Уголовно-исполнительная система в реализации функций Российского государства

     Впервые термин «уголовно-исполнительная система» был закреплен в ст. 5 Закона РФ «Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы», в которой указывается, что «уголовно-исполнительная система включает в себя: 1) учреждения, исполняющие наказания; 2) территориальные органы управления уголовно-исполнительной системой; 3) централь­ный орган управления уголовно-исполнительной системой». С созданием в 1998 г. федеральных округов в данную систему входят также органы управле­ния УИС по федеральным округам.

     В соответствии с современным пониманием, уголовно-исполни­тельная система – это сложное социальное образование, которое может быть исследова­но в зависимости от поставленной цели под разным углом зрения. Всесторонний анализ УИС, содержания и специфики ее деятельности, прежде всего, предпола­гает рассмотрение места и роли этой сложнейшей социальной, государственной организации в структуре российского общества и государства, осуществляемых ею функций и реализуемых разнообразных видов социальной и государственной деятельности. Такой подход создает благоприятные условия для адекватного понимания как сущности и содержания УИС в современных условиях и в перспективе, так и всех аспектов функционирования, включая организационно-правовую, деятельность данной социальной системы в целом и ее структурных подразделе­ний.

     Рассмотрение поставленных вопросов может осуществляться с позиций самых различных отраслей знания, в частности, социологии, кибернетики, теории (науки) управления, правовой науки, политологии, экономики и многих других. При этом каждая наука будет выделять и анализировать какой-то один из отраслевых аспектов затронутой проблемы под своим углом зрения и в соб­ственных интересах. Любой из таких аспектов представляет значительный тео­ретический и практический интерес. Однако комплексное всестороннее осве­щение управления возможно лишь с позиций теории управления, прежде всего, такой ее отраслевой модификации как теория управления УИС (встречаются и другие обозначения данной отрасли знания, например, управление органами, испол­няющими наказания).

     Следует обратить внимание на то обстоятельство, что в истории развития теории и практики управления УИС эти вопросы длительное время в основном изучались и во многом продолжают изучаться с позиций и в пределах юридической науки, прежде всего уголовного, уголовно-исполнительного (исправительно-трудового) права. Как показывает длительная практика, стремление анализировать проблемы организации деятельности УИС, в том числе управление, только в пределах правовой науки выявляет недостаточность такого анализа, поскольку предмет и метод юридической науки не позволяет решить эту задачу в полном объеме. Это проявляется в формулировании самого названия рассматриваемой социальной организации, ее структурных элементов, описания основных параметров ее функционирования и существенно затрудня­ет процессы ее реорганизации, реформирования.

Несоответствие названия УИС ее социальному назначению и выпол­няемым функциям, по нашему мнению, отражается, в частности, в том, что дан­ная система, с одной стороны, исполняет далеко не все уголовные наказания. В практической действительности уголовные наказания исполняют различные ведомства, органы и учреждения (Министерство обороны, Министерство внут­ренних дел, Министерство юстиции, суд, УИС, ее конкретные структурные подразделения – уголовно-исполнительные инспекции, исправительные цен­тры, арестные дома, исправительные учреждения, тюрьмы). С другой стороны, уголовно-исполнительная система принимает ак­тивное участие в реализации других функций российского государства, помимо правоохранительной, а в ее составе исполнения уголовных наказаний.

     Недостаточность только юридического взгляда на УИС проявляется и в том, что в правовой литературе деятельность данной социальной организации рассматривается, прежде всего, как деятельность правоохранительная. Более широкий и уточненный взгляд на эту проблему, основанный на многочислен­ных материалах уголовно-исполнительной теории и практики, государственно­го управления, других отраслей науки и практики, позволяет признать это по­ложение достаточно спорным, недостаточно полно раскрывающим сущность, содержание и назначение УИС, что, несомненно, сказывается на всех аспектах ее деятельности и реформировании. Здесь требуется применение более широкого по сравнению с юридическим инструментария, который способствовал бы рассмотрению УИС в широком социологическом и организационно-управленческом контексте, связанном с выявлением ее места, роли, функций в российском обществе и, прежде всего, в структуре российского государства, осуществляемых им направлениях деятельности, реализуемых функций.

