырью, и 54% по твердым полезным ископаемым состоялись. Что в среднем составляет 46 % от общего числа проведенных тендеров. Недостаточно высокая активность недропользователей, связана, со слабой изученностью предлагаемых участков недр и высокими геологическими рисками при проведении дальнейших геологоразведочных работ. Высокая обеспеченность крупных компаний запасами полезных ископаемых также не способствует их к участию в торгах.

     Необходимым условием обеспечения выполнения Долгосрочной программы являются контроль и надзор за соблюдением условий лицензионных соглашений, осуществляемые Росприроднадзором в форме плановых контрольных проверок. В случае выявления нарушений представителями Росприроднадзора направляются представления в Роснедра для принятия решения о досрочном прекращении, приостановлении и ограничении права пользования недрами.

     В 2012 году Роснедра и его территориальные органы рассмотрели 217 представлений о нарушении условий пользования недрами. Было прекращено право пользования недрами по 79 лицензиям.

     В соответствии с постановлением Правительства РФ от 2 августа 2010 г. №588 все работы за счет средств федерального бюджета осуществляются в рамках государственных программ, перечень которых был подготовлен Минэкономразвития России. В сфере ответственности Минприроды России предусмотрена реализация двух программ: «Обеспечение воспроизводства минерально-сырьевой базы» и «Обеспечение геологической изученности территории Российской Федерации и ее континентального шельфа, получение геологической информации»; а также подпрограммы «Освоение и использование Арктики» программы «Мировой океан», реализуемой Минэкономразвития России. Обращает на себя внимание принципиально новый подход к стадийности изучения недр. Выполнение региональных геологических исследований на территории Российской Федерации будет вестись в рамках самостоятельной государственной программы.

     Вопросы недропользования в Российской Федерации регулируются, в первую очередь, Законом РФ «О недрах» от 21 февраля 1992 года с дополнениями и изменениями, внесенными в него в последующие годы. Отдельные вопросы регулируются также федеральными законами «О драгоценных металлах и драгоценных камнях» и «О континентальном шельфе Российской Федерации».

     Закон РФ «О недрах» базируется на традиционных для нашей страны нормах административного права. В редакции Закона 1992 г. содержалось лишь упоминание о возможности применения договорных отношений в сфере пользования недрами. В развитие этой нормы в 1995 г. был принят Федеральный закон «О соглашениях о разделе продукции», который предусмотрел возможность предоставления в пользование участков недр на договорных (как казалось некоторым авторам гражданско-правовых) началах [13] [14]. Однако широкого распространения практика договорных отношений между государством и недропользователем в России не получила.

     Вопрос о разработке принципиально нового законопроекта «О недрах» в последние десять лет ставился неоднократно. Задание на его разработку было даже утверждено поручением Правительства Российской Федерации от 04.12.2002 г. № ХВ-П9-16990, но проект так и не был подготовлен.

     В контексте проблем, стоящих перед российским недропользованием, наиболее важными, но в тоже время и наиболее сложными, и спорными являются вопросы обеспечения рационального использования недр и расширенного воспроизводства минерально-сырьевой базы. На решение именно этих проблем и ориентируется законотворческая деятельность Минприроды России.

     Одним из возможных путей решения проблем рационального недропользования является внедрение в практику рентного принципа налогообложения добывающих предприятий. Фиксированные для каждого вида полезного ископаемого ставки налога не учитывают индивидуальные по множеству природных параметров особенности месторождений. Это ставит недропользователей в неравные конкурентные условия и ликвидирует механизм изъятия сверхприбыли, образующейся при освоении месторождений с очень высокой рентабельностью. С другой стороны, плоский налог делает экономически бессмысленным освоение низкорентабельных месторождений, а также провоцирует выборочную отработку наиболее богатых руд, что влечет за собой либо замораживание, либо безвозвратную потерю значительной части разведанных запасов полезных ископаемых. Введение гибкой шкалы налогообложения позволит решить обе эти проблемы, а кроме того существенно увеличит поступления в консолидированный бюджет за счет изъятия сверхприбыли и ввода в освоение низкорентабельных запасов.

