Публичное управление недропользованием в России (советский период)

Номер журнала:

Автор: 
Краткая информация об авторе (ах): 

Заслуженный работник высшей школы Российской Федерации, кандидат юридических наук, доцент, доцент кафедры административного и финансового права Российского университета дружбы народов.

Аннотация: 

В настоящей статье проведен анализ советского периода в развитии публичного управления недропользованием. Отмечены особенности публичного управления недропользованием в России в данный период. Автор анализирует соотношение публичного управления недропользованием в России на современном этапе и в советский период и отмечает, что в настоящее время оно осуществляется также на принципах централизации. Особенно это касается недропользования нефти и газа и других полезных ископаемых (за исключением общераспространенных). Пользование недрами после их геологического изучения также может быть прекращено и оставлено в распоряжении Российской федерации в случае их признания имеющими особое значение, также выделяются участки недр «федерального» и «регионального» значения. Предоставление недр в пользование на определенных территориях тоже требует согласования органа управления обороной, безопасностью и экономикой. Пользователями недр при ведении работ по добыче радиоактивных веществ и захоронению радиоактивных, токсичных и иных опасных отходов могут быть юридические лица, созданные в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Ключевые слова: 

публичное управление, концессионные договоры, публичное администрирование, недропользование, общесоюзное значение, республиканское значение, местное значение, органы исполнительной власти, Россия, совершенствование законодательства, переуступка прав, пользование недрами.

     Великая Октябрьская социалистическая революция прервала развитие правовых институтов Российской Империи. II Всероссийский съезд Советов 26.10.1917 г. принял Декрет «О земле». Он объявлял землю всенародным достоянием и отменил право частной собственности на нее. Все недра земли приобретали общегосударственное значение и переходили в исключительное пользование государства. Все леса, недра и воды общегосударственного значения Декларацией о правах трудящегося и эксплуатируемого народа от 13.01.1918 г. объявляла национальным достоянием [10, стр. 198]. Текст декларации был включен в Конституцию РСФСР 1918 г.

     В ст. 5 Декрета «О социализации земли» от 19.02.1918 г. было указано, что распоряжение недрами земли предоставляется в зависимости от их значения под контролем «федеральной Советской власти» [11, стр. 346]. Декрет СНК РСФСР от 30.04.1920 г. «О недрах земли» [13, стр. 171] содержал лишь дифференциацию оснований предоставления участков недр в пользование по видам пользования и видам полезных ископаемых. В развитие этого декрета постановлением ВЦИК и СНК РСФСР от 7.07.1923 г. было утверждено Положение о недрах земли и разработке их [25, стр. 532]. Право пользования недрами в каждом отдельном случае предоставлялось только с разрешения Совета Народных Комиссаров РСФСР иностранцам либо иностранным юридическим лицам [21, стр. 166]. В нем содержались нормы, несколько детализирующие порядок недропользования и реализации права государственной собственности на недра и их ресурсы. Совет Труда и Обороны СССР Постановлением от 11.04.1925 г. разрешил совершеннолетним гражданам вольный прииск золота на Дальнем Востоке [27, стр. 202].

     При подписании Договора об образовании СССР от 30.12.1922 г. было определено, что в ведении верховных органов СССР находится установление общих начал пользования недрами [14, стр. 18], что было закреплено в Конституции СССР 1924 г. [18, стр. 24].

     Постановлением ЦИК и СНК СССР в 1927 г. было утверждено Горное положение Союза ССР. Этот объемный законодательный акт содержал 135 самостоятельных статей.

