Концепция «Европы отечеств» и принцип субсидиарности как основа европейской интеграции

Номер журнала:

Краткая информация об авторе (ах): 

доктор юридических наук, профессор кафедры международного права Российского университета дружбы народов

Аннотация: 

Настоящая статья «Концепция «Европы отечеств» и принцип субсидиарности  как основа европейской интеграции» посвящена такой важной на сегодняшний день в современную эпоху глобализации теме как создание интеграционных сообществ. В статье автор детально раскрывает сущность тех правовых явлений,  которые положили начало такой важной отрасли международного права как интеграционное право. Автор показывает, что несмотря на существование различных теорий интеграции, выработанных в доктрине, «движущей силой» любого интеграционного процесса является национальный интерес, что и определяет юридическую природу того или иного интеграционного процесса. Автор рассматривает мнения учёных-правоведов, а также представляет и детально обосновывает собственные выводы и мнения. Исследование имеет комплексный и междисциплинарный характер, может быть полезным широкому кругу специалистов.

Ключевые слова: 

субсидиарность, суверенитет, государства-члены Европейского Союза, интеграция, Лиссабонский договор, глобализация, правовое положение.

     На сегодняшний день основной тенденцией развития международных отношений является  активизация интеграционных процессов, которые можно назвать непосредственным следствием глобализации, поскольку с учетом новых реалий отдельно взятое государство  уже не может справиться с теми вызовами, которые ставит перед ним современное  информационное общество.

     Следовательно, с  одной стороны, с развитием интеграционных процессов связано укрупнение факторов международных отношений, изменение геополитических реалий.

     С другой стороны, указанная тенденция в развитии международных отношений в двадцать первом веке не могла не сказаться на развитии международного права [1, стр. 398].

     Таким образом, в начале двадцать первого века  новой тенденцией в развитии современного международного права является становление такой его отрасли как интеграционное право.

     Следует подчеркнуть, что никогда прежде международные отношения не оказывали столь  существенного влияния на развитие юридической науки.

     Тем не менее,  несмотря на наличие различных теорий интеграции, разработанных на основе теоретических выкладок ученых, ни одна из них не может быть  целиком применена в практике интеграционного строительства, поскольку  процесс согласования суверенных воль государств  проходит крайне сложно.

     Поэтому выработка механизмов интеграции осуществляется в ходе ее углубления, а не   на основе выработанных в доктрине теорий.   В этой связи нельзя не затронуть вопрос о национальной идентичности.

     Если обратиться к европейскому интеграционному процессу, то становится очевидным, что по мере становления  наднационального уровня принятия  решений  шел  процесс осознания того, что «право на различие» [2, стр. 23-35], т.е. на сохранение национально-культурной идентичности является основой для  успешного развития интеграции.

     Вопрос о национальной идентичности, месте и роли националистических тенденций, проявляющихся в настоящее время в Европе   в контексте интеграционного процесса, отнюдь не случаен.

     Объективная неизбежность его постановки обусловлена в первую очередь  самой природой двух феноменов – национализма, с одной стороны, и наднациональной   природой интеграции, с  другой.

     Наднациональный интеграционный процесс объективно ведет к размыванию политических границ и изменению статуса соответствующего этнокультурного социума.

     А, если говорить о европейском интеграционном процессе, то здесь идет речь о европейском гражданстве, т.е. интеграционное право напрямую наделяет физических лиц правами и налагает обязанности, что, безусловно, ведет к «размыванию» национальной идентичности [3, стр. 122].

     Было бы несправедливо, да и в принципе невозможно, заменить национальную идентичность общеевропейской. Любая такая попытка обречена на неудачу, так как национализм – это, с одной стороны,  - обретение определенной этнокультурной общностью собственного политического статуса, а, с другой, - один из принципов структурирования политического пространства. Национализм направлен на защиту существующей идентичности, в   то время как процесс наднациональной интеграции  ставит статус этой идентичности под сомнение, что   и является камнем преткновения в процессе объединения Европы.

     Именно поэтому националистическая активность превратилась сегодня в одну из существенных  тенденций развития Европы.  Об этом свидетельствует волна электорального успеха националистических партий в странах Европы.

     Указанная тенденция является следствием тех «перегибов», направленных на создание общеевропейской идентичности, которые были характерны для интегрального федерализма, ставшего основой для построения, как институциональной системы ЕС, так и  системы права ЕС в целом.