     В теории и практике справедливо указывается, что наиболее обобщенно и полно назначение государства проявляется, в первую очередь, в его функциях, то есть основных направлениях деятельности по решению главных задач, которые, имея единую сущность и во многом одинаковое с позиции технологии осуществление, по-разному реализуются и проявляются в разных сферах – экономике, области социальных, политических отношений, духовной сфере жизни общества. При этом необходимо различать функции государства и функции его структурных подразделений, конкретных органов. Последние вытекают из первых, обусловливаются ими, имеют более конкретный характер, зависят от сущности, задач, назначения этих органов. Так, судебные органы выполняют одни функции в обществе, в законодательной или исполнительной власти – другие и т. д.

     Классификация задач и функций имеет не только теоретическое, но и большое практическое значение, так как позволяет выявлять особенности их содержания, необходимые методы и формы реализации, специфику организации государственного управления при осуществлении тех или иных функций, в том числе в области исполнения уголовных наказаний, исправления, ресоциализации осужденных. При этом необходимо учитывать, как минимум, два обстоятельства. Во-первых, всякая, особенно многокритериальная, классификация функций носит в известной мере условный характер. Одна и та же функция может относиться к функциям разного класса. Во-вторых, до настоящего времени в отечественной и зарубежной литературе отсутствует единство взглядов на выделение и содержательное рассмотрение конкретных функций государства. В одних работах авторы выделяют четыре основные функции государства – экономическую, социальную, политическую и идеологическую, а других – добавляют иные функции, например, экологическую, правоохранительную, идеологическую, информационную и многие другие функции государства. Рассмотрим коротко основные функции современного российского государства в целях определения степени участия УИС в их реализации.

     Сущность и содержание экономической функции государства заключа­ется в различной степени участия в экономической деятельности, например, в установлении условий и порядка данной деятельности, ее регулировании. Госу­дарство может предпринимать специальные меры в определении разрешаемых и запрещаемых законом форм экономической деятельности (например, недоб­росовестная конкуренция, против незаконных монополий и т. д.). Оно может устанавливать в определенных случаях цены на некоторые товары, разрабатывать стратегические проблемы, заниматься прогнозированием и планированием экономического развития страны в целом или по отдельным регионам и отраслям, проводить национализацию или денационализацию определенных объектов собственности и др. В разных государствах степень и формы такого участия могут существенно различаться. В странах с рыночными отношениями назначение данной функции нередко проявляется, в частности, в расширении возможностей рыночных отношений и исправлении по мере возможности издержек в рыночной стихии.

     Анализ деятельности УИС показывает, что данная социальная организация принимает самое активное участие в реализации экономической функции государства. При этом такая реализация осуществляется, как минимум, по нескольким направлениям. Во-первых, многие уголовно-исполнительные органы и учреждения активно выступают в качестве хозяйствующих субъектов, наделены правами юридических лиц. Во-вторых, государство наделяет УИС, прежде всего в лице Федеральной службы исполнения наказаний Минюста России, определенной компетенцией в области регулирования ряда экономических отношений указанных органов и учреждений.

     Реализация социальной функции в различных государствах выполняется по-разному. Ее конкретное содержание определяется самыми различными факторами, условиями и является весьма разнообразным. В наиболее обобщенном виде данная функция направлена на регулирование в обществе и государстве социальных отношений, понимаемых в узком и специальном смысле слова. В частности, она охватывает, например, определение минимальной ставки оплаты труда в бюджетной сфере, установление денежных окладов работников; оказание помощи матерям и детям; выплату пособия по безработице, стипендии студентам; оказание материальной помощи молодежным объединениям; оказание различного рода социальных услуг населению: создание сети образовательных учреждений, медицинского обслуживания, систем транспорта и связи, путей сообщения, принятие различного рода мер по организации общественных работ и т. д. Таким образом, в результате выполнения данной функции государство осуществляет регулирование отношений между различными социальными и иными общностями и группами населения. Указанные и другие виды социальной деятельности должны осуществляться в соответствии с принци­пами социальной справедливости для обеспечения социальной солидарности и обществе. По своему характеру и направленности эта функция должна иметь общесоциальные назначение и цели.

     УИС в различной форме и разными методами принимает активное участие в реализации этой важнейшей функции государства. Объектами этой деятельности выступают как сотрудники уголовно-исполнительных органов и учреждений, так и осужденные. Именно необходимость реализации данной функции в пределах УИС потребовала введения принципиальной новой категории сотрудников – социальных работников, а также привлечения к этому виду деятельности многих других сотрудников уголовно-исполнительных органов и учреждений, общественных организаций и объединений.   

