Реформа административно-правовой деятельности и служба в органах внутренних дел Российской Федерации

Номер журнала:

Краткая информация об авторе (ах): 

доктор юридических наук, профессор, Начальник отдела собственной безопасности и розыска Департамента судебных приставов Министерства юстиции Российской Федерации

Аннотация: 

Служба в органах внутренних дел и других правоохранительных органах, применяемых эту систему службы, является милитаризованной и во многих отношениях напоминает воинскую, что также связано с исторической традицией, когда органы внутренних дел Советского Союза формировались по военному принципу и действовали на основе общевоинских уставов. Сложившаяся в советские времена служба в правоохранительных органах претерпела множество коррекций, связанных с внедрением в нее новых принципов государственно-правового устройства современной России. В ней ясно стали прослеживаться черты новой государственной службы демократического государства. Правоохранительной службы как особого вида государственной службы не существует. На практике продолжают действовать различные виды службы, сложившиеся в правоохранительных органах, а задача их интеграции в едином законодательстве со временем проще так и не стала.

Ключевые слова: 

правоохранительные органы, специальные звания, внутренняя служба, государственная служба, государственная гражданская служба, коррупция, развитие коррупции, новейшие технологии государственного управления, Россия, РФ.

     Наиболее типичной и распространенной для правоохранительных органов является служба в органах внутренних дел, модель которой применяется в уголовно-исполнительной системе, а также в определенной мере в таможенных органах, федеральной фельдъегерской связи, Государственной противопожарной службе МЧС России, упраздненной ныне налоговой полиции. Во многих отношениях соответствующие нормы используются и в системе службы в Госнаркоконтроле России. Такая ситуация не случайна, поскольку современная правоохранительная система имела своей предшественницей систему советских органов внутренних дел, унаследовав от них наиболее характерные черты, в том числе систему службы.

     Правовую основу службу в органах внутренних дел до сих пор составляет Постановление ВС РФ от 23 декабря 1992 г. № 4202-I «Об утверждении Положения о службе в органах внутренних дел Российской Федерации и текста Присяги сотрудника органов внутренних дел Российской Федерации» [11, ст. 24]. Федеральным законом от 17 июля 1999 г. № 177-ФЗ «О применении Положения о службе в органах внутренних дел Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «О внесении изменений и дополнений в Закон РСФСР «О милиции»  установлено, что до принятия федерального закона, регулирующего порядок и условия прохождения службы сотрудниками ОВД {1} [13, ст. 91], указанные вопросы регулируются данным Положением в части, не противоречащей Закону РФ от 18 апреля 1991 г. № 1026-I «О милиции».

     Надо также подчеркнуть, что служба в органах внутренних дел и других правоохранительных органах, применяемых эту систему службы, является милитаризованной и во многих отношениях напоминает воинскую, что также связано с исторической традицией, когда органы внутренних дел Советского Союза формировались по военному принципу и действовали на основе общевоинских уставов. Недаром сотрудники органов внутренних дел, имеющие специальные звания внутренней службы, до сих пор носят военную форму одежды со знаками различия внутренних войск [3, ст. 20-27]. Система специальных званий повторяет воинские звания, дисциплина в органах внутренних дел схожа с воинской. Здесь существуют не только начальники и подчиненные в должностном отношении, но и старшие и младшие, положение которых определяется соотношением имеющихся у сотрудников специальных званий.

     Если же оценить формирование государственной службы России в 90-е годы прошлого века, то следует констатировать, что в этот период была создана именно государственная гражданская служба. Что касается военизированных структур и правоохранительных органов, то их сотрудники в число государственных служащих так и не попали, хотя Федеральный закон от 31 июля 1995 г. № 119-ФЗ «Об основах государственной службы Российской Федерации» намечал контуры всеобъемлющей государственной службы, однако реализовать это так и не удалось. Тем не менее представители ведомств, сотрудники которых не попали в данный Реестр, активно лоббировали легитимность своей принадлежности к государственной службе, в чем находили полную поддержку федерального законодателя. Например, в преамбуле действующей редакции Положения о службе в органах внутренних дел записано, что «настоящее Положение регулирует порядок и условия прохождения государственной службы сотрудниками органов внутренних дел Российской Федерации».

