К вопросу о кадровой политике в органах прокуратуры Российской Федерации

     Большинство проблем в современной России берут свое начало в некачественном функционировании государственного аппарата, ненадлежащем и безграмотном выполнении служащими всех категорий своих должностных обязанностей. Поэтому первостепенной задачей является определение всех признаков работоспособности государственных органов, создание условий и стимулов для качественного выполнения должностными лицами возложенных на них государственных полномочий, изучения путей совершенствования служебно-правовых отношений. В связи с этим важной научной и практической проблемой в настоящее время является формирование в прокуратуре как в особом государственном органе компетентного прокурорского аппарата, организация его эффективного функционирования.

     Процесс становления российской государственности и эффек­тивность   функционирования   различных   органов   государственной   власти, управления в существенной степени зависят от организации государственной службы, от надлежащей ее постановки, работы по подбору, расстановке, подго­товке и переподготовке кадров, от их профессиональной квалификации и орга­низации  труда,   развития   и  совершенствования  института  государственной службы. В связи с этим при Президенте РФ образованы Совет по кадровой политике и Совет по вопросам государственной службы; приняты: Положение о федеральной государственной службе от 22 декабря 1993 года; Перечень государственных должностей Российской Федерации от 11 января 1995 года и Федеральный закон «О системе государственной службы Российской Федерации» от 27 мая 2003 года. Действие данного Закона распростра­няется на всех государственных служащих независимо от вида государственной службы. На его основе принимаются законодательные и иные нормативные правовые акты, регламентирующие особенности государственной службы в от­дельных государственных органах, в том числе и в органах прокуратуры [8].

     Так, к основным видам кадровой работы относят: анализ кадровой работы; отбор, расстановка, закрепление и воспитание кадров; аттестацию работников органов прокуратуры; работу с внутренним кадровым резервом; профессиональную подготовку и повышение квалификации прокурорских работников; учет кадров и отчетность о работе с кадрами; а также делопроизводство.

     Указанные виды кадровой работы, находясь во взаимосвязи, и дополняя друг друга, позволяют развивать новые подходы в кадровой политике всей системы органов прокуратуры, способствовать успешному выполнению прокурорами возложенных на них обязанностей по службе.

     Процесс непосредственно кадровой работы обычно начинается с отбора кадров для службы в органах прокуратуры [10].

     Источниками пополнения кадрами органов прокуратуры в настоящее время в первую очередь являются образовательные учреждения системы прокуратуры РФ, а также иные образовательные учреждения высшего профессионального образования, имеющие государственную аккредитацию [7].

     Порядок подбора, приема и обучения лиц, поступающих в институты прокуратуры, регламентируется Федеральными законами «О прокуратуре  Российской Федерации», «О высшем и послевузовском про­фессиональном образовании», Законом «Об обра­зовании», приказом Генерального прокурора РФ от 04 октября 2010 года № 373 «О совершенствовании системы подготовки, повышения квалификации и профессиональ­ной переподготовки работников органов прокуратуры Российской Федерации», договорами о целевой подготовке специалистов, заключенными между Генеральной прокуратурой РФ и соответствующими вузами, а также нормативными правовыми актами Министерства образования и науки РФ, уставом и правилами приема конкретного вуза, положе­ниями об институтах прокуратуры. Согласно статистическим данным за 8 лет (2003 - 2011 гг.) в органы прокуратуры РФ принято на службу (за исключением принятых в порядке перевода из других прокуратур и иных правоохранительных органов) более 30280 сотрудников. За это время на целевые места рекомендовано 17213 лиц, из них в названные вузы поступило на учебу 4846 абитуриентов, в том числе в институты прокуратуры - 2413. На работу в органы прокуратуры из ранее направленных учиться на целевые места было принято 3897 лиц, что составляет только около 13% от 30 тыс. сотрудников, поступивших на службу в органы прокуратуры в рассматриваемый период.

     В частности, исходя из того, что в настоящее время основ­ной формой подготовки специалистов для органов прокуратуры является целевая подготовка кадров, её нормативной основой послужило постановление Правительства РФ от 08 июля 1996 года № 787 «О создании институтов прокуратуры Российской Федерации в составе Московской государственной юридической академии, Саратовской государственной академии права и Уральской государственной юридической академии». Во исполнение этого постановления Генеральная прокуратура РФ заключила с указанными академиями договоры, предусматривающие целевую подготовку специали­стов юридического профиля и трудоустройство их в органы про­куратуры [11].

