Публичное администрирование недропользования по законодательству стран Западной Европы

Номер журнала:

Автор: 
Краткая информация об авторе (ах): 

Заслуженный работник высшей школы Российской Федерации, кандидат юридических наук, кандидат технических наук, доцент, доцент кафедры административного и финансового права Российского университета дружбы народов

Аннотация: 

В настоящей статье рассмотрены вопросы публичного администрирования недропользованием на примере стран Западной Европы. Административная система предоставления участков недр преобладает в государствах с развитой экономикой. Так Норвежское государство имеет права собственника на подводные нефтяные месторождения и исключительное право на управление полезными ресурсами, которое осуществляется Королем. Франция, как и Норвегия, осуществляет управление природными ресурсами своих акваторий, что характерно для унитарных государств. Германское горное законодательство в качестве основания допуска к добыче полезных ископаемых предусматривает обязанность недропользователя по составлению производственных планов и их реализацию. Полномочия по управлению участками недр, предоставлению их в пользование, как правило, отнесены к компетенции их федеральных правительств или совместной компетенции федеральных правительств и парламентов.

Ключевые слова: 

государственное управление, регулирование, публичное управление, государственное администрирование, страны западной Европы, публичное администрирование, недропользование, законодательство, административное право.

     В административно-правовой науке долгое время велись и продолжают вестись дискуссии по вопросу о сущности и содержании понятия «государственное управление». Государственное управление всегда было и сейчас остается самым фундаментальным и одновременно самым трудноопределимым понятием [1, стр. 3]. Будучи сложным явлением, государственное управление исследуется под разными углами зрения в рамках различных концептуальных схем [23, стр. 16].

     С.С. Купреев отмечает, что государственное управление в современном мире представляет собой чрезвычайно сложную систему, строящуюся на основе целого комплекса социальных, экономических и собственно управленческих законов. Следовательно, изучение вопросов государственного управления с позиций отдельно взятой правовой науки на сегодняшний день не представляется возможным, напротив, правовая наука (в частности, административно-правовая) должна воспринять уже имеющиеся достижения науки управления и на их основе стоить теоретическую основу административно-правового регулирования соответствующих общественных отношений [17, стр. 756].

     В современной отечественной юридической литературе имеется, по существу, несколько подходов к пониманию сущности государственного управления, а сама категория "государственное управление" понимается в трех основных значениях [23, стр. 101]. Таким образом, авторами делается вывод о том, что понятие "управление" ("государственное управление") не является общим понятием для таких разных по своей сущности понятий, как управление в кибернетическом смысле, управление как деятельность, направленная на организацию деятельности коллектива (менеджмент), и государственное управление как одна из форм государственной деятельности, исполнительная деятельность государственных органов, направленная на реализацию положений законов путем реализации своей компетенции определенными государственными органами. В каждом из указанных случаев понятие "управление" обозначает различные по своей природе явления и, следовательно, в каждом случае имеет самостоятельное значение, как в научно-теоретическом, так и в практическом плане [23, стр. 102].

     Большинство современных научных работ, посвященных как проблемам государственного (публичного) управления {5}, так и проблемам административного права, определяют государственное управление как целенаправленное практическое воздействие государства на общественные отношения для упорядочения, организации соответствующей системы и оказания на нее регулирующего влияния. Это воздействие обеспечивается именно силой государства, т.е. властным характером используемых в процессе управления методов и средств [2, стр. 40] [4, стр. 30] [6, стр. 288]. Под управлением понимается такая государственная деятельность, которая не является ни законодательством, ни правосудием. Первоочередной задачей управления выступает практическое воплощение государственной воли во всеобщее благо [1].

