Понятие и классификация концептуальных и доктринальных документов Российской Федерации

Номер журнала:

Краткая информация об авторе (ах): 
  •  
  • Ирошников Денис Владимирович - кандидат юридических наук, старший преподаватель кафедры конституционного и муниципального права Рязанского государственного университета имени С.А. Есенина;
  • Нестеров Сергей Викторович - аспирант кафедры теории государства и права Рязанского государственного университета имени С.А. Есенина.
Аннотация: 

Известно, что в настоящее время в России действуют такие документы, как стратегия, концепция и доктрина, правовой статус которых до конца не определен, равно как и весьма размыты различия между данными документами. В научной статье предпринята попытка сформулировать понятия и произвести классификацию таких документов. На основе анализа действующих нормативных правовых актов авторы приходят к выводу, что объединяющим рассматриваемые документы названием может служить «концептуальные и доктринальные документы». В статье предлагается также авторская классификация концептуальных и доктринальных документов по различным основаниям (по форме документа, по содержанию, по сроку действия, по способу утверждения, по органу, утвердившему документ). На основе анализа определения понятий «доктрина», «стратегия» и «концепция» сформулированы авторские определения концептуальных и доктринальных документов.

Ключевые слова: 

стратегия, концепция, доктрина, нормативный правовой акт, источник права, концептуальный документ, доктринальный документ, Россия, РФ.

     В российской правовой системе нередко встречаются такие правовые документы, как стратегии, концепции и доктрины. При этом правовой статус таких документов, прежде всего, с теоретической точки зрения не определен. Кроме того, порядок разработки и принятия этих документов не закреплен в действующем законодательстве. Исключение составляет лишь сфера обеспечения безопасности, поскольку в Федеральном законе «О безопасности» прописан порядок принятия такого рода документов. Также следует оговориться о конституционном праве президента РФ утверждать Военную доктрину.

     В первую очередь, представляется целесообразным определиться с  обобщающим наименованием стратегий, концепций и доктрин.

     В действующем законодательстве употребляются термины «документ стратегического планирования», «программный документ», а также «концептуальный» документ и «доктринальный» документ». При этом ни одно из этих понятий не раскрывается.

     Понятие «документ стратегического планирования» употребляется в Федеральном законе «О счетной палате Российской Федерации» [1] Федеральном законе «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» [2]. Последний содержит фразу «федеральные целевые программы и иные документами стратегического и программно-целевого планирования Российской Федерации». Можно сделать вывод, что федеральные целевые программы относятся к документам программно-целевого планирования. Кроме того, будет разумным отнести стратегии к документам стратегического планирования, что нельзя однозначно сказать о концепциях и доктринах.

     Понятие «программный документ» содержится в Федеральном законе «О политических партиях» - применительно к программе партии, а также в Федеральном законе «О счетной палате Российской Федерации» с формулировкой «послания Президента Российской Федерации и иные программные документы». Таким образом, послания Президента РФ относятся к программным документам. В принципе, это отражает словарную дефиницию термина «программа» - изложение основных положений и целей деятельности политической партии, общественной организации или отдельного государственного, общественного деятеля [3].

     Понятия «концептуальный документ» и «доктринальный документ» упоминаются в Федеральном законе «О безопасности» в следующем контексте: «Государственная политика в области обеспечения безопасности реализуется… на основе стратегии национальной безопасности Российской Федерации, иных концептуальных и доктринальных документов…» [4]. Норма данного закона позволяет с полной уверенностью объединить рассматриваемые документы в понятие «концептуальные и доктринальные документы».

     Предлагаем классифицировать действующие концептуальные и доктринальные документы  по следующим основаниям.

  1. По форме документа (стратегия, концепция и доктрина). Следует отметить, что не могут не вызывать вопросов утверждаемые в последнее время «национальные» стратегии [5] и доктрины [6]. Представляется весьма сложным найти понять глубокий смысл в различии между понятиями «стратегия» и «национальная стратегия». Вряд ли в данном случае уместно дискутировать о нациях и этносах. Безусловно, прилагательное «национальный» здесь аналогичен понятию «национальная экономика», то есть как синоним «общенациональный», «общегосударственный». Но вызывает вопрос другой момент: какая преследовалась цель в употреблении нового названия «национальная стратегия» и «национальная доктрина» при уже существующей и плотно вошедший в оборот терминологии? По нашему мнению, это лишь повлечет теоретическую путаницу и бесконечные споры. Те же вопросы можно отнести и к «государственным стратегиям» [7]. Пытаясь дать ответ на этот вопрос мы обнаружили следующую закономерность. Документы с названием «Государственная стратегия» принимались в 1990-е г.г., с названием «Стратегия» - в 2000-е, с названием «Национальная стратегия» - в 2010-е. Таким образом, происходит постепенная корректировка названия документа. Но на наш взгляд, оптимальное название для рассматриваемых документов – стратегия, концепция и доктрина без прилагательного «национальный». Учитывая выявленную закономерность, какое наименование документа все-таки приживется, покажет время.
  2. По органу, утвердившему документ (Президент РФ [8], Правительство РФ [9], Федеральный орган исполнительной власти [10]).
  3. По способу утверждения (нормативным актом (указом Президента [11] или постановлением Правительства [12]), ненормативным актом [13] (распоряжением Правительства (поскольку оно не является нормативным актом [14]), без какого-либо акта – утверждается непосредственно документ [15]).
  4. По сроку действия (утвержденные на определенный срок[16]; утвержденные на неопределенный срок [17]).
  5. По содержанию (в сфере безопасности [17], в сфере развития [18], в сфере политики [19] и др.)

