Защита прокуратурой жилищных прав обманутых дольщиков-участников долевого строительства жилых домов

Номер журнала:

Краткая информация об авторе (ах): 
  •  
  • Бессарабов Владимир Григорьевич – доктор юридических наук, профессор, заведующий отделом НИИ Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации.
  • Гребенюк Ольга Борисовна – прокурор отдела по обеспечению участия прокуроров в гражданском и арбитражном процессах прокуратуры Краснодарского края, аспирант Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации.
Аннотация: 

Настоящая статья посвящена защите жилищных прав обманутых дольщиков как одному из приоритетных направлений деятельности прокуратуры. Отметим, что Федеральный закон. № 214-ФЗ «Об участии в долевом строительстве многоквартирных домов и иных объектов недвижимости и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации» был принят 30 декабря 2004 года. Однако по настоящее время продолжаются нарушения как федерального законодательства в данной сфере, так и прав и законных интересов граждан – участников долевого строительства многоквартирных домов. В связи с чем, особое значение приобретает эффективность деятельности органов прокуратуры. В статье приводятся результаты анкетирования 967 респондентов (в 11-ти субъектах РФ), из которых 319 - прокурорские работники, а также судьи, адвокаты, депутаты законодательных (представительных) органов и представители органов государственной власти субъектов Федерации, органов местного самоуправления, дольщики.. Содержится ряд предложений по затронутой проблематике, в том числе необходимости уделения прокурорами внимания принятию профилактических мер воздействия в отношении застройщиков, ежемесячному мониторингу развития ситуации на рынке строительства жилья, направленному на предупреждение ущемления прав дольщиков, правовому просвещению граждан в этой сфере и пр. 

Ключевые слова: 

защита прав человека, прокурорский надзор, право на жилье, обманутые дольщики, анкетирование, Россия, РФ.

     В связи с тем, что в настоящее время особое значение приобретает эффективность деятельности органов прокуратуры в сфере защиты прав граждан - участников долевого строительства жилых домов – обманутых дольщиков, возникла необходимость проведения научных исследований, связанных с состоянием и перспективами её осуществления. Вот почему в 2012-2013 гг. по разработанному нами опросному листу (анкете), утверждённому в НИИ Академии Генеральной прокуратуры РФ, в 11-ти субъектах Российской Федерации было проведено анкетирование 967 респондентов, из которых 319 - прокурорские работники, а также судьи, адвокаты, депутаты законодательных (представительных) органов и представители органов государственной власти субъектов Федерации, органов местного самоуправления, студенты 5-го курса вузов юридического профиля, дольщики. При этом более 99% опрошенных имели высшее и неоконченное высшее образование, в том числе почти 88% - юридическое. Анкетирование проводилось на добровольной основе с соблюдением анонимности заполнения опросного листа.

     Стоит отметить, что все прокуроры и прокурорские работники, участвовавшие в проведенном нами опросе, были знакомы с содержанием ФЗ от 30 декабря 2004 г. № 214-ФЗ «Об участии в долевом строительстве многоквартирных домов и иных объектов недвижимости и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации» [1]. Причём около 30% прокуроров постоянно работают с этим законом. Большинство респондентов - 90,7% (при 3,3% затруднившихся дать чёткий ответ) и 98% прокурорских работников полностью поддержали мнение учёных и практиков о том, что осуществление прокурорского надзора может повлиять на укрепление законности в сфере защиты прав граждан - участников долевого строительства жилых домов – обманутых дольщиков.