     Декрет СНК РСФСР об общих экономических и юридических условиях концессий от 23.11.1920 г. [12, стр. 481] и Декрет об учреждении Главного концессионного комитета при СНК СССР от 21.08.1923 г. [28, стр. 212] позволяли предоставлять недра в пользование, как отечественным предприятиям, так и иностранным предпринимателям. Недра могли иметь только общесоюзное значение, а объекты концессии – общесоюзное, республиканское и местное значение. Концессионные договоры могли содержать изъятия из национального законодательства, их заключение было отнесено к ведению верховных органов власти СССР. Концессия могла предоставляться как на основании договора, так и в силу отдельного закона. Объемы капиталовложений, размер платы за предоставление концессии, содержание обязательной производственной программы концессионера и сроки её выполнения, право преимущественной покупки государством продукции концессий по установленным ценам, возможность выкупа государством самой концессии предусматривались в советском концессионном законодательстве [1, стр. 58].

     Государство имело право на частичное присвоение прибыли концессионеров, если та превышала гарантированное значение или определенную долю в совокупном акционерном капитале. В. И. Ленин считал госкапитализм [22, стр. 368], а в частности грозненские и бакинские нефтяные концессии [17, стр. 220]  [29, стр. 55], средством для восстановления хозяйства и укрепления советского строя. В результате реализации концессионной политики в 1926 году в условиях гражданской войны добыча нефти в СССР составляла 87,5 % от уровня 1913 г. в Российской Империи, а удельная доля экспорта сырой нефти смешанными обществами к 1924 г. - 8,7% от объема общего экспорта. Американские, норвежские и бельгийские нефтяные и газовые концессии присутствовали в советском государстве непродолжительное время. Если в стране в 1926 г. было 23 горные концессии, включая нефтяные [15, стр. 57–61]  [23], то в 1929 г. – девять (пять японских, три английских и одна итальянская). В 1936 г. всего осталось только две японские концессии на Дальнем Востоке: угольная и нефтяная, которые фактически существовали до 1937 г., но юридически были полностью переданы СССР в 1944 г. [15, стр. 77, 131, 134]  [23].

     Горное положение СССР 1927 г. [9, стр. 41–45] не распространялось на месторождения урановых и других радийсодержащих руд, их добыча объявлялась монополией государства и осуществлялась через ВСНХ СССР. В третьем разделе положения производилась классификация месторождений полезных ископаемых, они подразделялись на группы: «уже открытые» и «еще не открытые». По своему значению открытые месторождения делились на три категории: общесоюзного значения, республиканского значения, местного значения. Документ содержал указание на территории, производство поисков полезных ископаемых на которых невозможно без согласования с военным ведомством, ВСНХ СССР, ОГПУ или иным государственным органом. Если соответствующий орган усматривал «действительную угрозу значительного вреда для интересов государства», то следовал отказ в согласовании.

     Глубокая разведка и разработка уже открытых месторождений могла осуществляться недропользователем на основании договора, а разработка еще не открытых месторождений могла осуществляться по факту их открытия. Переуступка прав пользования недрами разрешалась с согласия государства. Статья 87 Горное положение СССР позволяла предоставлять государственным горным и горнозаводским предприятиям уже открытые месторождения «в качестве резерва (резервный фонд)». Оно же предусматривало изъятия из общих правил при осуществлении поиска, разведки и разработки месторождений нефти.

     Горный закон РСФСР был утвержден ВЦИК и СНК РСФСР в 1928 г. и состоял из семи разделов: общие положения; об учреждениях, ведающих недрами; классификация месторождений полезных ископаемых; порядок приобретения права производства горного промысла; об участках поверхности, необходимых для горного промысла; взаимоотношения между соседними горнопромышленниками; о горнопромысловом надзоре [3].

     Горный закон РСФСР устанавливал особенности регулирования отношений недропользования на территории республики и действовал до августа 1976 г. В РСФСР иностранцы и иностранные юридические лица допускались до занятия горным промыслом только с разрешения СНК СССР. ВСНХ РСФСР не имел полномочий на распоряжение участками недр общесоюзного значения. На основании статьи 108 Горного закона РСФСР по представлению ВСНХ СССР или ВСНХ РСФСР вновь открытое месторождение могло быть постановлением Совета Труда и Обороны или Экономического Совета РСФСР, по принадлежности, признано имеющим особое государственное значение и оставлено в распоряжении государства без предоставления горных отводов первому открывателю. Закон устанавливал особенности разведки и разработки месторождений золота, платины и металлов платиновой группы, добыча и распоряжение которыми ограничивалось наравне с изумрудами и гелием.

