Нормативное правовое регулирование деятельности органов внутренних дел в сфере противодействия экстремизму

Номер журнала:

Краткая информация об авторе (ах): 
  •  
  • Залужный Александр Гаврилович – доктор юридических наук, профессор, профессор факультета национальной безопасности Российской академии народного хозяйства и государственной при Президенте Российской Федерации.
  • Беляева Тамара Николаевна – соискатель Академии управления МВД России, полковник полиции.
Аннотация: 

Статья посвящена оценке современного состояния законодательной и иной нормативной правовой базы деятельности органов внутренних дел в сфере противодействия экстремизму, ее соответствия задачам организации правоохранительной деятельности по противодействию экстремизму в современных условиях, определению необходимых направлений развития нормативного правового регулирования вышеназванной деятельности. Проведен анализ ведомственных нормативных актов, регла­ментирующих деятельность органов внутренних дел по противодействию экстремизму, обоснованы подходы к разработке научно  обоснованных предложений о внесении дополнений и изменений в ведомственную нормативную базу для уточнения задач и функций органов внутренних дел в части совершенствования тактических и методических основ организации правоохранительной деятельности по профилактике, выявлению и пресечению экстремистских проявлений органами внутренних дел с соблюдением законности применения правовых средств.

Ключевые слова: 

противодействие экстремизму, законодательство о противодействии экстремистской деятельности, нормативное правовое регулирование, ведомственные нормативные акты, правоохранительная деятельность, органы внутренних дел, Россия, РФ.

     Основные усилия в сфере формирования современной законодательной и иной нормативной правовой базы, регламентирующей деятельность органов внутренних дел по противодействию экстремизму, должны быть сосредоточены, на наш взгляд, на создании такой правовой основы, которая бы обеспечивала правоохранительным органам возможность эффективно пресекать деятельность  экстремистских организаций и их лидеров, предупреждать распространение экстремистских течений и групп; на должном уровне осуществлять координацию и взаимодействие правоохранительных и иных государственных органов, а также совместную работу органов внутренних дел с органами местного самоуправления, общественными и другими организациями по предупреждению и профилактике экстремизма.  Наконец, крайне необходима имплантация в российское законодательство тех норм международного права, которые позволяют повысить качество работы по противодействию экстремизму.

     В своей деятельности в сфере противодействия экстремизму органы внутренних дел руководствуются Конституцией Российской Федерации, общепризнанными принципами и нормами международного права, международными договорами Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами, указами и распоряжениями Президента Российской Федерации, постановлениями Правительства Российской Федерации, нормативными правовыми актами МВД России, совместными ведомственными актами.

     Так, согласно Федеральному закону от 7 февраля 2011 года № 3-ФЗ
 «О полиции»[1] (ст. 12) на полицию возлагается обязанность принимать в соответствии с федеральным законом мер ы, направленные на предупреждение, выявление и пресечение экстремистской деятельности общественных объединений, религиозных и иных организаций, граждан [2].

     Меры эти в соответствии с Федеральным законом «О противодействии экстремистской деятельности» (Статья 3. Основные направления противодействия экстремистской деятельности) включают:

     принятие профилактических мер, направленных на предупреждение экстремистской деятельности, в том числе на выявление и последующее устранение причин и условий, способствующих осуществлению экстремистской деятельности;

     выявление, предупреждение и пресечение экстремистской деятельности общественных и религиозных объединений, иных организаций, физических лиц.

     Указанные обязанности органов внутренних дел конкретизируются подзаконными нормативными правовыми актами, регулирующими деятельность МВД России.

     В частности, ряд обязанностей в сфере противодействия экстремизму возложены на органы внутренних дел указами Президента Российской Федерации.

