Принцип ограниченного наделения компетенцией в праве Европейского Союза

Номер журнала:

Краткая информация об авторе (ах): 

доктор юридических наук, профессор кафедры международного права Российского университета дружбы народов

Аннотация: 

Статья «Принцип ограниченного наделения компетенцией в праве Европейского Союза»  посвящена особенностям разграничения компетенции между Европейским Союзом и государствами-членами Европейского Союза. Данные особенности в разграничении вытекает из особенностей права Европейского Союза и принципов разграничения компетенции. Вопрос о разграничении компетенции в интеграционном объединении является по своей природе чрезвычайно сложным. С одной стороны, некоторые отечественные и зарубежные ученые, юристы говорят о наличии некоего федералистского направления в европейском интеграционном процессе, и на этом основании выделяют в институциональной системе  Европейского Союза три ветви власти. С другой стороны, основу современно европейской интеграции составляют два учредительных договора Европейского Союза, что  свидетельствует о международно-правовой природе Европейского Союза. Автор рассматривает и анализирует различные аспекты, обосновывает мнения.

Ключевые слова: 

право, компетенция, разграничение, принцип ограниченного наделения компетенцией, Лиссабонский договор, Европейский Союз, интеграционный процесс, правовое регулирование.

     Проблема разграничения компетенции в Европейском Союзе  осложняется тем, что Европейский Союз полностью не укладывается в характеристики международной организации.

     Ведь, как известно, право Европейского Союза – это самостоятельная  система права, обладающая  той особенностью, что Европейский Союз в пределах своей компетенции издает акты, обязательные для государств-членов. Кроме того, Суд ЕС вывел доктрину примата права Европейского Союза над национальным правом государств-членов.

     Следовательно,  институты Европейского Союза отличаются от органов управления любой международной организации тем, что они обладают достаточной самостоятельностью для того, чтобы оспаривать у государств-членов компетенции.

     Однако Европейский Союз  учрежден на основе международных договоров между суверенными государствами, уступающими или ограничивающими для достижения общих целей отдельные элементы своего суверенитета [1, стр. 87]. Поэтому  можно говорить о том, что именно из этих элементов складывается компетенция Союза.

     В международном праве имеются различные точки зрения на  определение  понятия компетенции международной организации [2, стр. 83].

     Наиболее четкое и полное  определение  понятия компетенции международной организации  дано Г.И. Тункиным, который отметил, что  «… необходимо различать  два аспекта компетенции международной организации и ее органов: предметную компетенцию, определяющую сферу вопросов, подлежащих ведению международной организации и юрисдикционную компетенцию, определяющую юридическую силу актов организации по вопросам, входящим в ее предметную компетенцию» [3, стр. 192].

     Государства передают в ведение Европейского Союза как международной организации определенный круг вопросов, по которым до этого отношения между ними имели непосредственный двухсторонний или многосторонний характер.

     После закрепления в договоре этот круг вопросов и становится предметом компетенции Союза как международной организации. Причем государства не только определяют компетенцию международной организации, но и договариваются о распределении ее между органами организации.

     Таким образом, когда говорят о компетенции международной организации, следует различать два вида компетенции: предметную и юрисдикционную.

     Однако предметная компетенция может быть не только непосредственно предусмотрена в учредительном договоре, но и подразумеваться из положений данного акта. Это так называемая подразумеваемая компетенция [4, стр. 178].

     Подразумеваемая или имманентная компетенция  предлагает руководствоваться целями международной организации, а не положениями ее учредительного договора.

     В ст. 6 п.4 Договора о Европейском Союзе записано, что Союз наделяет себя средствами, необходимыми для достижения своих целей [8]. Эта оговорка представляется не случайной. Создатели Европейского Союза были уверены в том, что Союз со временем сможет руководствоваться имманентной компетенцией.

     Поэтому, хотя компетенция Союза ограничивается целями и задачами Союза, которые он выполняет в соответствии с учредительными договорами, здесь явно просматривается далеко идущий план сторонников федералистского направления в дальнейшем, по мере эволюционного развития Европейского Союза, руководствоваться имманентной компетенцией.

     Европейский Союз отличается от  традиционных международных организаций следующими характеристиками:

  1. своеобразие целей (интеграция государств-членов в определенных сферах, прежде всего, в экономической и социальной);
  2. своеобразие институциональной структуры Европейского Союза;
  3. своеобразие источников вторичного права: ряд из них, например, регламенты, аналогичны источникам внутригосударственного права, а часть, прежде всего, директивы, свойственны исключительно правопорядку Союза;
  4. прямое действие права сообществ, что сближает его с  внутригосударственным правом и отличает от международного;
  5. передача Союзу государствами-членами части своих суверенных полномочий;
  6. в структуре институциональной системы Союза отсутствует такой  характерный для международных  организаций  административно-технический орган как секретариат.

 

     В свою очередь,  перечисленные особенности накладывают отпечаток и на характер компетенции Союза.

     Прежде всего, компетенция Союза характеризуется двумя особенностями, в принципе присущими компетенции иных международных организаций: она имеет ограниченный учредительными договорами характер и  делегирована государствами-членами.