     Политическая функция государства направлена, в первую очередь, на регулирование различных политических отношений, возникающих в обществе, государстве, в функционировании различных социальных и иных групп населе­ния, политических партий и других объединений, установление нормативно за­крепленных правил политической деятельности, например, предотвращение на­сильственных действий, запрещение тайных и вооруженных объединений, регу­лирование порядка проведения политических демонстраций, выборов государственных органов и референдумов, реализации политических прав граждан.  В конечном итоге, реализация данной функции должна обеспечить создание необходимых условий для выполнения закрепленных в конституциях политических прав граждан, в том числе участия в государственной власти, включая кон­кретные государственные органы.

     Вполне очевидно, что УИС, ее структурные подразделения, персонал в различной форме принимают участие в реализации политической функции. Это обстоятельство отмечается многими учеными и практическими работниками. «Политика в сфере борьбы с преступностью, применения уголовных наказаний и обращения с осужденными, как бы ни пытались деполитизировать эту сферу государственной деятельности различными отсылками на общечеловеческие ценности, всегда присутствует», – замечает А.И. Зубков.

     Следующей функцией российского государства является идеологическая функция. Ее содержание достаточно сложно и многообразно. В современный период происходит пересмотр отношения к данной функции, ее содержания и технологий реализации. Демократические государства провозглашают и обеспе­чивают идеологический плюрализм, поддерживают (в том числе материально) передовые идеологические течения, основанные на признании общечеловечеcких ценностей. Не детализируя многие возникающие здесь вопросы, отметим, что в содержании идеологической функции важной составляющей, наряду с другими, является воспитательная работа во всех ее многочисленных формах и проявлениях, включая ресоциализацию, исправление осужденных. В рассматриваемом отношении именно с реализацией этой одной из основных функций российского государства в первую очередь и в основном связана деятельность УИС.

     Правоохранительная (встречаются и другие ее обозначения – правового регулирования, правообеспечительная, охрана общественного порядка и т. д.) функция российского государства достаточно широко освещается, прежде всего, в юридической литературе. Она направлена, с одной стороны, на поддержание сложившегося в обществе и государстве правопорядка, с другой – формирование новых правил, нового порядка в соответствии с новыми складываю­щимися условиями функционирования общества и государства.

     В литературе, особенно юридической, в подавляющем большинстве слу­чаев деятельность УИС в первую очередь и в основном связывается с реализа­цией именно данной функции государства, что, как уже отмечалось, в совре­менных условиях требует серьезного уточнения. Даже краткий, проведенный выше анализ убедительно показывает, что анализируемая социальная организа­ция принимает активное участие в реализации не только правоохранительной, но многих других функций Российского государства.

     Экологическая (природоохранительная) функция в системе функций го­сударства приобрела особую актуальность и стала рассматриваться в качестве самостоятельной относительно недавно, примерно в последние десятилетия, в связи с прогрессирующим ухудшением природного состояния планеты. Из­держки в организационной, в том числе управленческой, деятельности челове­ка, нередко граничащей со стихийностью, одностороннее развитие современно­го производства нарушает сложившееся природное равновесие. Это зачастую приводит к техногенным авариям и катастрофам, например,  чернобыльская и многие другие, оказывает вредное воздействие на экологическую систему, по­рой приобретает необратимые последствия. В этих условиях государство, ис­пользуя все свои возможности, вынуждено все активнее заниматься природо­охранительной деятельностью и восстановлением нарушенного равновесия.

     Таким образом, внимательный анализ целевого назначения УИС, ее задач и функций показывает, что данная социальная государственная организация принимает участие в реализации многих функций Российского государства, прежде всего таких, как идеологическая, социальная, экономическая, политиче­ская, правоохранительная и ряд других. Это обстоятельство подтверждает ранее высказанное положение о спорности отнесения УИС только к правоохранительным органам. Более точным с точки зрения организации и функционирования является, как справедливо отмечают многие современные авторы (А.А. Аксенов, Н.Н. Андреев, А.И. Зубков, Г.А. Ту­манов, И.В. Шмаров и др.), социолого-организационный взгляд, то есть социологическое описание УИС, дополнение организационно-управлен­ческой характеристикой.  Правильное решение этих вопросов имеет важное значение, так как служит основой для точного определения места УИС в структуре российского общества и государства, содержания ее деятельности, целей, задач, функций и собственной структуры, параметров организации управления, в частности организации взаимодействия с другими государственными органами и общественными организациям оценки эффективности функционирования и т. д., в конечном итоге, адекватного познания и описания этой сложнейшей социальной организации.