     Так, в соответствии с Положением о Министерстве внутренних дел Российской Федерации, утвержденным Указом Президента Российской Федерации от 01.03.2011 № 248 «Вопросы Министерства внутренних дел Российской Федерации»  МВД России принимает в соответствии с федеральным зако ном меры, направленные на выявление, предупреждение и пресечение экстремистской деятельности. Этим же указом определена структура центрального аппарата Министерства внутренних дел Российской Федерации, которая, в частности, включает Главное управление по противодействию экстремизму.

     Указом  Президента РФ от 1 марта 2011 года № 250 «Вопросы организации полиции» в развитие статьи  4 Федерального закона «О полиции» установлено, что в состав полиции входят подразделения, организации и службы, на которые возлагаются противодействие  терроризму и экстремистской деятельности. А указом  Президента РФ от 6 сентября 2008 года № 1316 «О некоторых вопросах Министерства внутренних дел Российской Федерации» еще раньше был установлен порядок, в соответствии с которым в целях совершенствования руководства деятельностью Министерства внутренних дел Российской Федерации и органов внутренних дел Российской Федерации по обеспечению экономической безопасности, борьбе с коррупцией, организованной преступностью и экстремизмом, усиления гарантий защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора)  в органах внутренних дел Российской Федерации в пределах их установленной штатной численности на базе подразделений по борьбе с организованной преступностью были образованы подразделения по противодействию экстремизму, с возложением на них функции по противодействию экстремистской деятельности. Их деятельность по выявлению, предупреждению, пресечению, расследованию и раскрытию преступлений и правонарушений экстремистской направленности регламентирована соответствующим приказом МВД.

      Типовым положе нием о территориальном органе Министерства внутренних дел Российской Федерации по субъекту Российской Федерации, утвержденным указом  Президента РФ от 1 марта 2011 года № 249, установлено, что территориальный орган, в числе других полномочий, принимает в соответствии с федеральным зако ном меры, направленные на выявление, предупреждение и пресечение экстремистской деятельности.

     Конкретизируя поставленные задачи для территориальных органов Министерства внутренних дел Российской Федерации на районном уровне и линейных отделов Министерства внутренних дел Российской Федерации на железнодорожном, водном и воздушном транспорте, соответствующие Типовые положения, утвержденные приказами МВД России, наделяют их полномочиями по участию в пределах компетенции в выявлении, предупреждении и пресечении экстремистской деятельности [3] [4].

     При этом приказом МВД РФ от 19.06.2012 № 608 «О некоторых вопросах организации оперативно-розыскной деятельности в системе МВД России» в соответствии со стат ьей 13 Федерального закона от 12 августа 1995 г. № 144-ФЗ «Об оперативно-розыскной деятельности» утвержден  переч ень оперативных подразделений системы МВД России, правомочных осуществлять оперативно-розыскную деятельность, к которым отнесены подразделения по противодействию экстремизму  - в полном объеме, установленном Федеральным зако ном «Об оперативно-розыскной деятельности». Этим же приказом, исходя из требований Положения о Министерстве внутренних дел Российской Федерации, утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 1 марта 2011 г. № 248 «Вопросы Министерства внутренних дел Российской Федерации» установлено, что в системе Министерства внутренних дел Российской Федерации  к оперативно-розыскной деятельности допускаются по должности: 

     начальник Главного управления по противодействию экстремизму МВД России;

     начальники подразделений по противодействию экстремизму территориальных органов МВД [5]. Задачи и функции  подразделений по противодействию экстремизму определяются руководителями территориальных органов МВД России.

     Анализируя общие тенденции проведенной реформы, исследователи отмечают, что реорганизация МВД России «улучшит управляемость системой, избавит многие подразделения от избыточных функций. Меньше станет контролирующих инстанций, когда, скажем, конкретные исполнители будут «замыкаться» не на промежуточных руководителей, а напрямую, скажем, на курирующего данное направление заместителя министра». Они справедливо полагают, что «именно дифференцированный подход к управленческим вопросам способствует успешному решению не только внутренней административной деятельности правоохранительных органов, но и улучшению вопросов взаимодействия полиции с другими правоохранительными органами» [8, стр. 30].