     В настоящее время, кадры для прокуратуры готовятся и в юридических институтах Академии Генеральной прокуратуры РФ.

     Ежегодно Управ­лением кадров Генеральной прокуратуры РФ для Академии Генеральной прокуратуры уста­навливаются цифры приема для зачисления в аспирантуру на конкурсной основе за счет средств федерального бюджета на очную и заочную формы обучения работников ор­ганов и учреждений прокуратуры, успеш­но выдержавших вступительные экзамены, показавших отличные знания и стремление к научной работе и научно-педагогической деятельности.

     В 2011 г. Российская Федерация перешла в фазу практической реализации двухуров­невого образования: обучения в бакалав­риате и магистратуре. В 2011 г. в институте прошел первый набор студентов на направ­ление подготовки 030900.68 «Магистр юрис­пруденции» по профилю магистерской про­граммы «Прокурорская деятельность». Со­гласно установленным Генеральной прокура­турой Российской Федерации контрольным цифрам приема в магистратуру, зачислены в число студентов Академии для обучения в институте за счет средств федерального бюджета 25 работников органов и учрежде­ний прокуратуры. Освоение магистерской программы - 120 зачетных единиц (4320 ча­сов) - весьма трудоемко. Поэтому обучение в магистратуре института можно рассматривать как своеобразную форму переподготов­ки, а в будущем, возможно, и как форму «до­пуска к профессии». Более 80% выпускников института являются действующими сотруд­никами органов прокуратуры.

     Согласно постановлению Правительства РФ от 08.07.1996 № 787 бюджетные места в институтах про­куратуры заполняются на основе целевого регионального набо­ра. Их количество определяется решением приемной комиссии вуза согласно разнарядке Генеральной прокуратуры Российской Федерации и объявляется приказом ректора образовательного учреждения. Особенностью обучения в институтах прокуратуры является прокурорская направленность учебной программы, вве­дение специальных дисциплин и курсов по прокурорской темати­ке, индивидуальный подход к студентам и постоянный контроль их успеваемости.

     В связи с этим у прокуроров субъектов РФ, прокуроров городов, районов и приравненных к ним прокуроров возникают дополнительные обязанности, связанные с организа­цией качественного отбора кандидатов в абитуриенты - лиц, об­ладающих хорошей теоретической подготовкой и необходимыми морально-психологическими качествами.

     Поиск и отбор кандидатов для направления на обучение в вузы должны проводить в первую очередь прокуроры городов, районов и приравненные к ним прокуроры, так как молодые специалисты начинают свою трудовую деятельность, как правило, именно в этих прокуратурах.

     Не менее значимым в решении задачи подбора достойных ка­дров является поддержание прокуратурами субъектов РФ деловых взаимоотношений с имеющими государственную аккре­дитацию «непрофильными» образовательными учреждениями высшего профессионального образования [10].

     Как свидетельствуют статистические данные, ежегодно на службу в прокуратуру принимается в среднем свыше 3,5 тысяч но­вых работников. Вместе с тем институтами прокуратуры и другими вузами, с которыми прокуратурой заключены договоры о целе­вой подготовке кадров, осуществляется выпуск в среднем 450-500  специалистов. Таким образом, в настоящее время большая часть кадров прокуратуры подбирается из числа выпускников «непро­фильных» образовательных учреждений страны. Такое положение вызывает необходимость поддерживать и развивать всесторонние связи органов прокуратуры и с другими имеющими государствен­ную аккредитацию образовательными учреждениями высшего профессионального образования.

     Это выражается в проведении представителями органов про­куратур лекций, докладов, встреч и консультаций со студентами; участии работников прокуратуры в работе кафедр вузов, в разработке учебных планов и программ, а также проводимых научно-практических семинаров, конференций; оказании содействия студентам в сборе практического материала для выполнения курсовых и дипломных работ; организации в составе студенческих групп, потоков, неформальных учебных объединений экскурсий, посвященных истории прокуратуры, ее деятельности, знакомств с коллективом прокуратур по месту жи­тельства и обучения; участии представителей прокуратуры в работе государственных аттестационных комиссий вузов и др. [13].