 

     Легальные определения различным концептуальным и доктринальным документам, дается, как правило, в этих же документах.

     Так, например, Доктрина информационной безопасности Российской Федерации представляет собой совокупность официальных взглядов на цели, задачи, принципы и основные направления обеспечения информационной безопасности Российской Федерации [20]. Для сравнения, доктрина национальной безопасности в США – это интеллектуальный продукт, совокупность взаимосвязанных идей в области управления тенденциями, реальными и прогнозируемыми, для защиты постоянных интересов общества и государства [21]. Концепция противодействия терроризму в Российской Федерации определяет основные принципы государственной политики в области противодействия терроризму в Российской Федерации, цель, задачи и направления дальнейшего развития общегосударственной системы противодействия терроризму в Российской Федерации [22]. С.В. Бошко абсолютно справедливо указывает, что документы, имеющие в наименовании термин «концепция», мало чем отличаются от интерпретации законодателем слова «доктрина» [23]. Стратегия национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года определяется как «официально признанная система стратегических приоритетов, целей и мер в области внутренней и внешней политики, определяющих состояние национальной безопасности и уровень устойчивого развития государства на долгосрочную перспективу» [24].

     По мнению К.А. Стрельникова, «Стратегия как программный документ должен включать замысел, указание на конкретную цель, способы и средства ее достижения, средства и ресурсы, которые могут быть затрачены на это [25]. Безусловно,  стратегия неразрывно связана с категорией «цель». Поэтому переход в 2009 году от Концепции национальной безопасности к Стратегии национальной безопасности можно охарактеризовать как весьма конструктивный переход от «системы взглядов» на эту проблему, к постановке реальных целей, задач, способов и методов их осуществления».

     Концепция, как правило, является основным (исходным) государственно-управленческим документом, определяющем содержание государственной политики в области безопасности, программы ее реализации, формирующим и приводящим в действие механизм исполнения [26]. При этом базой для формирования концепций должны стать доктринальные положения [27].

     Анализ системы концептуальных и доктринальных документов позволил нам сформулировать общие научные понятия для каждого из них. Так, Стратегию мы предлагаем определить как «документ, определяющий систему стратегических приоритетов, выстроенных для достижения определенной цели, стратегическую цель, способы и средства ее достижения», Концепцию можно понимать как «концептуальный документ, определяющий, как правило, содержание государственной политики, а также программные меры ее реализации», а Доктрина – это «совокупность официальных взглядов на ту или иную проблему, оформленная в рамках единого структурированного документа, утвержденного главой государства или органом исполнительной власти».

ЛИТЕРАТУРА: 