     Концепция интегрального федерализма была направлена, по выражению А. Спинелли, на преодоление национального государства   по двум направлениям: сверху – при помощи наднациональных структур, и снизу – при помощи европейских регионов [4].

     А. Спинелли,  активный участник европейского движения «Сопротивления», по его собственному выражению,  посвятил  жизнь идее европейского объединения и борьбе  с «идолом национальных государств» [4, стр. 32].

     А. Спинелли считал, что «национальное государство существует для войны»,  и предлагал  даже созвать Европейский народный конгресс, направленный против  самой законности существования национальных государств [4, стр. 44].

     Однако, дальнейшая практика интеграционного строительства внесла свои коррективы: как показало дальнейшее развитие европейского интеграционного процесса, отрыв  Европейского  Союза  от  международно-правовой основы  вряд  ли  состоится [5, стр. 352].

     Таким образом, начало европейского интеграционного процесса характеризовалось  преобладанием федералистских идей.  Поэтому  на пути практического осуществления идеи европейского единства возникли значительные разногласия, и связаны они были, в первую очередь, со стремлением государств-участников интеграционного процесса сохранить свою национальную идентичность.

     Выразителем этой  идеи на начальном этапе интеграции стал Ш. де Голль, который противостоял планам создания новой Европы, по образцу, предлагаемому А. Спинелли и другими представителями интегрального федерализма.

     Роль Ш. де Голля в становлении европейской интеграционной концепции, противостоящей интегральному федерализму, безусловно,  положительна.

     Сегодня с уверенностью можно говорить о том, что  деятельность Ш. де Голля  способствовала прогрессивному развитию ЕС.

     Если рассматривать   европейский интеграционный процесс в  его развитии, то становится очевидно, что те тенденции, которые нашли свое отражение в Лиссабонском договоре, представляют собой  юридическое закрепление той  интеграционной концепции «Европы отечеств», которая была сформулирована еще Ш. де Голлем [6, стр. 91].

     Так, в Лиссабонском договоре «прописана» не только структура институциональной системы Союза и функции его институтов (Раздел 3 – «Положения об институтах»Договора о Европейском Союзе (в редакции Лиссабонского договора); раздел 1 части 6 Договора о функционировании Европейского Союза), но  и  положения об уважении «национальной индивидуальности государств-членов»:

      «Союз соблюдает равенство государств перед Договорами, уважает национальную индивидуальность государств-членов, присущую их основополагающим политическим и конституционным структурам……….. Союз уважает основные функции государства, особенно те, которые направлены на обеспечение его территориальной целостности, на поддержание общественного порядка и на охрану национальной безопасности» [7, стр. 172].

     Сам термин  «Европа отечеств», принадлежит Шарлю де Голлю, и являлся некогда  одним из основных в дискуссии по проблемам объединения Европы после Второй мировой войны. Однако  тогда позиция де Голля, поставившего во главу угла  категорию своего рода политической целесообразности, выраженную в понятии «долгосрочного примирения» европейских народов не отвечала реалиям. Поэтому концепция «Европы отечеств»  зачастую сталкивалась со скептическим  либо отрицательным отношением.

     Основные причины этого положения заключались в следующем:

     Во-первых, для тогдашнего общественного мнения такие понятия как «отечество» и «нация» казались слишком возвышенными.

     Во-вторых, в первые  послевоенные десятилетия не было и речи о Европейском Союзе в том виде, каким он представляется нам сегодня (с единой системой наднациональных органов, которая все более приобретает характер  институциональной системы федеративного государства; с Европейским парламентом, который способен конкурировать с национальными парламентами).

     Тем не менее, по мере углубления  интеграции, и усиления наднациональных институтов, отношение национальных государств к интеграционному процессу кардинальным образом изменилось. Все более стало приходить понимание того, что основной целью интеграции, и ее главной движущей силой  является национальный интерес, что, естественно, ставило в повестку дня  вопрос о механизме защиты национальных суверенитетов государств-членов  от чрезмерных увлечений ими же созданных наднациональных структур. 

     Действительно, к середине 1960-х г.г. возникла такая ситуация, когда принцип верховенства права ЕС был признан Судом ЕС  и проведен в жизнь не на базе положений конституций государств-членов ЕС, а на основе прецедентного права ЕС. Следовательно, «праву Сообщества был отдан приоритет, поскольку это особый и необычный комплекс права» [8, стр. 168].