     Формирование потребностей выбора трудовой деятельности в органах прокуратуры является ключевым и для мероприятии, ор­ганизуемых в связи с прохождением студентами ознакомительной, производственной и преддипломной практики в прокуратурах го­родов и районов, приравненных к ним специализированных про­куратурах.

     Управление кадров Генеральной прокуратуры РФ, прокуроры субъектов РФ и прирав­ненные к ним прокуроры систематически изучают и анализируют эффективность целевой подготовки специалистов, принимают меры по повышению качества обучения и уделяют, после их тру­доустройства в прокуратуру, особое внимание приобретению мо­лодыми специалистами навыков прокурорской деятельности.

     Так, с 2006 года действует соглашение о подготовке кадров, заключенное между юридическим факультетом ФГОУ «Санкт-Петербургский государственный университет» и Гене­ральной прокуратурой РФ, в рамках которо­го на контрактной основе ежегодно в университет принимаются для обучения 25 студентов.

     Придавая важное значение развитию международного сотрудничества в сфере повышения эффективности прокурорской деятельности и реализации положений ст. 2 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» «Генеральная прокуратура Российской Федерации в пределах своей компетенции осуществляет прямые связи с соответствующими органами других государств и международными организациями, сотрудничает с ними, заключает соглашения по вопросам правовой помощи и борьбы с преступностью, участвует в разработке международных договоров Российской Федерации» существует потребность в подготовке прокурорских кадров, владеющих иностранными языками и необходимыми познаниями в области международного права. Учитывая, тот факт, что подготовка такого рода специалистов осуществляется в Российском Университете Дружбы Народов, возникает необходимость в заключении соглашения по подготовке в Университете группы студентов для работы в органах прокуратуры.

     Поступление гражданина на государственную службу в органы прокуратуры РФ связано с назначением его на должность федеральной государственной службы с учетом условий и требований, установленных законодательством о труде, о про­куратуре и о государственной, в том числе гражданской, службе. Понятие назначения на должность включает в себя как первичное поступление лица на службу в органы прокуратуры, так и перемещение по службе ранее назначенного работника [7].

     Назначение на должность предполагает добровольное и взаим­ное согласие сторон и осуществляется на условиях трудового дого­вора (служебного контракта). Назначаемое лицо выражает согласие в письменной форме (рапорте, заявлении) на имя уполномоченно­го на его назначение прокурора.

     Поступление на службу и назначение на должность оформляет­ся приказом уполномоченного должностного лица - руководителя органа прокуратуры, объявляемым работнику под расписку в трех­дневный срок со дня фактического начала службы.

     В России первый заместитель и заместители Генерального прокурора Российской Федерации согласно п. 2 ст. 14 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» назначаются на должность и освобождаются от должности Советом Федерации по представлению Генерального прокурора РФ.

     Генеральный прокурор РФ приказом назначает на должность и освобождает от должности своих советников, старших помощни­ков и помощников, старших помощников и помощников по особым поручениям, начальников главных управлений, управлений и отделов, их заместителей, помощников по особым поручениям первого заместителя и заместителей Генерального прокурора РФ, старших прокуроров и прокуроров главных управлений, управлений и отделов. Остальных работников центрального аппарата имеют право назначать заместители Генерального прокурора РФ. В компетенцию Генерального прокурора РФ входит решение вопросов, связанных с назначением прокуроров субъектов РФ и приравненных к ним прокуроров специализированных прокура­тур. В соответствии с п. 3 ст. 129 Конституции РФ назначе­ние лиц на указанные должности осуществляется по согласованию с органами государственной власти субъектов РФ - их Законодатель­ными собраниями, областными государственными Думами, и - главами администраций. Но при этом важно отметить, что прокуроры субъектов РФ подчинены и подотчетны Генеральному про­курору РФ, и им вопросы освобождения их от занимаемых должностей решаются уже без согласования с субъектами РФ [12].