     Около 86% принявших участие в анкетировании, 89% прокурорских работников, почти 77% прокуроров, 68% студентов - выпускников юридических факультетов и институтов, 99,8% обманутых дольщиков считают, что нарушения законодательства в сфере долевого строительства многоквартирных домов препятствуют реализации гражданами конституционного права на жилище. При этом респондентами были определены варианты наиболее часто встречающихся нарушений законодательства в исследуемой сфере. Так, 57,4% от числа опрошенных указали на несвоевременный ввод строящихся многоквартирных домов в эксплуатацию; 54% - нецелевое использование застройщиками привлеченных к строительству денежных средств граждан; 50,6% - затягивание сроков передачи объекта долевого строительства по акту приема-передачи; 46,1 % - заключение двух и более договоров на одну и ту же квартиру; 40,5% - осуществление строительства при отсутствии правоустанавливающей документации на земельный участок; 21,4% - осуществление строительства многоквартирного дома без получения организацией-застройщиком разрешения на строительство либо без продления срока разрешения на строительство.

     На вопрос: «Какие виды деятельности в исследуемой сфере, на Ваш взгляд, необходимо выполнять органам прокуратуры в первоочередном порядке?» были получены следующие ответы. На проведение надзорных проверок в организациях-застройщиках по вопросам соблюдения законодательства, касающегося долевого строительства жилья указали- 64,1% от числа опрошенных; работу с обращениями граждан - 53,1%; проведение надзорных проверок в контролирующих органах, органах исполнительной власти субъектов Российской Федерации органах местного самоуправления по вопросам соблюдения законодательства, касающегося долевого строительства жилья – 50,8%; участие в гражданском судопроизводстве по делам, касающимся защиты прав граждан-участников долевого строительства – 26,6%; координацию деятельности правоохранительных органов по вопросам защиты прав граждан-участников долевого строительства жилья – 25%; разъяснение гражданам прав в сфере долевого строительства многоквартирных домов – 21%; проведение проверок соответствия федеральному законодательству правовых актов органов исполнительной власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления -18%; взаимодействие со средствами массовой информации для ознакомления граждан с ходом и результатами надзорной деятельности прокуратуры в данной области – 15,6%; осуществление надзора за законностью административного производства по делам, касающимся долевого строительства многоквартирных домов – 12,5%; иные виды деятельности – 1,6%.

     К наиболее часто применяемым мерам прокурорского реагирования на выявленные правонарушения в данной сфере в прокуратурах – 73,8% прокурорских работников указали - представление об устранении нарушений законов; 26,2% - возбуждение дела об административном правонарушении; 23,3% - участие в гражданском, арбитражном судопроизводстве; 21,3% - направление материалов в порядке ст. 37 УПК РФ для проведения следственной проверки; 19% - предостережение о недопустимости нарушения закона; протест на незаконный правовой акт; иные меры реагирования – 1,6%. И вполне объяснимо, что к наиболее эффективным мерам прокурорского реагирования для восстановления законности в сфере защиты прав граждан - участников долевого строительства жилых домов – обманутых дольщиков были отнесены (указаны по степени эффективности): представление об устранении нарушений законов, участие в гражданском, арбитражном судопроизводстве, возбуждение дела об административном правонарушении, направление материалов в порядке ст. 37 УПК РФ [2] для проведения доследственной проверки, протест на незаконный правовой акт, предостережение о недопустимости нарушения закона, иные меры реагирования.

     К наиболее эффективным формам деятельности органов прокуратуры разных уровней в исследуемой сфере правовых отношений были отнесены (указаны по степени эффективности): разработка и направление методических рекомендаций по проведению проверок исполнения законов в сфере долевого строительства многоквартирных домов; проведение анализа практики прокурорского надзора в данной сфере с направлением информационных писем с обобщением практики надзора; выезды в нижестоящие прокуратуры для оказания практической и методической помощи; проведение заседаний коллегий прокуратуры и координационных совещаний правоохранительных органов на региональном уровне; организация и проведение семинарских занятий по различным проблемным вопросам этой деятельности; иные мероприятия.

     На вопрос: «Считаете ли Вы необходимым привлечение к проведению проверок в данной области соответствующих специалистов?» значительная часть опрошенных - 68,8 % ответила - да, следует; 31,1% - нет, не следует. Мы также полагаем, что следует привлекать к проведению таких проверок специалистов либо поручать их проведение профильным контролирующим органам.