     Отсюда и возникла дилемма: с одной стороны, необходимо было найти механизм защиты национальных суверенитетов  в процессе интеграции, с другой  – этот механизм должен был быть таким,  который  позволил бы интеграционному процессу не утратить своей динамики.

     Таким образом, нужна была  некая  система  «сдержек и противовесов», которая отвечала бы требованиям противников дальнейших уступок национальных полномочий. И такая система была найдена - ею должен был стать принцип субсидиарности.

     Пришедший из христианского социального учения, принцип субсидиарности как нельзя лучше подходил для  ЕС. Дело в том, что, оформившись в христианской социальной  доктрине как механизм интеграции отдельного индивида в общественную, экономическую и политическую жизнь государства (причем интеграции, не нарушающей автономии личности и ее самобытности), он мог быть спроецирован и на европейский уровень: на систему «национальное государство - Европейский Союз».

     В самом деле,  можно провести   следующие  аналогии: автономия личности – это национальный суверенитет, а самобытность личности – национальная идентичность. Ведь субсидиарность – это, с одной стороны, «негативное правило», запрещающее ограничивать самостоятельность и свободу индивида там, где он может своими силами добиться личного успеха.

     С другой стороны,  - она выступает как принцип государственного устройства, согласно которому властная пирамида  должна строиться снизу вверх, а не, наоборот, т.е. в компетенцию вышестоящих органов должны передаваться лишь те вопросы, которые не могут быть эффективно решены на уровне нижестоящих.

     Именно такая «структура» власти в ЕС  могла служить защите национальных интересов.  Поэтому еще в 1974 г. Комиссия Европейских сообществ выступила с инициативой  включения принципа субсидиарности в учредительные документы будущего Европейского Союза, что и было сделано в 1984 г. в Проекте договора о Европейском Союзе.

     Именно этот документ впервые  ввел субсидиарность в правовые акты ЕС, правда, пока только в качестве политической декларации.

     Далее продвижение этого принципа было поистине триумфальным: в 1992 г. он был включен в Маастрихтский договор уже не в декларативной форме, а в качестве юридической нормы; в 1997 г. специальным протоколом «О применении принципов субсидиарности и пропорциональности» он был легитимирован в качестве одного из основных принципов системы права Союза.

     По Лиссабонскому договору принцип субсидиарности является одним из основных принципов распределения компетенции в Европейском Союзе, а протокол «О применение принципов субсидиарности и пропорциональности» является основой при разрешении коллизий в сфере совместного ведения Союза и государств-членов.

     В части 3 ст. 5 Договора о Европейском Союзе в Лиссабонской редакции принцип субсидиарности формулируется следующим образом: «Согласно принципу субсидиарности Союз в сферах, которые не относятся к его исключительной компетенции, действует лишь тогда и в такой степени, в какой цели предполагаемого действия не могут достаточным образом быть достигнуты государствами-членами на центральном, региональном или местном уровне, но, ввиду масштабов или последствий предполагаемого действия, могут быть лучше достигнуты на уровне Союза».

     Кроме того, указанная статья отсылает к «Протоколу о применении принципов субсидиарности и пропорциональности», где подробно прописан правовой механизм применения обоих принципов.

     Согласно Протоколу «О применении принципов субсидиарности и пропорциональности», любой законопроект должен проверяться на соблюдение принципов субсидиарности и пропорциональности. 

     В этом процессе значительная роль отводится национальным парламентам государств-членов Европейского Союза. Если  одна треть голосов национальных парламентов отклоняет законопроект по мотивам несоблюдения принципа субсидиарности, законопроект не может быть принят.

     Этот механизм называется «ранним предупреждением» и основывается на праве национальных парламентов на т.н. порог «раннего предупреждения» в одну треть голосов.

     Правом голоса наделяется  каждая из  палат национальных парламентов. Указанный механизм «прописан»  в   ст. 69 Договора о функционировании Европейского Союза и  ст. 7 Протокола «О применении принципов субсидиарности и пропорциональности». Любая из палат национальных парламентов может выступить с  мотивированным заключением о несоблюдении проектом  принципа субсидиарности.

     Для уголовно-правовой сферы сотрудничества государств-членов Европейского Союза  порог «раннего предупреждения» понижен до одной  четверти.  Если  такое мотивированное заключение  поступит не менее, чем от одной трети национальных парламентов, то проект должен быть повторно рассмотрен. В конечном счете, национальный парламент может рекомендовать своему правительству обратиться в Суд ЕС.

