Евразийский интеграционный процесс и проблемы создания эффективного институционального механизма

Номер журнала:

Краткая информация об авторе (ах): 

доктор юридических наук, профессор кафедры международного права Российского университета дружбы народов

Аннотация: 

В настоящей статье «Евразийский интеграционный процесс и проблемы создания эффективного институционального механизма» автором исследуется проблема создания эффективного и сбалансированного механизма принятия решений в интеграционных сообществах. Процесс создания Таможенного союза на евразийском пространстве начался относительно давно. Его создание начали Российская Федерация и Республика Беларусь еще в 1995 году. В этом же году в интеграционный процесс включилась Республика Казахстан. Несколько позднее к Таможенному союзу присоединились Киргизия и Таджикистан – в 1996 и в 1999 г.г., соответственно. Автор на основе тщательного изучения механизмов принятия решений в Таможенном союзе, СНГ, ЕврАзЭС и ЕС, проводит сравнительный анализ указанных механизмов. Автор приводит детальную аналитику, приводит мнения учёных-правоведов, государственных и общественных деятелей, обосновывает собственные мнения. На основании проведенного автором сравнительного исследования в статье обосновываются критерии эффективности правового механизма принятия решений в интеграционном процессе, который позволяет говорить о правовой системе интеграции. В конце автором делается вывод о том, что согласование суверенных воль государств в интеграционном сообществе представляет собой сложный и многогранный процесс, который должен основываться на сбалансированном механизме принятия решений, что и является основным критерием эффективности институционального механизма интеграции.

Ключевые слова: 

региональный интеграционный процесс, интеграция, механизм интеграции, институциональный механизм, регулирование, право, международное право.

     Процесс создания Таможенного союза на евразийском пространстве начался относительно давно. Его создание начали Российская Федерация и Республика Беларусь еще в 1995 году. В этом же году в интеграционный процесс включилась Республика Казахстан.

     Несколько позднее к Таможенному союзу присоединились Киргизия и Таджикистан – в 1996 и в 1999 г.г., соответственно.

     Однако, как выяснилось позднее, двум последним государствам было сложнее включиться в процесс интеграционного строительства, поскольку уровень их экономического и социального развития не позволял им стать полноценными участниками Таможенного союза.

     После того как были выдвинуты экономические критерии сближения выяснилось, что им соответствуют только Российская Федерация, Республика Беларусь и Республика Казахстан.

     Тем не менее, Договор об учреждении Евразийского экономического сообщества подписали все пять государств.

     Более активные действия по созданию Таможенного союза были предприняты в  2006-2007 г.г., когда на заседании высшего органа ЕврАзЭС -  межгосударственного совета были приняты необходимые решения.

     Именно в этот период началась новая фаза формирования Таможенного союза в формате трех указанных государств.

Таким образом,  интеграционный процесс в рамках ЕврАзЭС изначально столкнулся с трудностями, не позволявшими ему развиваться поступательно и равномерно.

     Формирование Единого экономического пространства и Таможенного союза происходит в сложных условиях, ведь вызовы глобализации неоднозначны как по своей структуре, так и по своей направленности. Очень многое будет зависеть от правильной институционализации.

     Однако, безусловно, интеграционная модель принятия решений должна быть гибкой и динамичной.

     Сегодня в ЕврАзЭС идут дискуссии о наднациональности, т.е. о наднациональных функциях органов ЕврАзЭС.

     Однако в этой связи следует особо подчеркнуть, что механизм принятия интеграционных решений не может быть «одновалентным». Для того, чтобы интеграционное сообщество было жизнеспособным в нем должны быть разработаны различные механизмы принятия решений для каждой сферы интеграции.

     Интеграционное сообщество не может быть основано на наднациональности. Наглядным примером, демонстрирующим это положение, является Европейский Союз.

     На начальных этапах европейской интеграции, когда создавался таможенный союз ЕС в Европе также как и сегодня на евразийском интеграционном пространстве много дискутировали о наднациональнгости. На сегодняшний день развитие европейского интеграционного процесса показывает, что сфера применения наднациональности весьма ограниченна. Сегодня в отношении Европейского Союза справедливее говорить не о наднациональрности, а лишь об отдельных ее элементах.

