Надзорные и юрисдикционные процедуры органов публичного администрирования в сфере недропользования

Номер журнала:

Автор: 
Краткая информация об авторе (ах): 

Заслуженный работник высшей школы Российской Федерации, доцент кафедры административного и финансового права Российского университета дружбы народов, доцент, кандидат юридических наук, кандидат технических наук.

Аннотация: 

В настоящей статье рассмотрены вопросы административных и юрисдикционных процедур при осуществлении государственного надзора за рациональным использованием и охраной недр, что является важнейшим направлением государственного регулирования недропользования. Необходимость введения, использования и совершенствования надзорных процедур, как одного из видов процедурных производств, в сфере недропользования обосновывается многообразием административной деятельности органов публичного администрирования. Для этапов (стадий) совершения процедурных действий характерно, что процедурные действия должны располагаться в определенной последовательности, направленной на достижение конкретной цели, и в отношении каждого действия должны быть определены момент его совершения в рамках процедуры, а также содержание и форма действия. Практика разработки регламентов, касающихся регулирования управленческих процессов в сфере недропользования, выявила целый ряд проблем, которые должны решаться на федеральном законодательном уровне, и только законодательно урегулированные административные процедуры должны устанавливать порядок принятия управленческих и юрисдикционных решений.

Ключевые слова: 

административная деятельность, надзор, юрисдикционные процедуры, административные процедуры, надзорные процедуры, административный регламент, государственный надзор, публичное администрирование, органы публичного администрирования, совершенствование процедур, недропользование.

     К надзорным процедурам в сфере недропользования можно отнести исполнение государственной функции по осуществлению надзора Федеральной службой по экологическому, технологическому и атомному надзору и Федеральной службой по надзору в сфере природопользовании [1] [2]. Государственный надзор за рациональным использованием и охраной недр является важнейшим направлением государственного регулирования недропользования. Учитывая, что законодатель в предмете надзора определил, в том числе рациональное использование недр, что может являться уже оценочно-индивидуальной характеристикой, соблюдение предусмотренной законом процедуры надзорных мероприятий имеет особое значение.

     Задачами государственного надзора за геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр являются предупреждение, выявление и пресечение нарушений пользователями недр требований международных договоров Российской Федерации, законодательства Российской Федерации о недрах и утвержденных в установленном законодательством Российской Федерации порядке стандартов (норм, правил) в области геологического изучения, рационального использования и охраны недр.

     Государственный надзор за геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр осуществляется уполномоченными федеральными органами исполнительной власти (федеральный государственный надзор) и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации (региональный государственный надзор) согласно их компетенции в порядке, установленном соответственно Правительством РФ и высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации.

     Основным подзаконным актом в данной сфере является «Положение о государственном контроле за геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр» [3]. Должностные лица, осуществляющие государственный геологический контроль от имени Федеральной службы по надзору в сфере природопользования, одновременно по должности являются государственными инспекторами по геологическому контролю. Тогда как в КоАП РФ указаны государственные инспектора по надзору за геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр (ч. 2 ст. 23.22 КоАП РФ). Согласно регламента проверки уполномочены проводить должностные лица, осуществляющие федеральный государственный надзор и также являющиеся государственными инспекторами по надзору за геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр [4]. Необходимо внести изменения в Положение о государственном контроле за геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр.

     Административный регламент исполнения государственной функции по осуществлению государственного надзора за геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр определяет последовательность совершения административных процедур и отдельных действий при осуществлении государственной функции. Исполнение государственной функции по осуществлению федерального государственного надзора включает в себя следующие административные процедуры: разработка ежегодного плана проведения плановых проверок; принятие решения о проведении проверки; проведение плановых проверок; проведение внеплановых проверок; оформление результатов проверок и направление их пользователям недр, в отношении которых проводилась проверка; принятие мер в отношении фактов нарушений, выявленных при проведении проверок.

     В соответствии с задачами данного государственного надзора Росприроднадзор и его территориальные органы обеспечивают предупреждение, выявление и пресечение нарушений всеми юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями, осуществляющими пользование недрами, требований международных договоров Российской Федерации, российскогозаконодательства о недрах (за исключением участков недр местного значения) и утвержденных стандартов (норм, правил) в области геологического изучения, рационального использования и охраны недр, а также обеспечивают предотвращение самовольного пользования недрами и самовольной застройки месторождений полезных ископаемых (включая участки недр местного значения).