     Как постановил Суд европейских сообществ в решении по делу «Costa v. ENEL», «государства-члены ограничили, хотя и в  определенных сферах, свои суверенные права и создали таким образом систему права, применяемую к их гражданам и к ним  самим» [7].

     Поэтому производный характер компетенции  Союза проявляется в том, что  его   институты осуществляют свои полномочия в пределах и на условиях, установленных  учредительными договорами. Тем самым государства-члены обезопасили себя от попыток еврократии присвоить какие-либо их суверенные права, не делегированные в учредительных договорах.

     Таким образом, любой наднациональный  институт  Союза действует лишь в пределах тех компетенций, которыми он наделяется в учредительных договорах (ст. 7 п.1 Договора об учреждении Европейского сообщества) [8]. Поэтому институты Союза могут принимать акты строго в пределах той компетенции, которая им передана государствами-членами.

     Отсюда можно сделать вывод о том, что учредительные договоры Европейского Союза не наделяют его  институты компетенцией общего характера. Поэтому принцип ограниченного наделения компетенцией означает, что как сообщество, так и  институты Союза наделяются компетенцией в оговоренных договорами  сферах и для решения конкретных задач.

     Поэтому компетенцию институтов Союза ни в коей мере нельзя сравнивать с компетенцией, которой наделяются  государственные органы  по конституциям суверенных государств.

     Кроме того, в Европейском Союзе не производится разграничения компетенций по предметам ведения  между Союзом и государствами-членами. В учредительных документах Союза нет перечня полномочий, которыми наделяется Союз, и нет перечня полномочий, которые остаются за государствами-членами.

     Предметная компетенция Союза  перечисляется в разрозненных положениях учредительных договоров, хотя и в проекте Конституции и в проекте Лиссабонского договора предприняты попытки их систематизации.

     К тому же у государств-членов остается остаточная компетенция даже в тех сферах, которые переданы Союзу.

     Из изложенного можно сделать вывод о том, что при делегировании компетенции Союзу государства руководствовались, прежде всего,  единственной целью - в максимальной степени обеспечить сохранение своих суверенных прав.

     Таким образом, компетенцию в Европейском Союзе можно подразделить на исключительную и совместную.

     Исключительная компетенция Союза подразумевает, что она должна осуществляться только Союзом, не допуская каких-либо действий со стороны государств-членов. Но она, как было показано выше, ограничивается принципом ограниченного наделения компетенцией.

     А в сфере совместной компетенции компетенция Союза ограничивается принципами субсидиарности и пропорциональности.

     Еще выделяют конкурирующую компетенцию Союза и государств-членов.  Конкурирующая компетенция проявляется в сфере регулирования конкуренции между предприятиями. Здесь наряду с нормами права Европейского Союза (ст. 81 и 86 Договора об учреждении Европейского Сообщества) [8] принимается национальное законодательство.

     Лиссабонский договор различает следующие виды компетенций: исключительную компетенцию Союза,  сферы совместной компетенции (здесь следует обратить внимание на то, что в тексте указывается на то, что это именно сферы совместной компетенции, а не совместная компетенция в том виде, как это представлено в конституциях государств), координации экономической политики, общую внешнюю политику и политику безопасности, сферы поддерживающей, координирующей или дополнительной деятельности, куда входят: охрана и улучшение здоровья людей, промышленность, культура, туризм, образование,  молодежная политика, политика в области образования и профессионального обучения, гражданская оборона и административное сотрудничество, а также условия гибкого реагирования, согласно которым, если Союзу не предоставлены соответствующие полномочия, то Совет министров, постановляя единогласно по предложению Комиссии и после одобрения Европейским парламентом принимает надлежащие меры [6].

     Кроме того раздел, посвященный компетенциям открывается статьей о принципах, согласно которым осуществляется распределение компетенций, это принципы ограниченного наделения компетенцией, субсидиарности и пропорциональности. Таким образом, прежде чем говорить о распределении компетенций, указывается на те принципы, которые действуют при распределении компетенций и служат защите государственного суверенитета государств-членов.

     Поэтому, если говорить о компетенции Союза, то, несмотря на то, что Суд Европейского Союза  оценил в своем решении передачу Союзу компетенций как необратимый процесс, государства ссылаются на то, что, когда некоторые из норм учредительных договоров отменяются (например, глава 6 договора о Евроатоме) их суверенные права могут быть возвращены.

      «Государства-члены учредили сообщество на неограниченный срок, они наделили его необходимыми институтами, поэтому передача компетенций означает, что государства-члены ограничили свои суверенные права» [7], говорится в Решении по делу «Costa v. ENEL».

     Однако всегда существует возможность принятия ревизионных договоров, которые вносят поправки в учредительные договоры. Поэтому даже исключительная компетенция Союза целиком и полностью зависит от  государств-членов. К тому же, она делегируется в рамках принципа ограниченного наделения компетенцией.

     А с учетом того, что в Лиссабонском договоре предусмотрена не только возможность  выхода из Европейского Союза, но и юридический механизм, обеспечивающий эту возможность, концепция Суда Европейского Союза о  необратимости компетенции Союза выглядит искусственной.