[1] Федеральный закон от 05.04.2013 № 41-ФЗ (ред. от 07.05.2013) «О Счетной палате Российской Федерации» // СЗ РФ. 08.04.2013. № 14. Ст. 1649.
[2] Федеральный закон от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» // СЗ РФ. 08.04.2013. № 14. Ст. 1652.
[3] Ушаков. Д.Н. Большой толковый словарь современного русского языка. 180 000 слов и словосочетаний. М., 2009.
[4] Федеральный закон от 28.12.2010 № 390-ФЗ «О безопасности» // Российская газета. 2010. № 295. 29 дек.
[5] Указ Президента РФ от 1 июня 2012 г. № 761 «О национальной стратегии действий в интересах детей на 2012 - 2017 годы // СЗ РФ. 04.06.2012. № 23. Ст. 2994.
[6] Постановление Правительства РФ от 04.10.2000 № 751 «О национальной доктрине образования в Российской Федерации» // СЗ РФ. 09.10.2000. № 41. Ст. 4089.
[7] Указ Президента РФ от 29.04.1996 № 608 «О государственной стратегии экономической безопасности Российской Федерации (Основных положениях)» // Собрание законодательства РФ. 29.04.1996. № 18.Ст. 2117.
[8] Указ Президента РФ от 19.12.2012 N 1666 «О Стратегии государственной национальной политики Российской Федерации на период до 2025 года» // СЗ РФ. 24.12.2012. № 52. Ст. 7477.
[9] Распоряжение Правительства РФ от 18.12.2006 № 1760-р (ред. от 16.07.2009) «О Стратегии государственной молодежной политики в Российской Федерации» // СЗ РФ. 25.12.2006. № 52 (ч. III). Ст. 5622.
[10] Приказ Минфина РФ от 01.07.2004 № 180 «Об одобрении Концепции развития бухгалтерского учета и отчетности в Российской Федерации на среднесрочную перспективу» // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 26.07.2004.
[11] Указ Президента РФ от 13.04.2010 № 460 (ред. от 13.03.2012) «О Национальной стратегии противодействия коррупции и Национальном плане противодействия коррупции на 2010 - 2011 годы» // СЗ РФ. 19.04.2010. № 16. Ст. 1875.
[12] Постановление Правительства РФ от 21.07.1997 № 908 (ред. от 20.05.1998) «О Концепции реформирования системы начального профессионального образования» // СЗ РФ. 28.07.1997. № 30. Ст. 3647.
[13] Распоряжение Правительства РФ от 11.06.2013 № 962-р «Об утверждении Стратегии развития индустрии детских товаров на период до 2020 года и плана первоочередных мероприятий на 2013 - 2015 годы по ее реализации» // http://www.pravo.gov.ru (дата обращения 17.06.2013).
[14] Федеральный конституционный закон от 17.12.1997 (ред. от 07.05.2013) № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» // СЗ РФ. 22.12.1997. № 51. Ст. 5712.
[15] Концепция внешней политики Российской Федерации (утв. Президентом РФ 12.02.2013) // www.kremlin.ru (дата обращения 20.02.2013).
[16] Указ Президента РФ от 09.06.2010 № 690 (ред. от 28.09.2011) «Об утверждении Стратегии государственной антинаркотической политики Российской Федерации до 2020 года» // СЗ РФ. 14.06.2010. № 24. Ст. 3015.
[17] Указ Президента РФ от 30.01.2010 № 120 «Об утверждении Доктрины продовольственной безопасности Российской Федерации» // СЗ РФ. 01.02.2010. № 5. Ст. 502.
[18] Указ Президента РФ от 13.06.1996 № 884 (ред. от 23.02.2006) «О доктрине развития российской науки» // СЗ РФ. 17.06.1996. № 25. Ст. 3005.
[19] Концепция государственной миграционной политики Российской Федерации на период до 2025 года (утв. Президентом РФ) // www.kremlin.ru (дата обращения 13.06.2012).
[20] Указ Президента РФ от 09.09.2000 № Пр-1895 «Доктрина информационной безопасности Российской Федерации» // Российская газета. 2000. № 187. 28 сент.
[21] Доктрины и концепции национальной безопасности США, Франции и Японии // Аналитический вестник Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации. 2000. № 5. С. 12.
[22] Концепция противодействия терроризму в Российской Федерации (утв. Президентом РФ 05.10.2009) // Российская газета. 2009. № 198. 20 окт.
[23] Бошко, С.В. Доктрина как форма и источник права // Журнал российского права. 2003. № 12. С. 76.
[24] Указ Президента Российской Федерации от 12 мая 2009 г. № 537 «О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года» // Российская газета. 2009. № 4912. 19 мая.
[25] Стрельников К.А. Государственно-правовая стратегия как категория современной юридической науки // Государственная власть и местное самоуправление. 2009. № 8. С. 4.
[26] Сулакшин С.С. О проекте государственной концепции обеспечения транспортной безопасности // Транспортная безопасность и технологии. 2005. № 3. С. 14.
[27] Елагин А.Г., Казаков А.Я. Управление деятельностью по обеспечению безопасности : науч. издание. М., 2010. С. 158.

Заголовок En: 

Understanding and classification of the conceptual and doctrinal documents of Russian Federation

Аннотация En: 

The fact that is that in modern Russia, there are number of documents such as strategy, concept and doctrine, legal status of which has not been fully determined, as well as a very blurred distinction between the documents. In this article an attempts to formulate concepts and make classification of such documents is made. Based on the analysis of existing regulations, authors concluded that combining the documents in the name can lead to the term "conceptual and doctrinal documents". In the article author's classification of the "conceptual and doctrinal documents", based on various grounds (form of document, content, duration of use, signing procedure, approval procedure) is made. Based on the analysis of definitions "doctrine", "strategy" and "concept" author’s explain the term "conceptual and doctrinal documents".

Ключевые слова En: 

strategy, concept, doctrine, legal act, source of law, conceptual document, doctrinal document, Russia, Russian Federation.