     Недостатком рентного подхода является его субъективность, а также возможность злоупотреблений при определении ставки налога на конкретном месторождении. Поэтому в законе должен быть детально прописан порядок подготовки, независимой экспертизы и утверждения технических проектов разработки месторождений. Размеры налога на добычу полезных ископаемых на конкретном месторождении, а также динамика его изменения в процессе отработки запасов должны быть обоснованы в экономической части проекта.

     Естественный путь решения проблемы расширенного воспроизводства минерально-сырьевой базы – это привлечение негосударственных инвестиций в геологоразведку. Поскольку единственным стимулом вести геологоразведочные работы является право недропользователя в любой момент продать выявленное им перспективное проявление, в России нет компаний, ориентированных на поиски новых объектов. Такие компании могут появиться лишь в том случае, если возможность гражданского оборота прав пользования недрами будет закреплена в законодательстве о недрах.

     Важным стимулом является также создание цивилизованного рынка геологической информации и законодательная защита прав производителей и владельцев этой информации. Введение этих двух механизмов позволит превратить поисковые работы в чисто коммерческую сферу деятельности, а значит снизить нагрузку на государственный бюджет и направить основной объем бюджетных ассигнований в иные области геологических исследований.

     Работа по совершенствованию нормативно-правовой базы недропользования была направлена на снятие административных барьеров при регулировании геологического изучения недр и воспроизводства минерально-сырьевой базы. Одним из главных направлений этой работы было внесение изменений и дополнений в Закон РФ «О недрах». В течение 2010-2013 годов Минприроды России были подготовлены многие нормативно-правовые акты. Не все они были приняты. Но наиболее важные необходимо отметить.

     Федеральный закон от 07.05.2013 N 85-ФЗ "О внесении изменений в статьи 3 и 42 Закона Российской Федерации "О недрах" законодательно закрепляет полномочие федерального органа управления государственным фондом недр по установлению порядка определения суммы сбора за участие в конкурсах или аукционах на право пользования участками недр. Сбор за участие в конкурсах (аукционах) на пользование недрами установлен статьей 42 Закона Российской Федерацией "О недрах". Вместе с тем до вступления в силу закона не был определен порядок расчета сборов. Законом устанавливается, что порядок расчета суммы сбора за участие в конкурсах (аукционах) на право пользования участками недр (за исключением участков недр местного значения для разведки и добычи общераспространенных полезных ископаемых или для геологического изучения, разведки и добычи общераспространенных полезных ископаемых) устанавливается федеральным органом управления государственным фондом недр, а в отношении участков недр местного значения, предоставляемых в пользование для разведки и добычи общераспространенных полезных ископаемых органом государственной власти субъектов Российской Федерации.

     Общие подходы к определению расходов, учитываемых при определении размера сбора за участие в конкурсах (аукционах) на право пользования недрами, установлены нормами действующей редакции статьи.

     Порядком расчета сборов за участие в конкурсах (аукционах) будут устанавливаться требования к расчету сумм сборов, а также будет детализироваться структура затрат, учитываемых при расчете данного сбора.

     Закон направлен на регламентирование процедур формирования доходной части бюджета.

     Реализация полномочия по установлению порядка расчета суммы сбора за участие в конкурсах (аукционах) на право пользования участками недр (за исключением участков недр местного значения, предоставляемых в пользование для разведки и добычи общераспространенных полезных ископаемых или для геологического изучения, разведки и добычи общераспространенных полезных ископаемых) будет осуществляться Министерством природных ресурсов и экологии Российской Федерации. Однако, как неоднократно отмечалось автором статьи, Минприроды России не является федеральным органом управления государственным фондом недр [15] [16]. Им является Федеральное агентство по недропользованию (Роснедра). Оно является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом в сфере недропользования [17].