     Между тем ст. 13 Федерального закона «О прокуратуре Российской Фе­дерации» не регламентирует порядок такого согласования, что усложняет про­цесс назначения и фактически превращает процедуру согласования кандидатур в необходимость получения у руководителей субъектов Федерации согласия на их назначение.

     Прокуроры субъектов РФ и приравненные к ним прокуроры специализированных прокуратур назначают на должность и освобож­дают от должности работников аппаратов соответствующих прокуратур: на­чальников управлений и отделов и их заместителей, старших помощников и помощников прокурора, старших прокуроров и прокуроров управлений и отде­лов, помощников по особым поручениям, гражданских служащих, других работников. Кроме того, важным организационно-кадровым полномочием прокуроров субъектов РФ и приравненных к ним прокуроров является назначение на должность работников прокуратур городов, районов, приравненных к ним прокуратур.

     Гражданину, принимаемому на службу в органы прокуратуры, в целях проверки соответствия его занимаемой должности может устанавливаться срок испытания: при назначении на должности прокуроров - до 6 месяцев, на должности государственной граж­данской службы - от 3 месяцев до 1 года. Срок испытания засчитывается в стаж службы. Лица, принятые на службу с испытательным сроком, зачисляются на должности прокуроров без присвоения классного чина и в период испытания исполняют возложенные на них служебные обязанности.

     В Российской Федерации к кандидатам на службу прокуроров, в силу явной специфики их профессиональной деятельности и высокой гражданской ответственности, предъявляются требования, которые условно делятся на три группы: общие – для всех прокурорских работников, специальные – для прокуроров, дополнительные – для лиц, назначенных на должности прокуроров городов, районов, регионов [7].

     Общие требования сформулированы в п. 2 ст. 40 Федерального закона «О прокуратуре Россий­ской Федерации», согласно которому лицо не может быть принято на службу в органы и учреждения прокуратуры и находиться на указанной службе, если оно: имеет гражданство иностранного государства; признано решением суда недееспособным или ограниченно дееспособным; лишено решением суда права занимать государственные должности государственной службы в течение опре­деленного срока; имело или имеет судимость; отказывается от прохождения процедуры оформления допуска к сведениям, составляющим государственную тайну, если исполнение служебных обязанностей по должности связано с использованием таких сведений; имеет заболевание, которое, согласно медицинскому заключению, препятствует исполнению им служебных обязанностей; состоит в близком родстве или свойстве с работником органа или учреждения прокуратуры, если их служба связана с непосредственной подчинённостью или подконтрольностью одного из них другому.

     Обязательным требованием к кандидатам на службу прокуроров является наличие высоких моральных устоев, а именно, правди­вость, объективность, самокритичность и требовательность к себе и другим, добросовестность и ответственность, отношение к правам и свободам человека, к закону как к высшим социальным ценностям, уравновешенность, тактичность, скромность и нравственная чистота; поскольку  реалии профессии требуют от прокуроров внимательного отношения к обращающимся к ним лицам, умения про­тивостоять любым формам давления на них.

     Обладание необходимыми для работы в органах прокуратуры профессионально-деловыми качествами, также составляет одно из фундаменталь­ных требований, предъявляемых к лицам, назначаемым на должности ра­ботников прокуратуры.

     При оценке профессиональных и моральных качеств лиц, поступающих на службу в прокуратуру, следует учитывать положения, содержащиеся в Кодексе этики прокурорского работника РФ и Концепции воспитательной работы в системе проку­ратуры РФ, утвержденных приказом Генераль­ного прокурора РФ от 17 марта 2010 года № 114. Важ­ным является наличие у кандидатов таких качеств, как честность, правильная самооценка, наличие развитого интеллекта, эрудиция, склонность к анализу, готовность работать в сложных условиях психофизических перегрузок, коммуникабельность.

     Таким образом, важным условием эффективной деятельности прокуратуры яв­ляется наличие постоянно и успешно функционирующей системы подготовки кадров для органов прокуратуры и профессиональной подготовки работников прокуратуры. При этом данная система включает обучение студентов в государственных образовательных учреждениях высшего профессионального образования, повыше­ние квалификации, профессиональную переподготовку и иные формы непрерывного обучения прокурорских работников и госу­дарственных гражданских служащих прокуратуры.