     Отмеченное выше обстоятельство, связанное с тем, что уголовно-исполнительная система в основном традиционно исследовалась преимущественно с позиций правовой науки, необходимость устранения возникающих при этом издержек предполагает активизацию ее освещения с учетом последних достижений и других отраслей знания, среди которых целесообразно выделить социологию. Социологический анализ уголовно-исполнительной системы предполагает, как уже подчеркивалось, рассмотрение ее в широком социальном контексте, связанном с выявлением ее места, роли, функций в общественном организме в целом [1]. Как известно, общество – это не механический агрегат индивидов, а система их социальных взаимодействий друг с другом. Процессы же социального взаимодействия не могут не согласовываться с нормами и пра­вилами, принятыми в данном обществе. Это обстоятельство обусловливает на­личие в обществе социальной организации, которая в широком смысле харак­теризует способы упорядочения действий отдельных индивидов и социальных групп. К важнейшим механизмам социальной организации относятся: а) социа­лизация (процесс усвоения индивидами и группами норм и ценностей, господ­ствующих в данной системе); б) социальный контроль (способ саморегуляции общественной системы, представляющий собой совокупность норм и ценно­стей, обладающих по отношению к индивиду принудительной силой, а также санкций, применяемых в целях осуществления этих норм и ценностей).

     С позиции социологического анализа уголовно-исполнительная система предстает в качестве специально созданного социального института, осуществ­ляющего применение определенных санкций к правонарушителям. Причем в данном случае в большей мере идет речь о санкциях формальных, официально предписанных обществом, государством.

     Очевидно, что система исполнения уголовных наказаний является таким социальным институтом, который играет особую роль в системе социального контроля, а, следовательно, представляет собой важнейший компонент системы социальной организации в целом.

     Как социальный институт система исполнения наказаний представляет собой совокупность: а) различных форм организации и регулирования особого типа социальных отношений – уголовно-исполни­тельных, точнее, исправительных; б) специальных учреждений, системы норм, социальных ролей, обеспечивающих реализацию функций, связанных с испол­нением уголовных наказаний, исправлением осужденных в интересах как всего общества, так и его отдельных общностей. Возникновение подобного института обусловлено объективной потребностью общества в специальном регулировании отношений, направленных не только на ограждение социума от влияния лиц, совершивших правонарушения, но и на их возвращение к нормальному, то есть соответствующему нормам общества поведению. Отсюда следует, что система исполнения уголовных наказаний, как социальный институт, имеет четко определенную  цель, то есть круг социально значимых потребностей, на удовлетворение которых направлена его деятельность. Он, помимо системы социальных норм, способов осуществления контрольных функции, реализует специфические методы социального контроля.  К таким методам, по мнению американского социоло­га Т. Парсонса, относятся:

     а)      изоляция (применяется с целью отлучения лица, нарушившего социальную норму (девианта), от других индивидов). Применяется по отношению к осужденным, имеющим большие сроки наказания, реализуется как метод в тюрьмах закрытого типа;

     б)      обособление (предусматривает ограничение контактов девианта с другими людьми, однако не предусматривает полную изоляцию от общества). Применяется как метод по отношению к осужденным, имеющим небольшие сроки наказания, не совершивших тяжких преступлений, распространен в тюрьмах открытого типа [2].

     Таким образом, рассмотрение уголовно-исполнительной системы в каче­стве социальной организации приводит к ряду важных выводов, имеющих как теоретическое, так и непосредственное практическое значение. Такой подход позволяет представить данную социальную организацию в виде сложного обра­зования, сочетающего в себе элементы организации и самоорганизации, созна­тельного и стихийного, формализованного и неформализованного. Активный учет этих параметров и характеристик УИС, способность и умение изучать, ди­агностировать протекающие здесь процессы с учетом названных параметров и характеристик во многом определяет эффективность управленческих решений и управленческой деятельности в целом в уголовно-исполнительной системе.