     Реализация полномочий по установлению порядка расчета суммы сбора за участие в аукционах на право пользования участками недр местного значения для разведки и добычи общераспространенных полезных ископаемых или для геологического изучения, разведки и добычи общераспространенных полезных ископаемых будет осуществляться органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

     Федеральный закон "О внесении изменений в Закон Российской Федерации "О недрах" и отдельные законодательные акты Российской Федерации" разработан в целях совершенствования правового регулирования в сфере пользования участками недр федерального значения [18]. Он предусматривает внесение изменений, в соответствии с которыми торги на право пользования участками недр федерального значения могут проводиться исключительно в форме аукциона, а также корреспондирующих изменений в Федеральные законы "О континентальном шельфе Российской Федерации" и "О газоснабжении в Российской Федерации".

     Анализ правоприменительной практики, проведенный Комитетом Государственной Думы по природным ресурсам, природопользованию и экологии, показывает, что при проведении конкурсов на право пользования участками недр федерального значения зачастую допускается субъективизм при анализе конкурсной документации и, соответственно, в принятии решений об объявлении победителя. Последним наиболее ярким примером является конкурс на право пользования участком недр федерального значения, включающим южную часть месторождения Норильск-1, расположенным на территории Красноярского края, для разведки и добычи никеля, меди, кобальта и попутных компонентов. Министерство природных ресурсов и экологии Российской Федерации по поручению Председателя Правительства РФ от 29 июня 2012 года в связи с обращением ОАО "ГМК "Норильский никель" о нарушениях законодательства при проведении конкурсов провело анализ конкурсных заявок и конкурсов.

     Установлено, что по обоим конкурсам решения приняты конкурсными комиссиями большинством голосов, состоявшим исключительно из представителей Роснедра и подведомственных агентству организаций. Члены комиссии (представители Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации, Министерства промышленности и торговли Российской Федерации и Министерства природных ресурсов Красноярского края) голосовали против принятого решения. Двое из членов комиссий представили особые мнения, которые приложены к протоколам заседаний конкурсных комиссий.

     Согласно заключению Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации технико-экономические предложения ОАО "Артель старателей "Амур" недостаточно обоснованы, не отвечают требованиям полноты извлечения полезных ископаемых и рационального пользования недрами, содержат нарушения требований промышленной безопасности и риски срыва сроков освоения месторождения. Материалы ОАО "ГМК "Норильский никель" характеризуются более высокой степенью проработки технико-экономических предложений и проектных технологических решений.

     В соответствии с пунктом 1 части первой ст. 10.1 Закона "О недрах" и распоряжениями Правительства РФ от 27.01.2012 г. N 65-р и N 66-р решение о предоставлении победителю конкурса права пользования участком недр принимается Правительством РФ. В связи с этим Минприроды России 26 июля 2012 года направлена соответствующая информация Председателю Правительства РФ с предложением отказать в утверждении результатов конкурсов.

     В целях исключения в дальнейшем подобных ситуаций целесообразно по участкам недр федерального значения использовать именно механизм аукциона, что и предложено законом.

     Однако предложенная редакция ст. 13.1 Закона "О недрах" наравне с имеющимися новеллами повторяет существующие правовые неопределенности, присущие действующей редакции. Буквальное прочтение части второй ст. 13.1 Закона позволяет сделать вывод о том, что принятие решений о проведении конкурсов или аукционов на право пользования участками недр, о составе и порядке работы конкурсных или аукционных комиссий и определение порядка и условий проведения таких конкурсов или аукционов относительно каждого участка недр или группы участков недр осуществляются органом государственной власти соответствующего субъекта Российской Федерации относительно участков недр местного значения. Между тем ст. 10.1 не предусматривает возможность возникновения права пользования участком недр местного значения на основании конкурса.

     Необходима корректировка части второй ст. 13.1 Закона "О недрах" на предмет более конкретного определения уровней принятия решений о проведении конкурсов или аукционов.