     Одновременно отметим, что с мнением о необходимости более детальной регламентации осуществления надзорной деятельности в сфере соблюдения прав граждан при участии в долевом строительстве многоквартирных домов путем издания соответствующего приказа или указания Генерального прокурора РФ согласились 90,2% прокуроров (при 3,8% несогласных); 88% - прокурорских работников (при 3,8% несогласных); 91,4% - студентов юридических ВУЗов (2,9% не согласны), 83,4% - всех опрошенных (5,3% не согласны).

     При этом только 39,3% прокуроров, 40% прокурорских работников, 38,7% всех участников опроса (соответственно при 53,9%, 52% и 51,2% несогласных) считают, что меры прокурорского реагирования в исследуемой сфере являются эффективными, что свидетельствует о необходимости разработки новых подходов прокурорской деятельности в исследуемой сфере.

     Причем 20,6% опрошенных считают, что прокурорами в субъектах Российской Федерации полно и своевременно принимаются меры к устранению нарушений прав граждан и их восстановлению, а 77% респондентов полагают, что прокуроры не в полной мере и не всегда своевременно принимают меры к устранению нарушений законодательства и защите прав граждан (иное мнение имеют 2,4% опрошенных). Поэтому понятно, что меньшинство опрошенных - 44,1% прокуроров, 45,2% прокурорских работников, 30,4% всех участников опроса обратили внимание на то, что у органов прокуратуры в настоящее время полномочий по защите прав обманутых дольщиков достаточно (соответственно при 54,4%, 52% и 60,3% несогласных).

     Причинами недостаточной эффективности прокурорского надзора в данной сфере правовых отношений участниками опроса названы: несовершенство законодательного регулирования долевого строительства жилья и федерального законодательства в целом - 53,2%; недостаточность полномочий прокурора в данной сфере - 24,4%; недостатки в организации работы в органах прокуратуры – 11,8%; недостатки в аналитической работе - 5,3%; отсутствие надлежащего информационного обеспечения – 4,6%; иное мнение – 0,6%.

     Причем подавляющее число опрошенных - 97,1% поддержали мнение, что работа органов прокуратуры Российской Федерации по предупреждению, выявлению и пресечению фактов нарушения законодательства Российской Федерации и прав граждан в сфере долевого строительства должна осуществляться в виде постоянного надзора вне зависимости от обращений граждан (при 2,9% не согласных).

     Участниками опроса были также названы меры, которые будут способствовать решению проблем граждан, участвующих в долевом жилищном строительстве, обязательства перед которыми не исполняются застройщиками (излагаем в порядке значимости):

     – организация регулярного обмена информацией о выявленных нарушениях законности в сфере осуществления долевого строительства, принятых по ним мерах реагирования, устранении нарушений законов и восстановлении интересов государства и прав граждан - 42,7%;

     – проведение совместных мероприятий по противодействию злоупотреблениям при расходовании бюджетных средств, выделенных на завершение строительства «проблемных» жилищных объектов – 38,8%;

     – незамедлительное проведение соответствующих проверок с привлечением при необходимости уполномоченных органов регионального контроля  при поступлении информации о фактах нарушений законодательства в сфере долевого строительства, прав граждан – участников долевого строительства - 38,7%;

     – поручение проведения доследственных проверок наиболее опытным и квалифицированным сотрудникам -36,4%;

     – проведение проверок хозяйствующих субъектов, участвовавших в долевом строительстве «проблемных» многоквартирных домов с целью выявления их возможного включения в схемы хищения денежных средств дольщиков и легализации денежных средств или иного имущества, полученного преступным путем – 34.4%;

     – проверка законности принятых решений о прекращении и приостановлении производством уголовных дел, об отказе в возбуждении уголовных дел по фактам правонарушений в сфере долевого строительства – 26,8%;

     – усиление ведомственного контроля за полнотой и своевременностью мероприятий по делам оперативного учета в указанной сфере, законностью принятых процессуальных решений по материалам проверок сообщений о преступлениях и уголовным делам – 25,2%;