     Это положение можно продемонстрировать на примере действия норм  регламентов Европейского Союза.

     Так, Визовый кодекс(1) Европейского Союза состоит из норм регламентов различных лет.

     В праве ЕС регламент является актом вторичного права ЕС, т.е. принимается органами ЕС в рамках общей законодательной процедуры. Регламент, согласно ст. 288 Договора о функционировании Европейского Союза, «является обязательным в полном объеме и подлежит прямому применению в государствах-членах» [7. С.358].

     Таким образом, регламенты принимаются органами ЕС и имеют верховенство и прямое действие на всей территории действия права ЕС. Регламент – это акт наднациональности.  

     Однако государства в учредительных договорах могут сделать оговорку о своем неучастии в той или иной сфере интеграции.  Такая оговорка оформляется в форме дополнительного протокола к учредительным договорам ЕС. Так поступила, например, Великобритания, отказавшись вступить в Шенгенское пространство.

     Таким образом, регламенты, формирующие правовое поле  Шенгенского права, являющиеся актами наднациональности, не распространяются на Великобританию.

     Следовательно, принципы прямого действия и верховенства права Европейского Союза по отношении  к национальному  праву государств-членов ЕС не носят абсолютного характера.

     Этот правовой феномен связан с тем, что любое интеграционное сообщество имеет международно-правовую основу. Любой международный договор, являющийся учредительным актом интеграционного сообщества, должен быть ратифицирован всеми государствами-членами.  Поэтому государства-члены могут, во-первых, не ратифицировать договор, во-вторых, сделать оговорку.

     Приведенный пример демонстрирует гибкость правового механизма европейской интеграции, что и позволяет европейскому интеграционному процессу развиваться, несмотря на все кризисы и периоды стагнации.

     Если обратиться к интеграции на постсоветском пространстве, то становится очевидным, что включение в учредительные документы норм-принципов, исключающих создание гибкого механизма принятия решений, явилось причиной многих проблем в евразийском интеграционном процессе.

     Так, необходимо обратить внимание на норму  ст. 1 Устава СНГ, где прямо указывается на  недопустимость  каких-либо элементов наднациональности:

      «Содружество не является государством и не обладает наднациональными полномочиями» [9].

     Приведенная выше норма Устава СНГ не только исключает любые элементы  наднациональности в СНГ, но и ставит определенный предел для  наделения органов СНГ полномочиями.

     Такая «категоричная» формулировка привела к тому, что в рамках СНГ стало невозможно создание системы права, хотя бы отдаленно напоминающую ту, которая была создана в Европейском Союзе.

     Более того, в части 1 той же ст. 1 Устава СНГ содержится следующая норма: «Содружество основано на началах суверенного равенства всех его членов. Государства являются равноправными  субъектами международного права».

     Таким образом, учредительные акты СНГ сразу устанавливают те рамки для развития институциональной системы СНГ, которые не могут быть изменены без внесения соответствующих поправок в Устав СНГ.

     Поскольку Устав СНГ является учредительным актом этой региональной организации, внесение изменение  – это сложная процедура, связанная с процессом согласования суверенных воль  государств-участников.

     Следовательно, приведенная выше норма Устава СНГ не только исключает любые проявления наднациональности в СНГ, но и ставит определенный предел для  наделения органов СНГ полномочиями. Хотя, здесь следует подчеркнуть, что на сегодняшний день, субрегиональные объединения, образуемые государствами-членами СНГ, могут обладать некоторыми наднациональными функциями. В первую очередь, это относится к Таможенному союзу.

     Если говорить о таких параметрах интеграции, как принципы взаимодействия  (или распределения компетенции) между государствами-членами и интеграционным объединением, то здесь также следует  признать, что в европейском интеграционном процессе они более  разработаны и детализированы, чем в СНГ:

     Ст. 4 Договора о Европейском Союзе в Лиссабонской редакции задает следующие параметры интеграции: «Союз уважает основные функции государства, особенно те, которые направлены на обеспечение его территориальной целостности, на поддержание общественного порядка и на охрану  национальной безопасности»;  «Европейский Союз соблюдает равенство государств-членов перед договорами, уважат национальную индивидуальность государств-членов, присущую их основополагающим политическим и конституционным структурам»[7. С.172].