     Государственное регулирование отношений недропользования осуществляется посредством управления, лицензирования, учета и государственного надзора. В задачи государственного регулирования входят: определение объемов добычи основных видов полезных ископаемых; обеспечение развития минерально-сырьевой базы; обеспечение геологического изучения территории Российской Федерации, ее континентального шельфа, Антарктики и дна Мирового океана; введение платежей, связанных с пользованием недрами, а также регулируемых цен на отдельные виды минерального сырья; установление стандартов (норм, правил) в области геологического изучения, использования и охраны недр, безопасного ведения работ, связанных с пользованием недрами, рационального использования и охраны недр, а также осуществление государственного надзора за их соблюдением. Обращаем внимание, что регулирование включает в себя и управление.

     Однако если обратиться к работам ученых-административистов, то управление должно включать в себя регулирование [19] [20] [21] [22] [23] [24. Эта постоянное смешение понятий приводит к разночтению и при определении вопроса о предмете административного права [25] [26] [27]. В чем состоит его предмет?

     Например, А.А. Фатьянов отмечает, что в условиях построения демократического государства законодательная власть резко активизировалась и к настоящему времени сформировала массив законодательных актов, приближающийся по числу к пяти тысячам. С точки зрения формальной теории у исполнительной власти (государственной администрации) осталась одна задача – организовать исполнение законодательных предписаний. Государственное управление не может являться исключительной прерогативой одной только исполнительной власти – в этом процессе органично принимают участие все ветви государственной власти. Говоря иными словами, государственное управление - это деятельность всего государственного механизма в целом. В связи с указанным возникает резонный вопрос: почему в юридической науке государственное управление чаще всего ассоциируется именно с деятельностью государственной администрации? [28] Необходимо отметить, что речь, скорее всего, идет о «юридической конструкции». Как пишет М.В. Немытина «юридическая конструкция – это базовое доктринальное и догматическое построение, отражающее и формирующее правовую реальность» [29]. Соответственно мы говорим о юридической конструкции «публичное администрирование» [30].

     Вот и в Законе о недрах отмечается, что государственное управление отношениями недропользования осуществляется Президентом РФ, Правительством РФ, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, а также федеральным органом управления государственным фондом недр и органами государственного горного надзора. Среди перечисленных органов, осуществляющих публичное администрирование недропользования, нет Минприроды России. При этом Министерство природных ресурсов и экологии Российской Федерации, как федеральный орган исполнительной власти, осуществляет функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере изучения, использования, воспроизводства и охраны природных ресурсов, включая недра.

     Организация государственного геологического изучения недр возлагается на федеральный орган управления государственным фондом недр (Роснедра). Государственный мониторинг состояния недр осуществляется им же в соответствии с законодательством Российской Федерации.

     Государственный надзор за геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр осуществляется уполномоченными федеральными органами исполнительной власти (федеральный государственный надзор) и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации (региональный государственный надзор) согласно их компетенции в порядке, установленном соответственно Правительством РФ и высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации. Федеральный государственный надзор осуществляется Росприроднадзором и Ростехнадзором.

     Государственный горный надзор осуществляется уполномоченным федеральным органом исполнительной власти (Ростехнадзором) при осуществлении федерального государственного надзора в области промышленной безопасности в порядке, установленном законодательством Российской Федерации.

     Проблемами современного периода публичного управления недропользованием в России являются.

  1. Отсутствие на уровне федерального закона определений и понятий, составляющих предмет правового регулирования недропользования (например, недропользование, органы государственного горного надзора и др.).
  2. Приведение в соответствие правовой регламентации органов исполнительной власти в сфере недропользования согласно действующего законодательства, уточнение их административно-правового статуса и вопросов взаимодействия.
  3. Закрепление законодательно, а не только в подзаконных актах, административных процедур государственного управления недропользованием.
  4. Приведение в соответствие законодательства об административных правонарушениях в области недропользования и законодательства о недрах в части уточнения и конкретизации полномочий органов надзора и контроля, их должностных лиц по их проведению и рассмотрению дел об административных правонарушениях в области недропользования.
  5. Необходимость законодательного определения порядка разрешения административно-правовых споров в сфере недропользования, т. е. административной юстиции.