     Важной особенностью компетенции Союза является также то, что ст. 308 Договора об учреждении европейского сообщества предусматривает возможность предпринимать действия и при отсутствии явно выраженной компетенции, если это необходимо для достижения целей внутреннего рынка [8].

     Таким образом, здесь  налицо попытка применить доктрину об имманентной компетенции, т.е. не прямо оговоренную в договорах предметную компетенцию, а ту, которая может вытекать из целей Союза [9, стр. 112]. Однако имманентной компетенцией можно было бы оправдать любое «присвоение» компетенций со стороны институтов Союза.

     Следовательно, в распределении компетенций в Европейском Союзе, прежде всего, бросается в глаза тот факт, что здесь налицо несоответствие между целями и задачами Союза и теми компетенциями, которыми государства-члены наделяют его институты.

     Отсюда можно сделать вывод о том, что основное назначение ст. 308 Договора об учреждении  европейского сообщества – это корректировка этого несоответствия.

     Однако государства-члены всячески пытаются обезопасить себя от такого расширения компетенции Союза.

     Таким образом, Суд европейских сообществ прибег к доктрине «подразумеваемых полномочий» (решение по делу «Fedechar») в связи с принципом полезного эффекта. Он заявил, что в этом деле может применяться общепринятое как в международном, так и в  государственном праве правило толкования. Согласно этому правилу толкования положения  международного договора или закона содержат также подразумеваемые  правила, без которых упомянутые положения не имеют смысла и не могут быть применены в полезной и рациональной форме [10].

     Так, например, в консультативном заключении 2/94 о присоединении ЕС к Европейской конвенции об основных правах и свободах человека Суд ЕС подтвердил возможность использования имманентной компетенции. В этом консультативном заключении он указал, что сообщество обычно действует, основываясь на специальных полномочиях, которые не обязательно должны вытекать из явно выраженных в учредительных договорах, а могут быть также выведены из  указанных положений [11].

     Следовательно, можно говорить о том, что Суд сообществ не столько применяет доктрину  «подразумеваемых полномочий», сколько методы толкования, основанные на принципе полезного и необходимого действия (это, прежде всего, систематический и телеологический методы).

     В этой связи можно говорить о появлении в практике Суда Европейского Союза доктрины эволюционных полномочий  институтов Союза [5, стр. 321].

     Эта идея вытекает из эволюционного характера  учредительных договоров, в которых очень много переходных положений.

     В свою очередь, это обстоятельство придает определенный динамизм европейскому интеграционному процессу, т.к. институты Союза, со  своей  стороны,  используя  возможности применения имманентной компетенции, стараются «перетянуть» на себя  как можно больше компетенций, а государства-члены стараются этого не допустить.

     Поэтому разногласия по вопросу распределения компетенций между государствами-членами и институтами Союза является той движущей силой, которая определяет вектор развития всего интеграционного процесса.

ЛИТЕРАТУРА: 

[1] Мещерякова О.М. Суверенитет государств-членов Европейского Союза и Лиссабонский договор // Вестник РУДН: Серия: «Юридические науки». – М.: Изд. РУДН, 2008, №2.
[2] Рубаник К.П. Международно-правовые проблемы ЮНЕСКО. М. 1969.
[3] Тункин Г.И. Теория международного права. М. 1970.
[4] Тункин Г.И. Международное право: учебник. М., 1994.
[5] Martin A.M., Nogueras D.J.L. Institutiones y derecho de la Union Europea. Madrid. 1996.
[6] Vertrag von Lissabon zur Änderung des Vertrags über die Europäische Union und des Vertrags zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft. // http://www.аuswaertiges-amt.de/europa/.
[7] Решение 6/64 от 15.07.1964 по делу «Costa v. ENEL».
[8] Vertrags zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft. // http: //www.аuswaertiges-amt.de/europa/
[9] Мещерякова О.М. Эволюционное развитие Европейского Союза: юридическая природа, наднациональность, суверенитет // Вестник РУДН: Серия: «Юридические науки». – М.: Изд. РУДН, 2009, №2.
[10] Решение 8/55 от 29.11.1956 по делу «Fedechar»
[11] Консультативное заключение Суда ЕС 2/94 от 28.03.1996 г. «О присоединении к Европейской конвенции об основных правах и свободах человека», // www. аuswaertiges-amt.de /europa/

Заголовок En: 

Principle of limited competence in the European Union Legal System

Аннотация En: 

The article "Principle of limited competence in the European Union Legal System" is devoted to features of differentiation of competence between the European Union and member states of the European Union. These features in differentiation follows from the features of the European Union Law and principles of competence differentiation. The question of competence differentiation and integration is extremely difficult by the nature. Firstly, some domestic and foreign scientists, lawyers speak about existence of a certain federalism direction in the European integration process, and on this basis allocate in institutional system of the European Union. Secondly, the basis of modern European integration are the two founding treaty of the European Union, reflecting the international legal nature of the European Union. Author examines and analyzes various aspects and justify opinions.

Ключевые слова En: 

laws, competence, differentiation, principle of limited competence, Lisbon Treaty, European Union, integration process, legal regulation.