     Поскольку в этот период еще продолжали действовать основные принципы НЭПа (новой экономической политики) Горный закон РСФСР устанавливал порядок недропользования, отвечающий в основном рыночной системе хозяйствования. Основные положения, установленные этими законами, характеризовали систему недропользования. Они включали исключительную государственная собственность на недра и ресурсы недр. Геологическая информация принадлежала недропользователю, но он обязан был сообщать ее государству. Недра предоставлялись в пользование на конкурсной основе, либо без конкурса. Предоставление права недропользования допускалось в форме договора, при этом регламентировались виды пользования. Недропользователь имел право залога, передачи или переуступки полностью или частично своих прав на недропользование. Осуществлялась система государственного контроля и надзора.

     С окончанием периода НЭПа деятельность горных предприятий стала регулироваться постановлениями и указами партии и правительства. Государственная собственность на недра, провозглашенная Конституцией СССР, составляла основу отношений недропользования.

     Конституции СССР 1936 г. [18, стр. 24] и 1977 г. [20, стр. 617] неизменно устанавливали право государственной собственности на недра – всенародное достояние, что повторялось в конституциях союзных республик.

     В 1975 г. Верховным Советом СССР были введены в действие Основы законодательства Союза ССР и союзных республик о недрах [24, стр. 435]. Они существенно отличались от действовавшего ранее Горного положения СССР, введением ряда принципиально новых правовых норм. На базе этого союзного закона разрабатывались республиканские законы. В частности был принят Кодекс РСФСР о недрах в 1976 г. [16, стр. 895]  (действовал до 1992 г.). Впервые в законодательном порядке был провозглашен принцип, который сохранялся и в последующих законодательных актах. В соответствии с ним регулирование горных отношений должно осуществляться «в интересах настоящего и будущих поколений». Провозглашалась исключительная государственная собственность на недра, которые рассматривались как «общее достояние всего советского народа», предоставляемое только в пользование. Ставилась задача «научно обоснованного, рационального, комплексного использования недр.

     Все недра СССР представляли единый государственный фонд недр. В него входили как используемые, так и неиспользуемые части недр. Он находился в ведении Совета Министров СССР. В Кодексе РСФСР «О недрах» [16, стр. 895] полномочия Совета Министров РСФСР по управлению фондом на территории республики определялись по остаточному принципу.

     Оба акта прямо возлагали значительную ответственность за организацию пользования недрами на Советы Министров и Советы народных депутатов. Механизм реализации того или иного законодательного положения устанавливался большим пакетом различных ведомственных документов, который был достаточно динамичен. Устаревшие инструктивные документы корректировались или заменялись новыми.

     Практическая роль союзного и российского законов была невелика. В основном они подменялись административными актами правительства и министерств. Централизованная система управления в этом смысле действовала весьма эффективно, заменяя, по существу, законодательные акты. При всех недостатках такой системы она более оперативно реагировала на экономические, коммерческие и геолого-технические изменения производства.

     Правовой статус месторождений нефти и газа устанавливался не только в Основах и Кодексе, но и в правительственных актах. Постановление Совета Министров СССР от 8.04.1983 г. № 299 [26, стр. 243] содержало классификацию месторождений нефти и газа. Месторождения с извлекаемыми запасами нефти от 30 до 300 млн. тонн считались крупными, более 300 млн. тонн – уникальными; с балансовыми запасами природного газа от 30 до 500 млрд. куб. м – крупными, более 500 млрд. куб м – уникальными. В качестве пользователей недр могли выступать государственные, кооперативные и общественные организации, а также граждане СССР. Участие иностранных юридических и физических лиц прямо не предусматривалось, но и не запрещалось. Для добычи полезных ископаемых недра предоставлялись в пользование на основе акта, удостоверяющего горный отвод. Вводилась система горного надзора.