     В связи с этим авторам представляется весьма важным в юридической литературе всегда четко разделять и не смешивать государственное управление как юридическую категорию и управление в кибернетическом смысле, управление в политологии, социальное управление и управление как специфический вид труда (менеджмент), направленный на организацию деятельности предприятия, учреждения, организации, государственного органа [23, стр. 106]. Но почему-то, не ставится вопрос о замене одного понятия на другое, а упорно дискутируется вопрос о широком и узком понимании такого распространенного и в чем-то даже уязвимого в настоящее время термина «государственное управление». А ведь есть и другие термины, и другие ученые их используют в своих работах. К примеру, используются такие понятия как: «публичное управление» [19, стр. 39-42] [22, стр. 34-39], «государственное администрирование» [3] и другие. Одним из таких терминов или научных юридических конструкций [21, стр. 282-288] является «публичное администрирование» [11, стр. 14-19] [16, стр. 287].

     Исследование теоретических и практических аспектов публичного администрирования напрямую связано с необходимостью совершенствования этого института административного права с целью обеспечения надлежащего правового регулирования деятельности исполнительных и судебных органов на практике, создания баланса публичных и частных интересов. Уровень всей современной науки, и науки административного права в частности, во многом зависит от степени разработанности фундаментальных понятий. Б.М. Лазарев отмечает, что повышение эффективности научных исследований вообще и государственно-правовых в частности предполагает разработку не только прикладных тем, но прежде всего общетеоретических основ науки, а к ним относятся, в том числе, понятия и определения [18, стр. 10].

     Администрирование само по себе является управленческой деятельностью, так как латинское слово «administratio» означает «служение», «помощь», «управление». Социальное управление как часть общего управления оказывает регулирующее воздействие на участников социальной системы, обеспечивая достижение поставленных целей и задач. Частью системы социального управления является государственное управление, осуществляющее правовое воздействие на сознание и поведение людей. В юридической литературе под правовым воздействием понимают «результативное, нормативно-организационное влияние на общественные отношения как специальной системы собственно правовых средств (норм права, правоотношений, актов реализации и применения), так и иных правовых явлений (правосознания, правовой культуры, правовых принципов, правотворческого процесса)» [25, стр. 34-38].

     Публичное администрирование можно определять, как урегулированную нормами права деятельность уполномоченных органов и организаций, обеспечивающих исполнение закона, обладающих публичными полномочиями и действующих в публичных интересах, направленную на реализацию эффективной публичной политики [11, стр. 19].

     В большом числе стран мира – примерно в 70 – добыча ограничивается одним-двумя видами полезных ископаемых, как, например, в Ирландии, где добывается только свинец и цинк. В современных развитых странах основой недропользования являются кодификационные акты, составляющие ядро законодательства в этой области. Законодательство о недрах зависит от государственного устройства. В странах с федеративным устройством действуют федеральные законы и законы субъектов (штатов, территорий) федерации. В унитарных государствах регулирование отношений недропользования происходит путем применения единых актов органов государственной власти. По причине высокой социальной значимости во многих странах законодательство, регулирующее отношения недропользования, разделяют законодательство по добыче твердых полезных ископаемых и законодательство по добыче нефти и газа.

     В Англии недропользование регулируется Законом о добыче нефти 1934 года и Законом о континентальном шельфе 1964 года [5]. Недропользование и земельные отношения связаны законодательством, а горное право в полной мере не кодифицировано. Тем не менее, английское право продолжает оставаться эффективным и достаточно гибким. Горный кодекс Франции был принят в 1810 году. Он стал основой горного законодательства многих европейских стран. По причине вхождения Франции в Евросоюз в 1995 году он был значительно обновлен [5] [7, стр. 90-98] [10, стр. 47-50]. Основанный на административном праве горный закон ФРГ 1980 года является основным Законом Германии в сфере недропользования.

     Общее право (common law) Соединенного Королевства Великобритании и Северной Ирландии признает недра как парцеллу земли, принадлежащую собственнику земельного участка (судебный прецедент 1843 года). Однако прецедентом 1567 года было установлено, что собственностью Короны являются золото и серебро. Нефть, газ, уголь и расщепляющиеся материалы в настоящее время также отнесены к собственности Короны. Урановые месторождения принадлежат Короне с 1938 года по статутному праву. Национальный угольный совет королевства в 1946 году получил право собственности на угольные шахты [15, стр. 53]. Режим освоения нефтегазовых ресурсов Великобритании регулируется Законом «О добыче нефти» (Petroleum Production Act) 1934 года и Закон «О континентальном шельфе» (The Continental Shelf Act) 1964 года согласно которым участки недр, содержащие нефть и природный газ, о также участки недр континентального шельфа Великобритании находятся в государственной собственности (принадлежат Короне).