     Однако, в договорах Европейского Союза нигде прямо не говорится о том, что сотрудничество государств-членов этого интеграционного объединения основывается на отсутствии  элементов наднациональности  в деятельности его институтов.

     Напротив, в праве Европейского Союза выведен новый принцип сотрудничества государств в интеграционном процессе, так называемый  принцип лояльного сотрудничества.  В ст. 4 Договора о Европейском Союзе в Лиссабонской редакции принцип лояльного сотрудничества сформулирован следующим образом: «государства-члены создают благоприятные условия для выполнения Союзом его задач и воздерживаются от любых мер, способных поставить под угрозу достижение целей Союза».

     Тем не менее, в Европейском Союзе установлены пределы для расширения компетенции Союза.

     Лиссабонский договор устанавливает следующие пределы для расширения компетенции Союза:

      «Европейский Союз соблюдает равенство государств-членов перед договорами, уважат национальную индивидуальность государств-членов, присущую их основополагающим политическим и конституционным структурам» (ст. 4 Договора о Европейском Союзе в редакции Лиссабонского договора) [7. С.172].

     В правовых актах СНГ, как было показано выше, речь идет о суверенном равенстве государств. Далее этот международно-правовой принцип в учредительных документах СНГ, в отличие от учредительных договоров Европейского Союза, никак не детализируется, что  говорит об отсутствии механизмов его применения. Поэтому в СНГ указанный принцип остается на усмотрение  саммитов СНГ, т.е. глав государств и правительств  государств-участников СНГ.

     Таким образом, в отличие от Европейского Союза, где принцип равенства государств-членов перед договорами,  детализирован в самих учредительных договорах через систему принципов взаимодействия государств-членов и Союза, в СНГ вопрос о соблюдении этого принципа, если возникают какие-либо коллизии, решается на саммитах СНГ.

     Если говорить о системе распределения компетенции в интеграционном процессе, то  здесь также имеются существенные различия между двумя интеграционными объединениями:

     В праве Европейского Союза существует четкая система разделения компетенции между Союзом и государствами-членами, она подобна той, которая существует в федеративном государстве. 

     В Евросоюзе компетенция делится на исключительную компетенцию Союза, исключительную компетенцию государств-членов и совместную компетенцию.

     В правовых актах СНГ речь идет лишь о сферах «совместной деятельности», что с юридической точки зрения является весьма  неопределенной формулировкой.

     Так, в ст. 7 Соглашения о создании СНГ перечисляются сферы так называемой «совместной деятельности», реализуемой на равноправной основе через общие координирующие институты. К таким сферам относятся:

     - координация внешней деятельности:

     - сотрудничество в формировании и развитии общего экономического пространства, общеевропейского и евразийского рынков;

     - формирование  общего таможенной политики;

     - сотрудничество в развитии систем транспорта и связи;

     - сотрудничество в области защиты окружающей среды, участие в создании всеобъемлющей системы экологической безопасности;

     - вопросы миграционной политики;

     - борьба с организованной преступностью.

     Статья 4 Устава СНГ к сферам «совместной деятельности» относит следующие направления:

     - обеспечение прав и основных свобод человека;

     - координацию внешней политики;

     - сотрудничество в формировании и развитии общего экономического пространства;

     - сотрудничество в развитии системы транспорта, связи;

     - охрану здоровья и окружающей среды;

     - вопросы социальной и миграционной политики;

     - борьбу с организованной преступностью;

     - сотрудничество в области оборонной политики и охраны внешних границ.

     Таким образом, можно сформулировать следующий вывод:

     Во-первых, на основании  простого сопоставления перечня сфер совместной деятельности, приводимого в двух основополагающих актах СНГ, можно заключить, что данный перечень является весьма неточным. 

     Кроме того, отнесение к «совместной деятельности» такой сферы  как внешняя деятельность является весьма спорным, т.к. даже в Европейском Союзе, где механизм интеграции является более совершенным, а сам интеграционный процесс более глубоким, отнесение внешней политики к совместной компетенции Союза и государств-членов не представляется возможным.

     Во-вторых, в учредительных актах СНГ отсутствует механизм осуществления предполагаемой «совместной деятельности».