     Пользователи недр при проведении проверки имеют право: непосредственно присутствовать при проведении проверки, давать объяснения по вопросам, относящимся к предмету проверки; получать от должностных лиц Росприроднадзора или территориальных органов Росприроднадзора информацию, которая относится к предмету проверки и предоставление которой предусмотрено Федеральным законом N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля"; знакомиться с результатами проверки и указывать в акте проверки о своем ознакомлении с результатами проверки, согласии или несогласии с ними, а также с отдельными действиями должностных лиц Росприроднадзора или территориальных органов Росприроднадзора; обжаловать действия (бездействие) Росприроднадзора или территориальных органов Росприроднадзора, а также их должностных лиц, повлекшие за собой нарушение прав пользователя недр при проведении проверки, в административном и (или) судебном порядке в соответствии с законодательством Российской Федерации.

     Государственный геологический контроль (а в настоящее время надзор) осуществляется: Росприроднадзором – органом государственного геологического надзора, Ростехнадзором – органом государственного горного надзора и их территориальными органами во взаимодействии с иными контрольными органами; органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Отличие надзора от контроля состоит в том, что первый не связан с непосредственным управлением действиями поднадзорных лиц. Надзор предполагает лишь оценку их деятельности, сопоставление ее с неким эталонным правилом и в случае его нарушения – применением карательных мер. Поэтому всяческое вмешательство деятельности Ростехнадзора в вопросы хозяйствования, если только они не жестко регламентированы, является незаконным.

     Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору осуществляет государственный геологический контроль по следующим вопросам: безопасное состояние горных выработок, скважин и иных подземных сооружений; соблюдение требований законодательства Российской Федерации и утвержденных в установленном порядке стандартов (норм, правил) при ликвидации и консервации предприятий по добыче полезных ископаемых и подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых.

     К задачам государственного горного надзора относятся предупреждение, выявление и пресечение нарушений пользователями недр или лицами, осуществляющими работы на участках недр, предоставленных в пользование пользователям недр, установленных российским законодательством о недрах и утвержденными в установленном порядке стандартами (нормами, правилами) требований по безопасному ведению работ, связанных с пользованием недрами, по предупреждению и устранению их вредного влияния на население, окружающую среду, здания и сооружения, а также по охране недр. Государственный горный надзор осуществляется Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору в установленном законодательством порядке [5].

     Взаимодействие Федеральной службы по надзору в сфере природопользования и ее территориальных органов с Федеральной службой по экологическому, технологическому и атомному надзору и ее территориальными органами, а также иными органами государственного контроля (надзора) осуществляется в соответствии с Федеральным законом "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля". Однако Приказ Росприроднадзора № 308, Ростехнадзора № 569 от 05.08.2008 «О взаимодействии и организации контрольно-надзорной деятельности Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору, Федеральной службы по надзору в сфере природопользования и их территориальных органов по реализации Постановления Правительства Российской Федерации от 29.05.2008 № 404 «О Министерстве природных ресурсов и экологии Российской Федерации» никто не отменял [6].

     Органы государственной власти субъектов РФ осуществляют государственный геологический надзор по следующим вопросам: соблюдение требований законов и иных нормативных правовых актов субъектов РФ; геологическое изучение участков недр; достоверность геологической информации, полученной за счет средств бюджетов субъектов РФ; выполнение условий лицензий на пользование участками недр. Обязательным условием правомочности соответствующего должностного лица органа власти субъекта РФ является: наличие нормативно-правового акта, закрепляющего соответствующую компетенцию представляемого им органа; наличие в его должностной инструкции положений о соответствующих полномочиях.

     Порядок оформления результатов контрольных проверок органом государственного геологического контроля, а также формы предписаний по устранению выявленных нарушений и актов проведения проверок устанавливаются Минприроды России.

     К юрисдикционным процедурам в сфере недропользования можно отнести привлечение к административной ответственности недропользователей и иных лиц Ростехнадзором и Росприроднадзором. Юрисдикционные процедуры связаны также с разрешением споров и наложением санкций, с применением мер государственного принуждения. 

     Административные процедуры, урегулированные законодательно, должны устанавливать порядок принятия управленческих и юрисдикционных решений [7]. Закрепление административных процедур осуществляется в административных регламентах [8] [9] [10] [11].