     Однако включение службы в МВД и других правоохранительных органах России в систему государственной службы в рассматриваемый период носило лишь формальный характер. В действительности в это время бурно развивалась лишь та часть государственной службы, которую ныне принято называть гражданской. Что касается военной и подобных ей военизированных служб, включая службу в органах внутренних дел, то изменения здесь либо преследовали цель приведения формулировок действующего законодательства в соответствие с Конституцией Российской Федерации и новыми законодательными и иными нормативными правовыми актами, либо корректировали систему МВД России в связи с ее структурными изменениями. Например, значительные изменения произошли при передаче уголовно-исполнительной системы в Минюст или системы обеспечения пожарной безопасности в МЧС России. Правда, существа службы эти изменения фактически не коснулись.

     Тем не менее недооценивать данный период не следует. Сложившаяся в советские времена служба в правоохранительных органах претерпела множество коррекций, связанных с внедрением в нее новых принципов государственно-правового устройства современной России. В ней ясно стали прослеживаться черты новой государственной службы демократического государства. Таким образом, в целом был заложен фундамент реформ, призванных сделать службу в правоохранительных органах и других силовых структурах полноценным компонентом новой российской государственной службы.

     В начале 2000-х годов, когда государство значительно укрепилось, встала задача совершенствования государственного управления. Ее воплощением стала административная реформа [4, ст. 13-24], одной из частей которых стала реформа государственной службы. 

     19 ноября 2002 г. был принят Указ Президента Российской Федерации № 1336 «О федеральной программе «Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003–2005 годы)» {2}, в которой было очерчено принципиальное видение желаемого облика государственной службы и пути его достижения. Принятию данной программы предшествовала разработка Концепции  реформирования системы государственной службы Российской Федерации [14, ст. 176–182].

     В программе акцентировались тенденции к ослаблению профессионального состава государственных служащих, вызванные недостаточным финансированием, низким престижем и денежным содержанием госслужащих. Отмечалась нехватка кадров с профильным для государственной службы образованием, значительное число незаполненных вакансий, старение корпуса госслужащих, отсутствие объективности в должностной карьере, ее зависимость от личных взаимоотношений с вышестоящими руководителями.

     Подчеркнем: речь здесь шла именно о сложившейся, по сути, гражданской государственной службе. Если сопоставить ее состояние со службой в правоохранительных органах, то в них дело обстояло намного хуже, особенно с точки зрения оплаты труда и престижа службы. Ведь в ходе рыночных преобразований основной костяк кадров правоохранительных органов – профессиональные юристы, получил возможность работать в многочисленных коммерческих структурах, где уровень материального и социально-бытового обеспечения был несравненно выше. Поэтому повсеместной тенденцией 90-х годов стала потеря профессионального ядра  и преемственности в службе в правоохранительных органах, нарастание в них негативных проявлений, рост преступности и правонарушений со стороны сотрудников, повсеместное развитие коррупции.

     В Программе было отмечено, что в 90-е годы так и не удалось создать эффективную и гибко реагирующую на меняющиеся условия жизни систему подготовки, переподготовки и повышения квалификации кадров государственных служащих. Стереотипы советской системы государственного управления не были преодолены, а наработанный веками зарубежный опыт государственной службы и отечественные дореволюционные традиции так и не нашли воплощения в государственном управлении.

     В качестве центральных мер реформирования государственной службы программой было намечено:

·        устранение причин разобщения различных видов государственной службы и обеспечение их единства в многообразии;

·        разработка и принятие нового законодательства о единой системе государственной службы;

·        комплексный подход к постоянному росту престижа и уровня материальной обеспеченности и социальной защиты государственных служащих;

·        повсеместный переход к новейшим технологиям государственного управления, обеспечения допустимого уровня открытости государственной службы для контроля со стороны структур гражданского общества.

 

     Были акцентированы также проблемы активного проведения кадровой политики и обучения государственных служащих.

     Особое внимание в Программе было уделено разработке специальных мер и поиску источников финансирования государственной службы, в частности, повышения уровня оплаты труда всех категорий служащих. Немалая озабоченность была высказана неэффективной системой управления государственной службой. Как и прежде, основная тяжесть реализации Программы была возложена на Администрацию Президента Российской Федерации, которая на протяжении всей истории развития современной госслужбы играла в отношении нее координирующую и направляющую роль.