     Дискреционная система предоставления британских недр в пользование предполагает выдачу государством двух видов лицензий по результатам проведения конкурсов {1}. К первому виду относятся неисключительные лицензии на право поиска и разведки полезных ископаемых, ко второму – исключительные лицензии на добычу полезных ископаемых. Лицензия на геологическое изучение предоставляет право на проведение сейсмических работ и бурение до глубины 350 метров. Лицензия на добычу предоставляется для разведки и добычи полезных ископаемых в пределах соответствующего блока. Предоставление лицензий происходит на конкурсной основе. Конкурс, в таком случае, объявляется на группу блоков [5]. Факт открытия месторождения владельцем геологоразведочной лицензии в пределах лицензионного участка увеличивает вероятность получения им лицензии на добычу, которая предоставляется по результатам проведения конкурса. Аукционы на право пользования недрами в Великобритании проводятся редко. Британские недра, в особых случаях, могут предоставляться без проведения конкурсов и аукционов. Право пользования недрами в Великобритании может предоставляться как национальным, так и иностранным юридическим лицам. А если в конкурсе участвует иностранная компания, то она обязана нанимать английский персонал, а страна компании должна предоставлять аналогичные права британским фирмам, то есть на основании принципа взаимности.

     Континентальный шельф Королевства Норвегия содержит крупнейшие в Западной Европе разведанные запасы нефти. Правовой режим недропользования на участках недр, содержащих месторождения нефти {2}, за исключением района Шпицбергена, регулируется Законом от 29 ноября 1996 года № 72 «О нефтяной деятельности» и постановлениями к нему, которые вводятся королевскими указами. Недропользование на Шпицбергене, в его внутренних и территориальных водах, регулируется Договором о Шпицбергене от 9 февраля 1920 года, к которому в настоящее время присоединились 40 стран, Законом от 7 августа 1925 года «О горной промышленности», Законом от 17 июля 1925 года «О Шпицбергене» и другими нормативными правовыми актами [12, стр. 4-30]. Однако активной хозяйственной деятельностью на архипелаге занимаются только 2 страны - Норвегия и Россия.

     Важное значение для Российской Федерации имеет обеспечение присутствия на архипелаге Шпицберген и поддержания его демилитаризованного статуса, что определяет необходимость укрепления российских позиций в этом районе на основе диверсификации деятельности с учетом российского и норвежского опыта и в соответствии с решениями руководства Российской Федерации. В соответствии со ст. 3 Договора на архипелаге и в его акватории российские организации могут существенно расширить научные исследования, возобновить геолого-геофизические работы с целью поиска углеводородного сырья [24].

     Норвежское государство имеет права собственника на подводные нефтяные месторождения и исключительное право на управление полезными ресурсами, которое осуществляется Королем в соответствии с действующим Законом «О нефтяной деятельности» и решениями Стортинга. В ст. 2 Закона от 21 июня 1963 года № 12 «О научных исследованиях подводных природных ресурсов за исключением углеводородов и об их разработке» предусмотрено право монарха на предоставление в пользование участков недр, содержащих месторождения общераспространенных полезных ископаемых, а также естественных ресурсов континентального шельфа, кроме углеводородов. Это право может быть предоставлено как норвежским, так и иностранным лицам.

     Королевское Министерство промышленности и энергетики и Королевское Министерство местного самоуправления и труда реализуют государственную функцию по лицензированию пользования через Норвежский директорат нефти. В Норвегии могут выдаваться коллективные и индивидуальные лицензии на разведку и добычу, нефти, а также специальные лицензии на её транспортировку и использование.