     Последующая практика применения закона показала необходимость определения понятия «недра» и введения его в закон. Общественные отношения в области использования и охраны недр понимались как горные отношения. В настоящее время этот термин обычно заменяется термином «недропользование» [4] [5] [8, стр. 67–71].

     Правовые нормы о разрешении споров по вопросам пользования недрами, определении ответственности за нарушение законодательства о недрах, порядке заключения международных договоров также присутствовали в заключительных разделах закона. Значительное место в разделе «Разрешение споров» Кодекса РСФСР «О недрах» было уделено компетенции органов государственного управления в разрешении споров по вопросам пользования недрами, а также определению ответственности за различные нарушения законодательства о недрах [2] [7, стр. 33-37].

     Переход на рыночные отношения, отказ от административно-командных методов управления принципиально изменили роль и значение ведомственных инструкций. Объективно их роль теперь должны выполнять законодательные акты. Однако для такого перехода необходимо длительное время. Это показала практика первых лет перестройки хозяйственного механизма. Отказ в 90-х годах от государственного управления показал неэффективность использования ресурсов недр.

     В середине 80-х годов после начала перестройки и реформирования политической и экономической системы России соответствующие изменения в систему недропользования были внесены лишь в начале 90-х годов принятием Закона Российской Федерации «О недрах».

     Особенности публичного управления недропользованием в России в советский период проявлялись в следующем.

1.       Выделялись участки недр «общесоюзного» и «республиканского» значения.

2.       Участки недр, как правило, предоставлялись только советским предприятиям.

3.       Ряд открытых месторождений формировали резервный фонд недр в целях их «сохранения для будущих поколений».

4.       Распоряжение единым государственным фондом недр было отнесено к ведению Совета Министров СССР.

5.       Предоставление недр в пользование на определенных территориях требовало согласования органа управления экономикой, военного ведомства, органов государственной безопасности.

6.       Пользование недрами после их геологического изучения могло быть прекращено и оставлено в распоряжении государства в случае их признания имеющими особое государственное значение.

7.       Применялось общее и специальное регулирование пользования участками недр, содержащими золото, платину и металлы платиновой группы, нефть и природный газ, и другие важнейшие ископаемые по видам полезных ископаемых и видам пользования недрами.

8.       Добыча урана и иных радийсодержащих веществ разрешалась исключительно государственным предприятиям

 

     В настоящее время публичное управление недропользованием в России осуществляется также на принципах централизации. Особенно это касается недропользования нефти и газа и других полезных ископаемых (за исключением общераспространенных). Пользование недрами после их геологического изучения также может быть прекращено и оставлено в распоряжении Российской федерации в случае их признания имеющими особое значение. Выделяются участки недр «федерального» и «регионального» (т.е. субъектов РФ) значения. Предоставление недр в пользование на определенных территориях требует согласования органа управления экономикой, военного ведомства, органов государственной безопасности. Пользователями недр при ведении работ по добыче радиоактивных веществ и захоронению радиоактивных, токсичных и иных опасных отходов могут быть юридические лица, созданные в соответствии с законодательством Российской Федерации (ч.6 ст. 9 Закона о недрах).