     Законодательной основой новой реформы государственной службы стало принятие рамочного Федерального закона от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации», которым был отменен прежний рамочный Федеральный закон от 31 июля 1995 г. № 119-ФЗ «Об основах государственной службы Российской Федерации».

     В статье 1 Федерального закона № 58-ФЗ намечено радикальное отличие от прежней законодательной дефиниции государственной службы, содержавшейся в Федеральном законе № 119-ФЗ. В новом Законе речь идет об особой служебной деятельности, а не о разновидности труда, как это толковалось прежде [1, ст. 80–82]. Различие здесь носит принципиальный характер, ибо труд и служба по природе своей разнятся настолько принципиально, что и их правовое регулирование также должно основываться на различных отраслях права. Если для регулирования трудовых отношений это – трудовое право, носящее общегражданский характер, то государственная служба входит в предмет административного права, а государственно-служебные отношения образуют для всякого вида государственной службы особые административно-правовые режимы. При этом формирование единой системы государственной службы предполагает существование базового, или рамочного, административно-правового режима, который и был установлен Федеральным законом  от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» {3}. Как правильно подчеркивает, например, В.Р. Гильмутдинов, в рамках административно-правовых режимов государственной службы могут осуществляться различные виды трудовой деятельности, для которых определяющими всегда будут требования режима, а не нормы трудового права [1, ст. 80–82].

     Вообще, рассмотрение государственной службы в плане административно-правовых режимов в последнее время стало популярно, чему способствуют меры проведения в жизнь современной реформы службы, в которых служебную деятельность перестали отождествлять с трудовой. Надо сказать, что отступления от этой позиции встречаются и сегодня.

     Больше того, даже федеральный законодатель допускает известную непоследовательность, о чем свидетельствуют, например, диаметрально противоположные подходы к решению этого вопроса в Федеральном законе от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации», построенного на основе административного права в виде административно-правового режима государственной гражданской службы [8, ст. 11] [12, Гл. 2], и, с другой стороны, в Федеральном законе от 2 марта 2007 года № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации», основу которого составляет трудовое право. В последнем случае от выбранного законодателем подхода вряд ли можно ожидать эффективного правового регулирования и укрепления весьма слабого в настоящее время института муниципальной службы, о чем верно сказано в диссертации Т.Э. Каллагова «Правовой режим осуществления муниципальной службы в Российской Федерации» [10, Гл. 1].

     Главное же в том, что Федеральный закон № 58-ФЗ создал исчерпывающие предпосылки для единообразного понимания и единого подхода к правовому регулированию всех видов государственной службы и  ее организации на всех уровнях и во всех ветвях государственной власти [2, ст. 28–29].

     Что касается правоохранительной службы, то вопрос о принятии федерального закона о правоохранительной службе, как уже отмечалось, пока еще остается проблемным, несмотря на то, что сразу же после принятия Федерального закона № 58-ФЗ попытки разработки такого закона делались неоднократно. Однако ни одна из них к результату не привела. Поэтому правоохранительной службы как особого вида государственной службы не существует. На деле продолжают действовать различные виды службы, сложившиеся в правоохранительных органах, а задача их интеграции в едином законодательстве со временем проще так и не стала.

     Помимо причин, о которых говорилось выше, – а сводятся они в основном к трудностям согласования интересов силовых структур, представляющих собой правоохранительные ведомства, а также к неясности относительно того, что представляет собой правоохранительная система и вообще система правоохранительных органов, – есть еще одна, на которую стоит обратить особое внимание. В отличие от государственной гражданской службы, сложившейся в 90-е годы прошлого столетия, а также военной службы, которая сохраняла принципиальное единство и общее наименование во всех органах, где она осуществлялась, правоохранительной службы до сих пор фактически не существовало даже терминологически. Поэтому даже концептуальная проработка вопроса о том, что представляет собой феномен правоохранительной службы, представляет трудность [9, ст. 33–34].

     Таким образом, можно сделать два довольно парадоксальных вывода. Первый состоит в том, что правоохранительная служба наверняка определяет собой службу в правоохранительных органах. Однако перечня правоохранительных органов и их системы мы так и не знаем. Причем в каждом из них сегодня осуществляется собственная служба или совокупность различных видов служб.