     Лицензия на разведку нефти не дает исключительных прав на проведение работ в пределах лицензионного участка и преимуществ при получении лицензии на добычу нефти. Лицензия на добычу нефти предполагает исключительное право на её разведку, разведочное бурение и добычу в районах, подпадающих под действие лицензии. Разведочная лицензия может выдаваться любым юридическим лицам, а лицензия на добычу – юридическим лицам, учрежденным в соответствии с норвежским законодательством и зарегистрированным в Норвежском регистре деловых предприятий. Указанные виды лицензий могут предоставляться физическим лицам, проживающим в пределах Европейского Экономического Пространства (ЕАА). Лицензии на добычу предоставляются Королем по его усмотрению либо по результатам проведения конкурса либо без проведения такового. При предоставлении лицензии на добычу Королевское Министерство промышленности и энергетики Норвегии одобряет или назначает оператора, который ежедневно осуществляет нефтяную деятельность от имени владельца лицензии. На основании соглашения между недропользователями, утверждаемого Королевским Министерством промышленности и энергетики Норвегии допускается совместная нефтяная деятельность. Она может осуществляться, если наиболее эффективно проводить совместно разведочное бурение, добычу, транспортировку и использование нефти тогда, когда нефтяное месторождение простирается более чем на один блок и подпадает под действие нескольких лицензий различных обладателей или на континентальный шельф другого государства.

     Франция, как и Норвегия, является собственником недр и содержащихся в них полезных ископаемых в пределах своей территории, и осуществляет управление природными ресурсами своих акваторий, что характерно для унитарных государств. Горный кодекс Французской Республики 1956 года регулирует отношения недропользования и устанавливает правовой режим полезных ископаемых в их естественном состоянии. Французское гражданское право регулирует оборот добытых полезных ископаемых и допускает в отношении них как право государственной, так и частной собственности.

     Во Франции месторождения делятся на шахты (рудники) и карьеры, правовой режим которых различается. Месторождения стратегических видов полезных, перечень которых приведен в ст. 2 Горного кодекса Франции, относятся к шахтам (рудникам). Перечень шахт, используемых для получения радиоактивных материалов, определяется декретами Государственного Совета Франции по согласованию с Генеральным горным советом и Комитетом по атомной энергии, который организует и контролирует разработку и эксплуатацию соответствующих месторождений.

     Разведка полезных ископаемых во Франции может осуществляться собственником земельного участка или с его разрешения после направления заявки префекту, а при отсутствии такого согласия – при наличии разрешения министра, ведающего месторождениями соответствующего вида полезных ископаемых. Государственный Совет Франции может предоставить исключительное право на разведку полезных ископаемых по результатам проведения конкурса. Таким исключительным правом обладает концессионер в границах переданного ему по договору государственного горного предприятия. Исключительное право на разведку в период своего действия порождает право недропользователя на предоставление ему концессии или на промышленное использование жидких и газообразных углеводородов, обнаруженных при геологоразведке.

     Эксплуатация шахт во Франции осуществляется по концессии, предоставляемой Государственным Советом по результатам конкурса. Эксплуатация шахт во Франции может осуществляться только государством или концессионером. Концессия может быть предоставлена совместно нескольким торговым товариществам. Права на эксплуатацию и разведку могут быть предоставлены только французским компаниям. На практике иностранное участие допускается на основании контракта между иностранным инвестором и национальной французской компанией [15, стр. 104].

     Ст. 905 Германского гражданского уложения определяет права собственника земельного участка как на пространство, находящееся над поверхностью, так и на недра земли. Право собственности на земельный участок не распространяется на полезные ископаемые, открытые для горного промысла и перечисленные в параграфе 3 Горного закона ФРГ. Открыты для промысла углеводороды, самородные и рудные элементы: ниобий, бериллий, литий, цезий, иттрий, хром, франций, галлий, германий, кобальт, золото, серебро, платина, медь, радий, стронций, тантал, титан и другие {3}. Полезные ископаемые в районе германских территориальных вод и континентального шельфа, а также земли, связанные с добычей тепловой и иных видов энергии открыты для горного промысла. Частные земли и находящиеся в их недрах природные ресурсы, могут быть обобществлены или переданы в другие формы общественного хозяйства на основании ст. 15 Основного закона Федеративной Республики Германия.