     Анализируя предложенные различными авторами определения административной процедуры можно отметить, что они могут быть позитивными и юрисдикционными, и предложить, на наш взгляд, более точное определение административной процедуры публичного администрирования недропользования.

     Административные процедуры публичного администрирования недропользования – это нормативно установленный порядок деятельности органов публичного администрирования по принятию административных актов, по обеспечению реализации прав и обязанностей недропользователей, разрешению споров и наложению санкций, определяющий основания, стадии, формы, сроки и последовательность соответствующих действий.

     Административная процедура представляет собой регламентированный правовым актом порядок последовательного совершения юридически значимых действий ее участников, направленный на выполнение отдельной публичной функции (например, ведение реестра, регистрация, контрольная проверка) или разрешение индивидуального юридического дела (реализацию субъективных прав, исполнение юридических обязанностей).

     В связи с этим признаками процедуры будут: законность ее установления, определенный порядок принятия и выполнения, принадлежность органам публичной администрации, разрешение споров и наложение санкций, подведомственность этих дел органам публичного администрирования, обеспечение реализации прав и обязанностей недропользователей, определение оснований, стадий, форм, сроков и последовательности действий.

     При этом большинство административных процедур образуется из нескольких элементов: описания юридического факта (фактического состава), инициирующего возникновение процедуры; прав и обязанностей участников процедуры; этапов и/или стадий совершения процедурных действий. Для описания юридического факта (фактического состава), инициирующего возникновение процедуры, необходимо определитьто, что он является событием или действием. Если юридический факт является событием, то в правовом акте должно быть определено, кто может выявить событие и как должно быть оформлено выявление события. В случае, если юридический факт является действием (наиболее часто в виде действия выступает обращение), то должно быть определено, кто вправе совершить это действие и при каких условиях, а также каковы требования к юридическому оформлению действия.

     Для прав и обязанностей участников процедуры должны быть определены условия реализации права, в том числе, на какой стадии процедуры право может быть реализовано, и срок реализации права, если он является ограниченным иными рамками, помимо временных рамок самой процедуры.

     Для этапов (стадий) совершения процедурных действий характерно, что процедурные действия должны располагаться в определенной последовательности, направленной на достижение конкретной цели, и в отношении каждого действия должны быть определены момент его совершения в рамках процедуры, а также содержание и форма действия.

     Все вышеперечисленное показывает необходимость совершенствования нормативных правовых актов, регулирующих административные процедуры.Практика разработки регламентов, касающихся регулирования управленческих процессов в сфере недропользования, выявила целый ряд проблем, которые должны решаться на федеральном законодательном уровне, и только законодательно урегулированные административные процедуры должны устанавливать порядок принятия управленческих и юрисдикционных решений. И в частности необходимо внести изменения в Положение о государственном контроле за геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр с целью приведения в соответствие обозначения должностей, осуществляющих федеральный государственный надзор и являющихся государственными инспекторами по надзору за геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр.

ЛИТЕРАТУРА: 