     Второй вывод заключается в том, что интегрирование этих весьма разнородных видов службы в правоохранительных органах, в нечто единое противоречит интересам отдельных органов, где предполагаемая правоохранительная служба должна осуществляться. В связи с этим правомерно задаться вопросом: а не подорвет ли предполагаемая интеграция и без того не вполне устойчивые основы службы в правоохранительных органах, что вызовет кадровую неразбериху и повсеместное ухудшение кадровой ситуации в правоохранительной системе?

     Например, классные чины работников прокуратуры наверняка для них дороже специальных званий милиции. К тому же попытка привести тех и других к общему знаменателю отнюдь не будет способствовать укреплению прокуратуры как координатора всей правоохранительной системы. Да и вообще, специфика службы в правоохранительных органах тесно связана с их функциями и взаимоотношениями, которые устанавливаются не только административно, но и законодательно, в том числе на процессуальном уровне.

     В этой связи есть смысл обратить внимание на то, как характеризует правоохранительную службу Федеральный закон № 58-ФЗ. В статье 7 данного акта установлено, что  правоохранительная служба – это вид федеральной государственной службы, представляющей собой профессиональную служебную деятельность граждан на должностях правоохранительной службы в государственных органах, службах и учреждениях, осуществляющих функции по обеспечению безопасности, законности и правопорядка, борьбе с преступностью, защите прав и свобод человека и гражданина. Таким гражданам присваиваются специальные звания и классные чины.

 

ПРИМЕЧАНИЕ

{1} В настоящее время под таким законом следует понимать пока еще проектируемый федеральный закон о правоохранительной службе.

{2} Программа разрабатывалась на основе Концепции реформирования системы государственной службы Российской Федерации. Разработка концепции была инициирована поручением Президента Российской Федерации от 24 ноября 2000 г. № Пр-2332. Документ был утвержден 15 августа 2001 г.

{3} Подробно с обоснованием этих положений, с которыми мы солидарны, можно ознакомиться в диссертации В.Р. Гильмутдинова [7, Гл. I. § 2].

ЛИТЕРАТУРА: 
[1] Артемьев А.М. Правоохранительная служба как межотраслевой институт // Философия права. 2008. № 1.
[2] Артемьев А.М. Правоохранительная служба в Российской Федерации: понятие и экономическая основа. // Закон и право. 2007.  № 4.
[3] Бахрах Д.Н. Милитаризованная служба России // Российский юридический журнал. 2005. № 5.
[4] Бачило И.Л. Еще раз о сути административной реформы в России  //  История становления и современное состояние исполнительной власти в России. М., 2003.
[5] Булатов А.К. Таможенные органы Российской Федерации: административно-правовой статус: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 2007.
[6] Витюк В.В. Таможенная служба как особый вид государственной службы Российской Федерации: Дисс. … канд. юрид. наук. М., 2000.
[7] Гильмутдинов В.Р. Особенности правового регулирования служебной деятельности на государственных должностях Российской Федерации: Дисс. … канд. юрид. наук. М., 2007.
[8] Грудцына Л.Ю. Административно-правовые аспекты взаимодействия гражданского общества с государством // Правозащитник. 2013. № 1.
[9] Калинина Н.С. Правоохранительная служба как отдельный вид государственной службы Российской Федерации. Критерии правоохранительной службы // Российский следователь. 2007. № 10.
[10] Каллагов Т.Э. Правовой режим осуществления муниципальной службы в Российской Федерации: Дисс. … канд. юрид. наук. М., 2008.
[11] Крылов О.Н. К вопросу о состоянии законности и правопорядка в Российской Федерации // Юстиция. 2012. № 3.
[12] Мотин В.А., Петров С.М. Формирование государственной гражданской службы Российской Федерации. Домодедово, 2004.
[13] Никитин Л.П. Правовое положение правоохранительных органов в Российской Федерации // Юстиция. 2012. № 4.
[14] Одиноченко С.В. Реформирование государственной службы – важнейшее направление административной реформы в Российской Федерации  //  Проблемы современного российского и международного права. 2005.
Заголовок En: 

Reform of Administrative and Legal Regulation of the Law-Enforcement Service in Russian Federation

Ключевые слова En: 

law-enforcement agencies, special ranks, internal service, public service, public civil service, corruption, corruption development, modern technologies of public administration, Russia, Russian Federation.