     Еще одно направление нормативного правового регулирования деятельности органов внутренних дел по противодействию экстремизму – это регламентация работы в указанной сфере подразделений по делам несовершеннолетних. Так, в соответствии с приказом МВД РФ от 26.05.2000 № 569 «Об утверждении Инструкции по организации работы подразделений по делам несовершеннолетних органов внутренних дел» (пункт 73.3) школьный инспектор осуществляет меры по предупреждению и пресечению правонарушений экстремистской направленности со стороны учащихся образовательного учреждения либо в отношении них.

     Замыкает систему нормативного регулирования в рассматриваемой сфере регламентация деятельности по противодействию экстремизму участковых уполномоченных полиции [7]. Согласно Наставлению  по организации деятельности участковых уполномоченных полиции опосредованно к его деятельности по противодействию экстремизму можно отнести то, что во время профилактического обхода он должен уделять особое внимание полученной в соответствии с законодательством Российской Федерации информации о лицах, распространяющих экстремистские материалы, включенные в федеральный список экстремистских материалов, а также осуществляющих их производство либо хранение в целях массового распространения (п. 46.3. Наставления); проводить профилактическую работу со студентами, совершившими административные правонарушения, а также иные антиобщественные действия, в том числе экстремистской направленности, на территории образовательного учреждения (п. 83.4. Наставления).

     При этом (ст. 7 Наставления) участковый уполномоченный полиции при несении службы осуществляет взаимодействие с подразделениями территориальных органов МВД России, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, территориальными органами федеральных органов исполнительной власти, учреждениями, организациями, общественными объединениями и гражданами.

     С учетом обилия нормативных правовых актов, регламентирующих деятельность органов внутренних дел в сфере противодействия экстремизму, представляется важным их анализ с точки зрения системности нормативного правового регулирования деятельности МВД России в данной сфере.

     В связи с тем, что общепризнанного определения понятия «система» сегодня не существует и большинство исследователей склонны полагать решение этой научной проблемы делом отдаленной перспективы, отдельные специалисты высказывают мнение о целесообразности ограничиться, «в дополнение к приведенным ранее, лишь энциклопедическим определением В.Н.Садовского, в достаточной степени отвечающим существу решения задач прикладного плана» [8, стр. 57–58]. Тогда система – множество (или совокупность) элементов, «находящихся в отношениях и связях друг с другом, которое образует определенную целостность, единство» [9, стр. 463]. Но при этом такая совокупность элементов не просто должна образовывать определенную целостность, а и давать новое качество. Только тогда это будет именно система.

     Система МВД «призвана решать возложенные на нее задачи и функции в целях обеспечения общественной безопасности и борьбы с преступностью» [10, стр. 6].

     Целью Министерства внутренних дел как федерального органа исполнительной власти, ведающего вопросами внутренних дел, является «организующая деятельность по упорядочению, налаживанию, координации, по созданию и рациональному функционированию целостной системы», а одной из основных задач – «совершенствование нормативной правовой основы деятельности органов внутренних дел» [10, стр. 10-11].

     Исходя из изложенных общих представлений, следует отметить, что в МВД России в целом сложилась система нормативного правового регулирования деятельности по противодействию экстремизму. Более того, ведомство вынуждено отчасти ликвидировать пробелы федерального законодательства. Так, представляется  декларативной статья 12, п. 16 Федерального закона «О полиции», которая  возлагает на полицию  обязанность принимать в соответствии с федеральным законом меры [11], направленные на предупреждение, выявление и пресечение экстремистской деятельности общественных объединений, религиозных и иных организаций, граждан [16].

     Конституция Российской Федерации (статья 55) устанавливает, что в Российской Федерации не должны издаваться законы, отменяющие или умаляющие права и свободы человека и гражданина. Права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства [12].