     – информирование органов государственного и муниципального контроля о результатах рассмотрения представленных ими материалов о фактах нарушений, допущенных при долевом строительстве многоквартирных домов -23%;

     – анализ практики взаимодействия следственных органов Следственного комитета Российской Федерации и МВД России с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации по предупреждению, выявлению и пресечению нарушений прав граждан недобросовестными застройщиками жилых домов и рассмотрения представлений следователей об устранении обстоятельств, способствовавших совершению преступлений в сфере долевого строительства жилья -22,1%;

     – мониторинг ситуации в сфере размещения соответствующих заказов -20,7%;

     – обеспечение надлежащего учета материалов доследственных проверок и уголовных дел, возбужденных в сфере долевого строительства -19,7%;

     – осуществление мониторинга практики выявления и расследования преступлений, связанных с нарушениями при осуществлении долевого строительства многоквартирных домов (в т.ч. по результатам проверок сведений о правонарушениях в сфере долевого строительства, помещенных в средствах массовой информации) – 13,4%.

     К наиболее эффективным мерам защиты прав обманутых дольщиков респондентами указаны:

     – усиление уголовной ответственности за нарушение законодательства в области долевого строительства (необходимость внесения изменений в диспозицию ст. 171 УК РФ) – 66,9% от числа опрошенных;

     – внесение изменений и дополнений в жилищное, градостроительное, административное законодательство, направленных на усиление правового механизма контрольных полномочий органов власти субъектов Российской Федерации в области долевого участия в строительстве, а также ответственности сотрудников саморегулируемых организаций, выдавших свидетельства о допуске недобросовестным застройщикам – 54,1%;

     – введение страховой ответственности долевого застройщика 48,5%;

     – введение процедуры лицензирования и аккредитации при долевом строительстве -35%;

     – анализ правоприменительной практики и рассмотрение вопросов о внесении в органы государственной власти предложений о совершенствовании федерального законодательства в сфере долевого строительства, в том числе об усилении контроля и надзора при его осуществлении, повышении гарантий защиты прав граждан – участников долевого строительства многоквартирных домов – 31,8%.

     Подавляющее число респондентов - 88% от числа всех участников опроса считают, что законодательство, регулирующее долевое строительство многоквартирных домов и, прежде всего, – жилищное, административное, уголовное, гражданско-процессуальное – нуждаются в изменении и дополнении (при 3,2 % несогласных).

     Абсолютное большинство участников опроса (97%) высказывались за необходимость наделения Генерального прокурора РФ правом законодательной инициативы в законодательных (представительных) органах субъектов Российской Федерации. Такая точка зрения ученых и практиков [3, стр. 94-97] [4, стр. 25-30], по сути, единодушно поддержана в ходе опроса, поскольку одной из проблем, возникающих при реализации механизмов защиты прав обманутых дольщиков является несовершенство законодательной базы.

     Подводя итог изложенному, отметим, что динамика выявляемых прокурорами нарушений законов, коррупция в строительной отрасли, публичные выступления граждан против допускаемых органами власти и представителей бизнес-сообществ в этой сфере нарушений требуют усиления регулирующей роли государства при осуществлении долевого строительства многоквартирных домов. В решении этой задачи важная роль отводится прокурорскому надзору за исполнением законов в сфере защиты прав граждан – обманутых дольщиков, результативность которого неразрывно связана не только с правильной организацией работы, но и с совершенствованием действующего законодательства как на федеральном, так и на региональном уровне.

     В первую очередь прокурорского внимания требует работа по приведению правовых актов в области строительства регионального и муниципального уровня в соответствие в федеральным законодательством. Так, в Республике Алтай ряд положений Административного регламента противоречили требованиям Федерального закона «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» и Федеральному закону «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации». По протесту прокурора Республики Регламент приведен в соответствие с федеральным законодательством.