Для решения этих вопросов необходимо продолжить работу по совершенствованию нормативно-правовой базы недропользования и решить следующие ключевые вопросы:

  1. Закрепить законодательно определения и понятия, составляющие предмет правового регулирования недропользования, административно-правовой статус органов публичной администрации в сфере недропользования и вопросы их взаимодействия.
  2. Административные процедуры государственного управления недропользованием закрепить в законе, а не в подзаконных актах.
  3. Приведение в соответствие законодательства об административных правонарушениях в области недропользования и законодательства о недрах в части уточнения и конкретизации полномочий органов надзора и контроля, должностных лиц по их проведению и рассмотрению дел об административных правонарушениях в области недропользования.
  4. Регламентировать процедуру внесения изменений в лицензии на право пользования недрами.
  5. Внести изменения в положение об установлении и изменении границ участков недр, предусматривающие возможность исправления технических ошибок и неоднократного изменения границ участков в сторону увеличения.
  6. Упростить процедуру допуска заявителей к участию в конкурсах/аукционах на право пользования недрами.
  7. Конкретизировать основания досрочного прекращения прав пользования недрами.
  8. В целях стимулирования поисково-разведочного бурения внести изменения в градостроительный, земельный и лесной кодексы Российской Федерации направленные на снятие административных барьеров при оформлении разрешительной и проектной документации на строительство скважин.
ЛИТЕРАТУРА: 