     Эти положения получили дальнейшее развитие в Федеральном законе «О безопасности», где государственная политика в области обеспечения безопасности рассматривается как часть внутренней и внешней политики Российской Федерации и представляет собой совокупность скоординированных и объединенных единым замыслом политических, организационных, социально-экономических, военных, правовых, информационных, специальных и иных мер. А в числе полномочий Президента Российской Федерации в области обеспечения безопасности устанавливает принятие  мер по защите граждан от преступных и иных противоправных действий, по противодействию терроризму и экстремизму [13] [15] [16].

     Указанные нормы в своей совокупности, с одной стороны,  указывают на то, что и терроризм и экстремизм могут представлять угрозу как внутренней, так внешней безопасности государства. При этом строгой градации между внутренней и внешней угрозами нет и их надо воспринимать в совокупности, так как, в конечном счете, – это угроза безопасности общества.

     Для противодействия такого рода угрозам существует система обеспечения внутренней безопасности государства. Это, по мнению специалистов,  «целенаправленная и строго организованная совокупность находящихся в неразрывном единстве и взаимно дополняющих друг друга элементов.., вся деятельность которых подчинена достижению единой цели - обеспечению эффективного функционирования органов государственной власти и общественных институтов, созданных в соответствии с конституцией и законодательством конкретной страны» [14]. В рамках этой системы и могут происходить  те или иные ограничения прав и свобод граждан в интересах обеспечения общественной безопасности. Что при этом не вступает в противоречие с принципами демократии.

     С другой стороны, государства могут для борьбы с экстремизмом  ограничивать права и свободы граждан (но только руководствуясь законом).  Вопрос здесь также в оправданности и строгой регламентации таких действий на основе общепризнанных принципов и норм международного права.

     Как представляется, нормы, установленные Федеральным законом «О противодействии экстремистской деятельности», соответствуют и Конституции Российской Федерации и международному праву, так как  противодействие экстремизму, исходя из его преамбулы, именно в целях защиты прав и свобод человека и гражданина, основ конституционного строя, обеспечения целостности и безопасности Российской Федерации определяются правовые и организационные основы противодействия экстремистской деятельности, устанавливается ответственность за ее осуществление.

     К экстремистской деятельности (экстремизму) указанный закон в ст. 1 также относит и нарушение прав, свобод и законных интересов человека и гражданина в зависимости от его социальной, расовой, национальной, религиозной или языковой принадлежности или отношения к религии, а одним из основных принципов противодействия экстремистской деятельности, в ст. 2 устанавливает признание, соблюдение и защиту прав и свобод человека и гражданина, а равно законных интересов организаций.

     Данный Федеральный закон только косвенно предполагает возможность ограничения прав и свобод граждан в процессе противодействия экстремистской деятельности, связывая это исключительно с осуществлением общественным или религиозным объединением, либо иной организацией, либо их региональным или другим структурным подразделением экстремистской деятельности, повлекшей за собой нарушение прав и свобод человека и гражданина, причинение вреда личности, здоровью граждан, окружающей среде, общественному порядку, общественной безопасности, др. (ст. 9).

     В целом следует отметить, что в Российской Федерации сложилась достаточно стройная система правовых регуляторов, позволяющих с учетом общепризнанных принципов и норм международного права, допускающих возможность ограничения прав и свобод граждан, противодействовать угрозам терроризма и экстремистской деятельности в интересах безопасности общества и государства.

     Это соответствующим образом должно  отражаться и в деятельности органов внутренних дел, которые в сфере противодействия экстремизму руководствуются Конституцией Российской Федерации, общепризнанными принципами и нормами международного права, международными договорами Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами, указами и распоряжениями Президента Российской Федерации, постановлениями Правительства Российской Федерации, нормативными правовыми актами МВД России, совместными ведомственными актами.

     Но при этом, на наш взгляд, изложенные принципы деятельности органов внутренних дел по противодействию экстремизму не нашли должного выражения в Федеральном законе «О полиции», что вынуждает регламентировать деятельность органов внутренних дел в сфере, предполагающей ограничение прав граждан, подзаконными актами, создавая тем самым хотя бы гипотетическую возможность нарушения этих прав.