     В Европейском Союзе существует понятие «законодательный процесс». Хотя  термин «законодательный процесс», разумеется, неприменим к такой сфере как Общая внешняя политика и политика безопасности (ОВПБ). О «законодательном процессе» можно говорить лишь  в связи со сферами, подпадающими под действие общего права Европейского Союза, или, если использовать старый термин, - коммунитарного права. Иными словами, «законодательный процесс»  имеет место лишь в тех случаях, когда   решения принимаются  тремя органами – Комиссией, Советом (или Советом министров) и Европейским парламентом (2).

     В Европейском Союзе два вида актов, принимаемых органами Союза, - регламенты и директивы – в полной мере соответствуют признакам наднациональности [8].

     Регламенты имеют прямое действие. Нормы регламентов обладают верховенством по отношению к национальным актам государств-членов.

     Директивы  подлежат трансформации в национальное законодательство государств-членов  и являются обязательными в плане достижения результата.

     Следовательно, директивы являются актами гармонизации, а регламенты – унификации.

     В праве СНГ не существует не только подобных правовых актов, но и не допускается возможность  существования таких принципов как «верховенство права СНГ над национальным правом государств-участников», или  принципа «прямого действия права СНГ в государствах-участниках».

     Такая особенность права СНГ связана с тем, что в Уставе СНГ изначально заложен не только международно-правовой характер этого интеграционного объединения, но и  международно-правовой механизм принятия решений.

     Подтверждением данного тезиса, в первую очередь, может служить ст. 21 Устава СНГ, где четко зафиксировано, что высшим органом  Содружества является Совет глав государств, т.е. межправительственный орган.

     Более того, в ст. 23 Устава СНГ содержится норма о том, что  «решения Совета глав государств и Совета глав правительств  принимаются с общего согласия государств»[9], что еще раз подчеркивает  приоритетность межгосударственного взаимодействия международно-правовыми методами,  и делает невозможным  существование какого-либо институционального механизма принятия решений, значимых  для интеграции в рамках СНГ. 

     Кроме того, в этой же статье содержится оговорка о том, что любое государство может заявить о своей незаинтересованности в том или ином вопросе. Указанная оговорка делает интеграционный процесс в рамках СНГ в достаточной  степени «аморфным», что в конечном счете и привело к  образованию субрегиональных объединений государствами-членами СНГ.

     Далее, в ст. 25 Устава СНГ говорится о том, что Совет глав государств и Совет глав правительств создают рабочие и вспомогательные органы, т.е. органы, которые не могут принимать юридически обязательных актов. Данная норма  в очередной  раз  демонстрирует, что основную роль в СНГ играют межправительственные органы.

     Таким образом, можно сформулировать следующий вывод: в ходе развития европейского интеграционного процесса сложился более совершенный механизм взаимодействия государств, основанный на балансе межправительственного и коммунитарного начал. В СНГ в процессе принятия  важнейших для интеграции решений применяется исключительно   межправительственный метод  сотрудничества государств-членов СНГ.

     На сегодняшний день, органы субрегиональных объединений, образуемые государствами-членами СНГ, наделяются некоторыми наднациональными функциями.

     В первую очередь, это относится к Таможенному союзу. Согласно ст. 7 Договора от 6 октября  2007 года,  Комиссия в пределах своих полномочий принимает решения, имеющие обязательный характер для членов Таможенного союза [1].

     Однако следует подчеркнуть, что и в этом случае  приведенная норма учредительного договора исключает возможность создания на ее основе гибкого механизма принятия решений.

     Таким образом, невозможность создания гибкой системы «сдержек и противовесов» при  принятии интеграционных решений не позволяет говорить о создании  в Таможенном союзе некоего механизма наднациональности, который способствовал бы формированию системы права в рамках ЕврАзЭС, которая позволила бы интеграции  развиваться динамично и поступательно.

     Таким образом,  в СНГ создание гибкого правового механизма было заблокировано исключением   из Устава СНГ нормы о  возможности элементов наднациональности в механизме принятия решений.  В Таможенном союзе, напротив, безапилляционное указание на наднациональные  функции Комиссии  не позволяет создать сбалансированный механизм принятия решений. 