     В Германии лицо, желающее проводить разведку полезных ископаемых, открытых для горного промысла, обязано подать заявку и получить разрешение Высшего горного ведомства {4}. Юридическое или физическое лицо, которое намерено добывать полезные ископаемые, открытые для горного промысла, обязано подать заявку и получить лицензию или приобрести в собственность горное предприятие. Такие разрешение и лицензия предоставляют исключительные права, указанные соответственно в параграфах 7 и 8 Горного закона ФРГ. Для приобретения горного предприятия недропользователем подается соответствующее ходатайство. Германское горное законодательство в качестве основания допуска к добыче полезных ископаемых предусматривает обязанность недропользователя по составлению производственных планов и их реализацию, что аналогично положениям норвежского законодательства о нефтяной деятельности.

     Следовательно, можно констатировать, что нормативное закрепление права государственной (публичной) собственности на недра является одним из основных принципов государственной безопасности большинства стран мира, многие из которых в целях обеспечения государственной целостности и суверенитета провозглашают федеральную собственность на участки недр стратегического значения. Степень защищенности государств также зависит от установленного в них порядка предоставления в пользование участков недр и порядка пользования ими, а также системы и структуры государственного управления в сфере недропользования. Полномочия по управлению участками недр, предоставлению их в пользование, как правило, отнесены к компетенции их федеральных правительств или совместной компетенции федеральных правительств и парламентов; в некоторых странах предоставление стратегических участков недр иностранцам осуществляется по решению главы государства. Административная система предоставления участков недр преобладает в государствах с развитой экономикой, договорная – с развивающейся. Государства с унитарной формой правления и федеративные государства с высокой степенью централизации исполнительной власти распределяют доходы от пользования участками недр между своими субъектами и административно-территориальными единицами централизованно через финансовые механизмы. Федеративные государства с децентрализованной системой управления недропользованием распределяют доходы между субъектами либо государством и его субъектами, непропорционально, с преобладание прав добывающих территорий. В государствах с развитой экономикой участки недр стратегического значения включаются в состав государственного резерва, формируемого в интересах будущих поколений. В государствах с развитой экономикой допускается резервация месторождений стратегических видов полезных ископаемых за государственными компаниями.

     Для современного законодательства характерно отделение земли как объекта правоотношений от недр, вод, лесов и воздушного пространства и усиление государственного вмешательства в природно-ресурсные отношения. В большинстве стран недра и содержащиеся в них ресурсы находятся в государственной собственности.

     В настоящее время в мире существуют две основные системы предоставления права пользования недрами: разрешительная и договорная.

     Разрешительная система предоставления права пользования участками недр осуществляется на основании государственного разрешения [8, стр. 32-35] [9, стр. 79 – 83]. Чаще всего оно оформляется в виде лицензий, патентов и других документов. Государство, в таком случае, предоставляет право недропользователю на поиски, оценку и добычу полезных ископаемых в административном порядке и определяет основные условия пользования недрами.

     Договорная система предоставления права пользования недрами осуществляется путем заключения договоров между государством и инвестором. Основными формами договорных отношений являются концессии, соглашения о разделе продукции, аренда и различные формы контрактов. Их содержание, основные условия в каждой стране имеют существенные различия [13].

 

ПРИМЕЧАНИЕ

{1} Соответствующий государственный орган принимает решение о предоставлении лицензии на основании анализа соответствия представленных предложений объявленным критериям конкурса.

{2} Под нефтью в Королевстве Норвегия понимаются все жидкие и газообразные углеводороды, существующие в естественном виде в недрах, а также другие вещества, добываемые вместе с такими углеводородами (Пункт "а" статьи 1-6 Закона от 29 ноября 1996 года "О нефтяной деятельности").

{3} С оговорками, более подробно смотрите параграфы 3, 149 – 159 Горного закона Федеративной Республики Германия.

{4} Перечень включает большинство полезных рудных и самородных полезных ископаемых, открытых для промысла в Германии, а также жидкие и газообразные углеводороды, алмазы и другие ресурсы недр.