     Роль национальных парламентов в сфере регулирования уголовно-правовой сферы  повышается также тем, что они участвуют в контроле над Европолом и Евроюстом (ст. 71 Договора о функционировании Европейского Союза).

     Поэтому говорить о переходе уголовно-правовой сферы с межправительственного уровня  на уровень общего права ЕС, без указанных оговорок, основанных на принципе субсидиарности, было бы несправедливо.

     Следовательно, вопрос о том, «Чем же вызвано такое быстрое продвижение  принципа субсидиарности, решен, исходя из новеллы о роли национальных парламентов  в решении вопроса о распределении компетенции в  сфере совместного ведения Европейского Союза и государств-членов.

     Кроме того,  для многих, особенно для противников  дальнейших уступок суверенных полномочий, принцип субсидиарности служит  дополнительным аргументом против дальнейшего расширения компетенций институтов Союза по вопросам совместного ведения.

     С другой стороны, субсидиарность может не только препятствовать, но и побуждать  Европейский Союз к принятию мер, в том числе и по вопросам, не относящимся прямо к его ведению.

     Неслучайно поэтому,  в научной литературе принцип субсидиарности уподобляют «двустороннему мечу», действовать которым можно в обоих направлениях [9, стр. 205] [10].

     А тот факт, что принцип субсидиарности получил почти единогласную поддержку государств-членов, и с 1992 года закреплен в первичном законодательстве Европейского Союза объясняется не единством позиций, а  скорее, наоборот.

     Дело в том, что  более крупные и высокоразвитые в экономическом отношении страны связывают с принципом субсидиарности  гарантии защиты своих полномочий. Остальные же, в основном вновь вступившие в ЕС страны Центральной и Восточной Европы, напротив, рассматривают субсидиарность как инструмент для  расширения полномочий Союза в целях повышения эффективности той помощи, которую они получают от органов ЕС.

     Поэтому, бесспорно, что и в том, и в другом случае речь идет о защите национальных интересов. Следовательно, хотя мотивы, по которым та или иная страна поддерживает принцип субсидиарности, различны, цель у всех одна – защита своих национальных интересов.

ЛИТЕРАТУРА: 

[1] Мещерякова О.М. Интеграционные процессы в ХХI веке и развитие концепции суверенитета // Вопросы правоведения - 2013, №2.
[2] Мещерякова О.М. Суверенитет государств-членов интеграционного сообщества и проблема "фрагментации" в развитии интеграционных процессов // Вопросы правоведения. - М.: Международный исследовательский институт, 2012, №4.
[3] Мещерякова О.М. Юридическая природа интеграции и проблема суверенитета государств-членов международной организации // Международное право – International Law. – Изд. РУДН, 2009, №4.
[4] Spinelli A. Come ho tentato di diventare saggio. Bolоgna. 1984.
[5] Мещерякова О.М. Наднациональность в праве Европейского Союза и проблема суверенитета // Дис. доктора юр. наук. М., 2010.
[6] Мещерякова О.М. Суверенитет государств-членов Европейского Союза и механизмы его защиты. Монография. М-во образования и науки Российской Федерации, Московский пед. гос. ун-т. Москва, 2008.
[7] Европейский Союз: основополагающие акты в редакции Лиссабонского договора / Отв. ред. С.Ю. Кашкин, М., 2011.
[8] Louis J.-V. The Community legal order. Brussels. 2010.
[9] Schilling T. A new dimension of subsidiarity. London. 1998.
[10] Мартынова В.А. Правовая культура в Европейском союзе, опыт, анализ // Юстиция. 2011. № 1.

Заголовок En: 

Concept of the "Domestic Europe" and Principle of Subsidiarity as Basis of European Integration

Аннотация En: 

This article "Concept of the "Domestic Europe" and principle of subsidiarity as basis of European integration" is devoted to such an important today in the modern era of globalization theme as creation of integration communities. In the article author thoroughly explains nature of legal events that gave rise to such an important part of international law as an integration law. Author shows that despite the existence of different theories of integration, developed in the doctrine, the real driving force of any of integration process is the national interest, which defines the legal nature of an integration process. Author examines view of legal scholars, presents and justify in detail their own conclusions and opinions. Study is comprehensive and multi-disciplinary in nature, can be useful for the wide range of professionals.

Ключевые слова En: 

subsidiarity, sovereignty, member state of the European Union, integration, Treaty of Lisbon, globalization, legal status.