[1] Постановление Правительства РФ от 30.07.2004 № 400 «Об утверждении положения о Федеральной службе по надзору в сфере природопользования и внесении изменений в Постановление Правительства Российской Федерации от 22.07.2004 № 370» // СЗ РФ. 09.08.2004. № 32. Ст.3347.
[2] Постановление Правительства РФ от 30.07.2004 № 401 «О Федеральной службе по экологическому, технологическому и атомному надзору» // СЗ РФ. 09.08.2004. № 32. Ст. 3348.
[3] Постановление Правительства РФ от 12.05.2005 № 293 «Об утверждении Положения о государственном контроле за геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр» // СЗ РФ. 2005. № 20. Ст. 1885.
[4] Приказ Минприроды России от 29.06.2012 N 196 "Об утверждении административного регламента Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по исполнению государственной функции по осуществлению государственного надзора за геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр" (Зарегистрировано в Минюсте России 03.08.2012 N 25111) // БНА.N 4, 28.01.2013.
[5] Постановление Правительства РФ от 02.02.2010 N 39 «Об утверждении Положения о государственном надзоре за безопасным ведением работ, связанных с пользованием недрами, и о внесении изменений в Положение о государственном контроле за геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр» // СЗ РФ. 08.02.2010, N 6, ст. 651.
[6] Приказ Росприроднадзора № 308, Ростехнадзора № 569 от 05.08.2008 «О взаимодействии и организации контрольно-надзорной деятельности Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору, Федеральной службы по надзору в сфере природопользования и их территориальных органов по реализации Постановления Правительства Российской Федерации от 29.05.2008 № 404 «О Министерстве природных ресурсов и экологии Российской Федерации» // Журнал руководителя и главного бухгалтера ЖКХ, N 1 (ч. II), 2009.
[7] Проект Федерального закона № 64090-3 «Об административных процедурах». Документ опубликован не был. СПС Консультант Плюс. Законопроекты. Конин В.Н. К вопросу о понятии и видах административных процедур // Административное право и процесс. 2007. № 6. с. 9.
[8] Приказ Минприроды РФ от 30.10.2008 № 281 «Об утверждении Административного регламента по исполнению Федеральной службой по экологическому, технологическому и атомному надзору государственной функции по осуществлению контроля и надзора за соблюдением требований пожарной безопасности на подземных объектах». (Зарегистрировано в Минюсте РФ 12.12.2008 № 12839) // БНА. № 5. 02.02.2009.
[9] Приказ Росприроднадзора от 02.10.2009 N 292 «Об утверждении временного регламента организации планирования контрольно-надзорной деятельности Росприроднадзора и его территориальных органов».Приказ Минприроды России от 29 июня 2012 г. N 202 "Об утверждении административных регламентов Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по предоставлению государственной услуги по выдаче разрешений на создание, эксплуатацию и использование искусственных островов, сооружений и установок, проведение буровых работ во внутренних морских водах, в территориальном море Российской Федерации и на континентальном шельфе Российской Федерации, по предоставлению государственной услуги по выдаче разрешений на строительство, реконструкцию, проведение изыскательских работ для проектирования и ликвидацию подводных линий связи во внутренних морских водах и в территориальном море Российской Федерации, по предоставлению государственной услуги по выдаче разрешений на прокладку подводных кабелей и трубопроводов во внутренних морских водах, в территориальном море Российской Федерации и на континентальном шельфе Российской Федерации» (Зарегистрировано в Минюсте РФ 18 октября 2012 г. Регистрационный N 25701) // БНА ФОИВ. 8.04.2013 г. N 14.
[10] Приказ Росприроднадзора от 02.10.2009 N 292 «Об утверждении временного регламента организации планирования контрольно-надзорной деятельности Росприроднадзора и его территориальных органов».
[11] Приказ Минприроды России от 29 июня 2012 г. N 202 "Об утверждении административных регламентов Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по предоставлению государственной услуги по выдаче разрешений на создание, эксплуатацию и использование искусственных островов, сооружений и установок, проведение буровых работ во внутренних морских водах, в территориальном море Российской Федерации и на континентальном шельфе Российской Федерации, по предоставлению государственной услуги по выдаче разрешений на строительство, реконструкцию, проведение изыскательских работ для проектирования и ликвидацию подводных линий связи во внутренних морских водах и в территориальном море Российской Федерации, по предоставлению государственной услуги по выдаче разрешений на прокладку подводных кабелей и трубопроводов во внутренних морских водах, в территориальном море Российской Федерации и на континентальном шельфе Российской Федерации» (Зарегистрировано в Минюсте РФ 18 октября 2012 г. Регистрационный N 25701) // БНА ФОИВ. 8.04.2013 г. N 14.

Заголовок En: 

Supervision and jurisdictional procedures of the public administration bodies in the sphere of the subsurface use

Аннотация En: 

In the present article questions of administrative and jurisdictional procedures at the implementation of the state supervision over the rational use and protection of subsoil are considered. This is one of the most important directions of state regulation over the subsurface use. Need of introduction, use and improvement of supervising procedures as one of types of procedural productions, in the sphere of subsurface use locates variety of administrative activity of bodies of public administration. For steps (steps) of committing procedural characteristic that must be taken in a specific sequence to achieve a particular purpose, with respect to each action are defined, as well as when it should be taken and in which framework of the procedure and the content and form of action. Practice of developing regulations relating to the management of administrative processes in the mineral resources has identified a number of issues that need to be addressed at the federal legislative level, only legally regulated administrative procedures should establish the procedures and jurisdictional solutions.

Ключевые слова En: 

administrative activity, supervision, jurisdictional procedures, administrative procedures, supervising procedures, administrative regulations, state supervision, public administration, bodies of public administration, improvement of procedures, subsurface use.