     Полагаем, что при оценке полноты правового регулирования вопросов участия граждан в долевом строительстве на соответствующей территории следует обратить внимание на положительный опыт правотворческой деятельности прокуратуры Саратовской области, по инициативе которой еще 19 сентября 2007 г. был принят Закон Саратовской области «О защите прав на жилище участников строительства многоквартирных домов на территории Саратовской области», которым закреплена мера защиты прав на жилище участников строительства, признанных пострадавшими от действий строительной организации и нуждающихся в представлении жилых помещений. В дальнейшем, реализуя право законодательной инициативы, прокуроры ряда субъектов Федерации также разработали и направили в региональные законодательные (представительные) органы законопроекты, направленные на защиту прав участников долевого строительства. Так, по инициативе прокуратуры в 2012 г. в Кировской области принят закон «О мерах по защите прав граждан – участников долевого строительства многоквартирных домов на территории Кировской области» [5], предусматривающий дополнительные меры по защите прав граждан, вложивших денежные средства в строительство многоквартирных домов.

     Практика свидетельствует, что зачастую нарушения прав граждан, участвующих в долевом строительстве, вызваны мошенническими действиями недобросовестных застройщиков: они допускают нарушения, связанные с непредставлением в контролирующие органы необходимой отчетности, несвоевременно вносят изменения в проектные декларации, не соблюдают порядок опубликования и пр..

     Прокурорские проверки своевременности и полноты принимаемых мер по исполнению многочисленных судебных решений в сфере долевого строительства жилья выявляют большое количество нарушений в деятельности подразделений Федеральной службы судебных приставов.

     Но особенно тревожит тот факт, что во многих случаях неисполнение требований законодательства застройщиками, отсутствие у них необходимой разрешительной документации обусловлено недостатками в организации работы органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления, их незаконными действиями (бездействием).

     Представляется, что в целях обеспечения эффективной защиты прав граждан, участвующих в долевом строительстве, и повышения ответственности застройщиков за надлежащее исполнение принятых на себя обязательств необходимо выделить следующие задачи органов прокуратуры:

     - разработать критерии для формирования единого подхода к вопросам оказания помощи пострадавшим – обманутым дольщикам на федеральном уровне, поскольку отсутствие единых критериев отнесения строящихся многоквартирных к «проблемным», а также признания граждан обманутыми дольщиками влечет искусственное занижение их числа, что не способствует укреплению состояния законности, тем более, что определение понятия «обманутый дольщик», до настоящего времени не содержится ни в одном законодательном акте;

     - принимать меры прокурорского реагирования к устранению случаев создания органами государственной власти и местного самоуправления искусственных административных барьеров при получении застройщиками разрешений на строительство и оформлении земельно-правовых отношений, а также несоблюдения сроков и процедуры выдачи такой документации;

     - с учетом имеющихся реестров «проблемных объектов» сформировать базы данных, содержащие сведения о гражданах, участвующих в долевом строительстве, чьи права были нарушены, результатах рассмотрения актов прокурорского реагирования, судебных разбирательств и иных принятых мерах;

     - систематически анализировать причины неполного возмещения ущерба, причиненного преступлениями на рынке долевого строительства, мерами прокурорского реагирования добиваться возмещения ущерба гражданам, пострадавшим в результате ненадлежащего исполнения застройщиками своих обязательств;

     - принять дополнительные меры по устранению недостатков при осуществлении координации деятельности правоохранительных органов по выявлению и расследованию преступлений на рынке строительства жилья.

     Кроме того, при принятии мер по организации надлежащего прокурорского надзора в сфере строительства жилья с привлечением средств граждан, необходимо обеспечивать в каждом конкретном случае индивидуальный и взвешенный подход к применению мер реагирования; исключить предъявление в суд исков о сносе многоквартирных и иных жилых домов, кроме случаев их некачественного строительства и опасности для жизни жильцов; при осуществлении прокурорского надзора сосредоточить усилия на принятии превентивных мер, а также своевременном комплексном реагировании на нарушения и постановке вопросов об ответственности виновных лиц, соблюдая при этом баланс публичных и частных интересов.