     Поэтому основные усилия в сфере формирования современной законодательной и иной нормативной правовой базы, регламентирующей деятельность органов внутренних дел по противодействию терроризму и экстремизму, должны быть сосредоточены, на наш взгляд, на создании такой правовой базы, которая бы обеспечивала правоохранительным органам возможность эффективно пресекать деятельность  террористических и экстремистских организаций и их лидеров, предупреждать распространение экстремистских течений и групп; на должном уровне осуществлять координацию и взаимодействие правоохранительных и иных государственных органов, а также совместную работу органов внутренних дел с органами местного самоуправления, общественными и другими организациями по предупреждению терроризма и профилактике экстремизма.  Наконец, необходима дальнейшая имплантация в российское законодательство тех норм международного права, которые позволяют повысить качество работы по противодействию терроризму и экстремизму.

ЛИТЕРАТУРА: 

[1] Федеральному закону от 7 февраля 2011 года № 3-ФЗ «О полиции» // Собрание законодательства РФ, 14.02.2011, № 7, ст. 900.
[2] Федеральный закон от 06.12.2011 № 410-ФЗ // СПС «Консультант Плюс».
[3] Приказ МВД РФ от 21.04.2011 № 222 «Об утверждении Типового положения о территориальном органе Министерства внутренних дел Российской Федерации на районном уровне»: Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти, 11.07.2011. № 28.
[4] Приказ МВД РФ от 15.06.2011 № 636 «Об утверждении Типового положения о линейном отделе Министерства внутренних дел Российской Федерации на железнодорожном, водном и воздушном транспорте»: Российская газета». 19.08.2011. № 183.
[5] Российская газета, № 177, 03.08.2012.
[6] Бутылин В.Н., Дугенец А.С., Васильев Ф.П. Правовое положение полиции России в условиях ее становления // Административное право и процесс. 2011. № 5.
[7] Приказ МВД России от 31.12.2012 № 1166 «Вопросы организации деятельности участковых уполномоченных полиции» // СПС «Консультант Плюс».
[8] Пирумов B.C. Стратегия выживания социума. Системный подход в исследовании проблем геополитики и безопасности. – М.: Дружба народов, 2003.
[9] БСЭ. 3-е изд. М.: Советская энциклопедия, 1976. – Т. 23.
[10] Организация деятельности горрайлинорганов внутренних дел: Учебное пособие / Под общей редакцией заслуженного деятеля науки Российской Федерации, доктора юридических наук, профессора А.Ф. Майдыкова.- М.: Академия управления МВД России, 2009.
[11] Федеральный закон от 25.07.2002 № 114-ФЗ «О противодействии экстремистской деятельности» // СПС «Консультант Плюс».
[12] Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) // СЗ РФ, 26.01.2009, № 4, ст. 445.
[13] Федеральный закон «О безопасности» от 28 декабря 2010 г. № 390-ФЗ // СЗ РФ. 2011. № 1. Ст. 2.
[14] Кикоть В.Я., Касаткина А.А. Характерные черты централизованной модели обеспечения внутренней безопасности государства // Административное право и процесс, 2012, № 4.
[15] Власенко А.В. Правовое положение налогоплательщиков как сторон налоговых правоотношений в организационно-правовом механизме законной оптимизации налогообложения Российской Федерации // Правозащитник. 2013. № 1.
[16] Никитин Л.П. Правовое положение правоохранительных органов в Российской Федерации // Юстиция. 2012. № 4.

Заголовок En: 

Legal Regulation of Law-Enforcement Agency Activity in the Sphere of Counteraction to Extremism

Ключевые слова En: 

counteraction to extremism, legislation on extremist activity counteraction, standard legal regulation, ministry acts, law-enforcement activity, law-enforcement bodies, Russia, Russian Federation.