[1] Распоряжение Правительства РФ от 21.06.2010 N 1039-р <Об утверждении Стратегии развития геологической отрасли Российской Федерации до 2030 года> // СЗ РФ. 28.06.2010, N 26, ст. 3399.
[2] Распоряжение Правительства РФ от 21.04.2003 N 494-р «Об утверждении Основ государственной политики в области использования минерального сырья и недропользования» // СЗ РФ. 28.04.2003, N 17, ст. 1637.
[3] Стратегия развития геологической отрасли Российской Федерации до 2030 года[] // СЗ РФ. 28.06.2010, N 26, ст. 3399.
[4] Вернадский В.И. Биосфера: Мысли и наброски: Сб. науч. работ / Неправительств. экол. фонд им. В.И. Вернадского, Гос. геол. музей им. В.И. Вернадского. - М., 2001. - 244 с.
[5] Урсул А.Д. Право[] устойчивого развития: концептуально-методологические проблемы становления // NB: Вопросы права и политики. — 2013. - № 6. - С.63-134.
[6] Elena Merino Blanco, Jona Razzaque. Globalisation and Natural Resources Law: Challenges, Key Issues and Perspectives. EdwardElgarPublishing, 2011 – С. 417.
[7] Волков А.М. Недропользование – объект административно-правового регулирования // Недропользование – XXI век. 2012, №1. С. 16-20.
[8] Федеральный закон от 30.11.2011 N 364-ФЗ "О внесении изменений в Закон Российской Федерации "О недрах" и отдельные законодательные акты Российской Федерации" // СЗ РФ. 05.12.2011, N 49 (ч. 1), ст. 7042.
[9] Указ Президента РФ от 15.07.2011 N 957 «Об открытом акционерном обществе «Росгеология» // СЗ РФ. 18.07.2011, N 29, ст. 4423.
[10] Распоряжение Правительства РФ от 03.08.2011 N 1383-р «Об открытом акционерном обществе «Росгеология»»// СЗ РФ. 08.08.2011, N 32, ст. 4889.
[11] Приказ Минприроды РФ от 16.07.2008 N 151 "Об утверждении Долгосрочной государственной программы изучения недр и воспроизводства минерально-сырьевой базы России на основе баланса потребления и воспроизводства минерального сырья". // Консультант Плюс
[12] Приказ МПР РФ от 21.03.2007 N 61 "Об утверждении Методических рекомендаций по проектированию разработки нефтяных и газонефтяных месторождений". // Консультант Плюс
[13] Кокин В.Н. Недропользование: теоретико-правовой анализ. – М.: ООО «Нестор Академик Паблишерз». 2005. – 224с.
[14] Прокаев А.В. Гражданско-правовые основания возникновения права пользования недрами // Цивилист. 2010. N 3. С. 86 - 89.
[15] Волков А.М. Актуальные изменения в правовом регулировании отношений недропользования в России / Волков А.М. // Вестник РУДН. Серия. Юридические науки. 2012. № 2. – с.13-29.
[16] Волков А.М. Совершенствование административного законодательства в области природопользования и охраны окружающей среды в России / Волков А.М., Лютягина Е.А. // Административное право и процесс. – М.: 2010, №6. с. 15 – 18.
[17] Постановление Правительства РФ от 17.06.2004 N 293 "Об утверждении Положения о Федеральном агентстве по недропользованию" // СЗ РФ. 28.06.2004, N 26, ст. 2669.
[18] Федеральный закон от 30.12.2012 N 323-ФЗ "О внесении изменений в Закон Российской Федерации "О недрах" и отдельные законодательные акты Российской Федерации" // СЗ РФ. 31.12.2012, N 53 (ч. 1), ст. 7648.
[19] Агапов А.Б. Административное право: учебник для бакалавров. 7-е изд., пер. и доп. – М.: Юрайт. 2011. – 820с.
[20] Административное право России: учебник / В.В. Альхименко, А.А. Выручаев, А.А. Гришковец [и др.]; отв. ред. Н.Ю. Хаманева. – М.: Проспект, 2011. – 368 с.
[21] Административное право Российской Федерации / Мигачев Ю. И., Попов Л. Л., Тихомиров С. В. / под ред. Л.Л. Попова – М.: Юрайт. 2012. – 447с.
[22] Бахрах Д.Н. Административное право России: учебник для вузов. 6-е изд. М.: Эксмо, 2011. – 624с.
[23] Конин Н.М. Административное право России: учебник. 2-е изд. Проспект, 2011. – 448с.
[24] Кононов П.И. Административное право России: научно-практический курс. Изд-во. Юнити-Дана. 2011. – 207с.
[25] Кирин А.В. О реформировании системы административного права // Журнал российского права. 2012. N 3. С. 51 - 56.
[26] Кононов П.И. О предмете современного российского административного права // Административное право и процесс. 2011. N 3. С. 2 - 6.
[27] Купреев С.С. О перспективах развития российского административного права // Административное право и процесс. 2011. N 3. С. 15 - 17.
[28] Фатьянов А.А. К вопросу о реформировании системы административного права // Административное право и процесс. 2012. N 11. С. 3 - 5.
[29] Немытина М.В. Юридические конструкции в административном праве // Глобализация и публичное право: материалы I Международной научно-практической конференции. Москва, 26 ноября 2012г. – М.: РУДН, 2013. – 480с. С. 282-297.
[30] Волков А.М. Публичная администрация и публичное администрирование: соотношение понятий / Волков А.М. // Административное право и процесс. – М.: 2012. № 12. – С. 14-19.

Заголовок En: 

Public Management of the Subsurface Use in Russia (Modern Period)

Аннотация En: 

Modern Russia has considerable mineral resources. According to the author, sustainable economic development of Russian Federation, as well as sustainable development of civilization in general is associated with the processes of globalization. According to the author, ensuring sustainable economic development of Russian Federation, as well as in general a sustainable development of a civilization is closely connected with globalization processes.  Processes of globalization affects all areas of human activity, including national legal systems of the states. It became apparent over time that the law is standardized and unified within the framework of the Earth. Future of the whole world depends on solving of the main contradiction in the society/nature relations. Common fundamental principles and approaches to natural resource management are such as: sustainable use, precautionary principle, principle of common but differentiated responsibilities and the ecosystem approach. Author gives his opinions and reflects views of various scholars, specialists and experts. 

Ключевые слова En: 

public management, mineral resources, public administration, subsurface use, executive authorities, Russia, improvement of legislation.