     Причем очень важно и полезно в проводимой работе использовать потенциал общественных организаций и средств массовой информации для оперативного получения сведений о нарушениях закона и обеспечения гласности в деятельности прокуратуры в этой сфере [6, стр. 53-61].

     Во всех случаях выявления прокурорами фактов осуществления строительства [7, стр. 26-30] на земельных участках без правоустанавливающих документов на землю и разрешительной документации, а также с нарушением условий землепользования и строительства прокурорам необходимо давать оценку бездействию органов государственного земельного и строительного надзора, органов контроля и надзора в области долевого строительства, органов местного самоуправления, не обеспечивших своевременное пресечение действий застройщика по незаконному строительству.

     Но при выявлении нарушений порядка осуществления строительства следует учитывать, что принимаемые прокурорами меры не должны усугублять сложившуюся ситуацию и являться причиной негативных последствий в виде замедления темпов строительства жилья и нарушения сроков его ввода в эксплуатацию. При этом прокурорам важно отработать систему взаимодействия с органами исполнительной власти, местного самоуправления, контролирующими и правоохранительными органами по принятию мер превентивного характера, выявлению нарушений на ранних стадиях и их своевременному устранению.

ЛИТЕРАТУРА: 
[1] Федеральный закон от 30.12.2004 N 214-ФЗ «Об участии в долевом строительстве многоквартирных домов и иных объектов недвижимости и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации» // СПС «Консультант Плюс».
[2] Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации // СПС «Консультант Плюс».
[3] Феоктистова Е.А. Прокурорский надзор за исполнением законов в сфере долевого строительства гражданами многоквартирных домов как условие эффективной реализации приоритетного национального проекта «Доступное и комфортное жилье - гражданам России» / Е А. Феоктистова // Право и государство теория и практика. 2009. №2.
[4] Сушина Т.Е. Особенности организации и осуществления прокурорского надзора за исполнением законов о долевом строительстве многоквартирных домов // Вестник Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации. 2009. № 1 (9).
[5] Закон Кировской области от 08.04.2013 № 278-ЗО «О мерах по защите прав граждан – участников долевого строительства многоквартирных домов на территории Кировской области» // Официальный сайт Правительства области в сети Интернет – http://www.kirovreg.ru/publ/AkOUP.nsf/de017b98ac867075c32571440061b25c/8...
[6] Казаков В.В., Бессарабов В.Г. Служба прокуроров в России и других государствах-участниках СНГ // Правоохранительная и правозащитная деятельность в России и за рубежом на современном этапе. 2012. № 1.
[7] Махов В.Н. Роль прокурора в стадии возбуждения уголовного дела // Вестник Российского университета дружбы народов. Серия: Юридические науки. 2005. № 2.
Заголовок En: 

Protection of Housing Rights of Deceived Participating Shareholders in the Share Construction of Houses by Prosecutor's Office

Аннотация En: 

Present article is devoted to the protection of housing rights of deceived shareholders as to one of the prosecutor's office priority activities. We will note that the Federal law. No. 214-FZ "About participation in share construction of apartment houses and other real estate objects and about change of some acts of the Russian Federation" was adopted on December 30, 2004. However up to the present violations of both federal legislation in this sphere and rights and legitimate interests of citizens – participants of share construction of apartment houses proceed. In this connection, efficiency of prosecutor's office bodies work is of particular importance. In this article results of 967 respondents questioning are given (from 11 subjects of Russian Federation), from which 319 - public prosecutor's workers, and also judges, lawyers, deputies of legislative (representative) bodies and representatives of public authorities of the subjects of Russian Federation, local governments, shareholders. A number of offers on the problem area are given, including need of paying of prosecutor's attention to the use of preventive measures of influence in regard to builders, monthly monitoring of a situation in the market of housing construction, directed on prevention of rights of shareholders infringement, legal education of citizens in this sphere and so forth.

Ключевые слова En: 

human rights protection, public Prosecutor supervision, the right to housing, deceived shareholders, questionnaire, Russia, Russian Federation.