     Кроме того, Таможенный союз не наделен правосубъектностью. Фактически он представляет собой орган ЕврАзЭС.

     Следовательно, сегодня евразийский интеграционный процесс основывается на огромном количестве международных договоров и других актов, многие из которых являются декларативными.

     Следует подчеркнуть, что в евразийском интеграционном процессе  накоплен огромный пласт норм, которые, однако, не составляют  целостную систему и не создают сбалансированного и гибкого механизма принятия решений. Иными словами, источников права много, а система права отсутствует.

     Таким образом, можно констатировать, что согласование суверенных воль государств в интеграционном  сообществе представляет собой сложный  и многогранный процесс, который должен основываться на сбалансированном механизме принятия решений, что и является основным критерием эффективности институционального механизма интеграции.

ПРИМЕЧАНИЯ

(1) Визовый кодекс ЕС – это условное название для сборника положений регламентов различных лет, т.к. в интеграционном сообществе невозможно принятие какого-либо кодифицированного закона.

(2) «Законодательный процесс» в ЕС  четко  регламентирован в учредительных договорах, с указанием не только методов принятия решений, но и критериев определения  квалифицированного большинства.

ЛИТЕРАТУРА: 

[1] Базовые документы ЕврАзЭС // URL: http://www.evrazes.com/docs/view/75
[2] Березко В.Э. Как представляют свои перспективы в сфере управленческой деятельности сегодняшние студенты... // Право и управление. XXI век. 2013. № 2 (27).
[3] Галушкин А.А. Организационно-правовые основы имплементации международного законодательства о гражданстве в правовую систему России и стран СНГ // Правовая инициатива. 2013. № 1.
[4] Галушкин А.А. Организация нормативного регулирования вопросов гражданства в двусторонних договорах РФ и многосторонних договорах СНГ // Правовая инициатива. 2013. № 2.
[5] Галушкин А.А. Организационно-правовые основы регламентации правового статуса российских граждан в национальном законодательстве стран СНГ // Правовая инициатива. 2013. № 3.
[6] Енгибарян Р.В. Качественное образование - главное условие динамичного развития общества и его конкурентности // Право и управление. XXI век. 2013. № 4 (29).
[7] Кашкин С.Ю., Европейский Союз: основополагающие акты в редакции Лиссабонского договора М., 2011.
[8] Мещерякова О.М. Лиссабонский договор (договор о реформе) и суверенитет государств-членов Европейского Союза // Международное публичное и частное право. 2012. № 4.
[9] Устав СНГ // URL: http://cis.minsk.by
[10] Файзуллин Г.Г. Трансформация национальной экономики постсоветской России в мировое хозяйство: правовой аспект // Евразийская адвокатура. 2013. № 4 (5).
[11] Шорников Е.И. Понятие, содержание и этапы исторического развития гражданского общества в России // Правозащитник. 2013. № 1.

Заголовок En: 

Euroasian Integration Process and Effective Institutional Mechanism Creation Problems

Аннотация En: 

In the present article "Euroasian Integration Process and Effective Institutional Mechanism Creation Problems" author investigates the problem of effective and balanced decision-making mechanism in the integration communities creation. Process of the Customs union creation on the Euroasian space began relatively long ago. Creation of such union was started by the Russian Federation and the Republic of Belarus in the 1995. The same year Republic of Kazakhstan joined an integration process. A little later Kyrgyzstan and Tajikistan joined the Customs union – in 1996 and in 1999 respectively. Author on the basis of careful study of the decision-making mechanisms in the Customs union, CIS, EurAsEC and EU, carries out the comparative analysis of the specified mechanisms. Author conducts detailed analytics, gives opinions of jurists, state and public figures, proves own opinions. On the basis of the comparative research conducted by the author the criteria of legal mechanism of decision-making in the integration process efficiency are researched and discussed, what allows to speak about the integration of the legal system. At the end of the article author draws a conclusion that coordination of sovereign desires of states in the integration community represents difficult and many-sided process which has to be based on the balanced decision-making mechanism, which is a main criterion of the institutional mechanism of integration efficiency.

Ключевые слова En: 

regional integration process, integration, integration mechanism, institutional mechanism, regulation, law, international law.