ЛИТЕРАТУРА: 
[1] Административно-процессуальное право Германии – Verwaltungsrechtsschutz in Deutschland. 2012.
[2] Атаманчук Г.В. Теория государственного управления. – М.: Издательство «Омега-Л». 2010.
[3] Бахрах Д.Н. Административное право России: учебник. – 3-е изд. – М.: Эксмо. 2010.
[4] Бахрах Д.Н., Россинский Б.В., Старилов Ю.Н. Административное право. М., 2004.
[5] Василевская Д.В. Правовое регулирование отношений недропользования в Российской Федерации и зарубежных странах: теория и Практика, 2007.
[6] Волков А.М., Дугенец А.С. Административное право: учебник – М.: ИД «Форум»: ИНФРА-М. 2012.
[7] Волков А.М., Лютягина Е.А. Государственное управление природопользованием и охраной окружающей среды во Франции // Вестник РУДН. Серия. Юридические науки. – 2011. – №1.
[8] Волков А.М., Лютягина Е.А. К вопросу о лицензионно-разрешительной системе в недропользовании // Административное право и процесс. – 2010. – №3.
[9] Волков А.М., Лютягина Е.А. Правовые основы разрешительной системы в недропользовании // Изв. ВУЗов Геология и разведка. – М.: 2007, №4.
[10] Волков А.М., Мешкова И.Н. Отдельные вопросы административного права в современной французской литературе (на французском языке) // Административное право и процесс. – М.: 2013. №3.
[11] Волков А.М. Публичная администрация и публичное администрирование: соотношение понятий / Волков А.М. // Административное право и процесс. – М.: 2012. № 12.
[12] Вылегжанин А.Н. Вопросы толкования и исполнения Договора о Шпицбергене 1920 года // Московский журнал международного права. 2010. N 1.
[13] Дораев М., Кряжевских К. Сырьевой национализм: тенденции правового регулирования в России и иностранных государствах // Корпоративный юрист, 2009, N 5.
[14] Законодательство об исполнении административных решений: пер. с нем. / [В. Бергманн, введ., сост.] – М.: Волтерс Клувер, 2007.
[15] Клюкин Б.Д. Горные отношения в странах Западной Европы и Америки. – М.: Городец-издат, 2000.
[16] Козырин А.Н., Глушко Е.К., Штатина М.А. Публичная администрация и административные реформы в зарубежных странах. – М.: ТЕИС, 2006.
[17] Купреев С.С. Содержание государственного управления: от конфронтации к компромиссу // Право и политика 6 (162), 2013.
[18] Лазарев Б.М. Компетенция органов управления. М., 1972.
[19] Мартынов А.В. О некоторых важных теоретических характеристиках публичного управления в современном Российском государстве // История государства и права. 2010. N 2.
[20] Мицкевич Л.А. Классическая теория административных правоотношений: современное наполнение // Административные правоотношения: вопросы теории и практики. Труды Института государства и права Российской академии наук. 2009. № 1.
[21] Немытина М.В. Юридические конструкции в административном праве // Глобализация и публичное право: материалы 1 Международной научно-практической конференции. Москва, 26 ноября 2012г. – М.: РУДН, 2013.
[22] Петров М.П. Опыт эволюции публичного управления в России и актуальные задачи административной реформы на современном этапе // История государства и права. 2010. N 8.
[23] Попов Л.Л., Мигачев Ю.И., Тихомиров С.В. Государственное управление и исполнительная власть: содержание и соотношение / под ред. Л.Л. Попова. М.: Норма, Инфра-М, 2011.
[24] Постановление Правительства Российской Федерации от 10.08.1998 № 919 «О Федеральной целевой программе «Мировой океан» // СЗ РФ. 17.08.1998, N 33, ст. 4024.
[25] Хомяков А.П. К вопросу о понятии и правовой природе налогового администрирования // Финансовое право. 2011. N 4.
Заголовок En: 

Public Administration of Subsurface Use under Legislation of Western European Countries

Ключевые слова En: 

state administration, regulation, public management, state administration, countries of Western Europe, public administration, subsurface use, legislation, administrative law.