ЛИТЕРАТУРА: 
[1] Бутковский В.П. Иностранные концессии в народном хозяйстве СССР. М., 1928.
[2] Волков А.М. Защита субъективных публичных прав недропользователей при применении антимонопольного законодательства // Правовая инициатива. 2012. № 3.
[3] Волков А.М. Модернизация управления природопользованием как объектом административно-правового регулирования // Правовая инициатива. 2012. №2.
[4] Волков А.М. Публичное управление недропользованием в Российской Федерации (период с 1992 г. по 2004 г. - действие «принципа двух ключей») // Правовая инициатива. 2013. № 6.
[5] Волков А.М. Публичное управление недропользованием в Российской Федерации (современный период) // Правовая инициатива. 2013. № 7.
[6] Волков А.М. Совершенствование законодательства об административных правонарушениях в области недропользования // Право и политика. – М.: 2009. №1.
[7] Волков А.М. Споры в недропользовании, вытекающие из публично-правовых отношений // Судья. 2013. № 8.
[8] Волков А.М. Федеральные органы исполнительной власти как субъекты административного регулирования недропользования // Изв. ВУЗов «Геология и разведка» – М.: 2009, №2.
[9] Волков А.М., Лютягина Е.А. Совершенствование административного законодательства в области природопользования и охраны окружающей среды в России // Административное право и процесс. – М.: 2011, №2.
[10] Гуляев Я.А. Становление и развитие экологического законодательства России. Дисс. … к.ю.н. 12.00.06. М:. 2011.
[11] Декрета от 19.02.1918 г. «О социализации земли» // СУ РСФСР. 1918. № 25.
[12] Декрет СНК РСФСР об общих экономических и юридических условиях концессий от 23.11.1920 г. // СУ РСФСР. - 1921. - № 91.
[13] Декрет СНК РСФСР от 30.04.1920 г. «О недрах земли» // СУ РСФСР. - 1920.
[14] Договор об образовании СССР от 30.12.1922 г. // Съезды Советов в документах. 1917 – 1936. Т. III. - 1960.
[15] Ибрагимов В.Б. Волков А.М. Виды пользования недрами по законодательству Российской Федерации // Изв. Вузов. Геология и разведка. 2007. №3.
[16] Кодекс РСФСР о недрах // Ведомости ВС РСФСР. 1976. № 28.
[17] Колесняк Е.В. Правовая система Советского государства в период НЭПа: историко-правовое исследование. Дисс. … к.ю.н. 12.00.01. Волгоград. 2009.
[18] Конституция СССР 1924 г. // Вестник ЦИК, СНК и СТО СССР. - 1924. - № 2.
[19] Конституция СССР 1936 г. // Известия ЦИК СССР и ВЦИК. - 1936.
[20] Конституция СССР 1977 г. // Ведомости ВС СССР. - 1977. - № 41.
[21] Кузнецова В.А. Административно-правовой режим участков недр, содержащих стратегические и дефицитные виды полезных ископаемых. Дисс. … к.ю.н. 12.00.14. М:. 2011.
[22] Ленин В.И. Полное собрание сочинений. Т. 43.
[23] Материалы зарубежных архивов Дьяконовой // Нефть России. 2001, № 4.
[24] Основы законодательства Союза ССР и союзных республик о недрах // Ведомости ВС СССР. 1975. № 84.
[25] Постановлением ВЦИК и СНК РСФСР от 7.07.1923 г. // СУ РСФСР. 1923. № 54.
[26] Постановление Совета Министров СССР от 8.04.1983 г. № 299 // Свод законов СССР. Т. 4. 1990.
[27] Постановлением Совета Труда и Обороны СССР от 11.04.1925 г. // СЗ СССР. - 1925. - №30.
[28] Тришкин А.А. Конституционное право человека и гражданина на достоверную информацию о состоянии окружающей среды в Российской Федерации. Дисс. … к.ю.н. 12.00.02. Саратов. 2005.
[29] Юферева Е.В. Ленинское учение о госкапитализме в переходный период к социализму. Издательство "Экономика". – М.: 1969.
Заголовок En: 

Public Management of Subsurface Use in Russia (During Soviet Period)

Ключевые слова En: 

public management, concession contracts, public administration, subsurface use, all-union value, republican value, local value, executive authorities, Russia, legislation improvement, laws improvement, subsoil use.