Природопользование и недропользование: проблема соотношения правовых понятий

Номер журнала:

Краткая информация об авторе (ах): 
  •  
  • Ибрагимов Вагиф Багирович - кандидат технических наук, заслуженный инженер Азербайджанской Республики, заведующий отделом Института геологии НАН Азербайджана;
  • Волков Александр Михайлович - кандидат юридических наук, кандидат технических наук, доцент, заслуженный работник высшей школы Российской Федерации, доцент кафедры административного и финансового права Российского университета дружбы народов.
Аннотация: 

В настоящей статье проводится сопоставительный анализ известных доктри-нальных и легальных определений одного из ключевых понятий экологического законодательства – «природопользование» и по его результатам предлагается новая, научно обоснованная дефиниция этого понятия. Отмечается, что дефиниция понятия «природопользование» отсутствует как в основном акте экологического законодательства – Законе об охране окружающей среды, так и в других нормативных правовых актах этой сферы законодательства. В основном природопользование определяется через деятельность человека, причем целенаправленную, в сфере изучения и рационального использования природы, ее природных ресурсов, реализующего свои физические и умственные способности для получения определенных материальных благ. Авторами замечается, что близкие к понятию «природопользование» определения, принадлежащие к понятию «пользование» конкретными природными ресурсами, присутствуют в законодательстве. Рассматривается также соотношение правовых понятий «природопользование» и «недропользование», которое является одним из видов природопользования, связанным с выявлением, изучением, использованием или сохранением полезных свойств ресурсов недр. В статье отмечается специфика «недропользования» как объекта административно-правового регулирования. Авторами рассмотрены мнения различных специалистов и учёных-правоведов, авторами обоснованы собственные взгляды на предмет исследования.

Ключевые слова: 

административное законодательство, природопользование, действия субъекта, недропользование, природный объект, природный ресурс, пользование, пользование животным миром, водопользование, экологи-ческое законодательство.

     Природопользование – конституционный термин (ст. 72 Конституции Российской Федерации). И.А.Игнатьева отмечает по этому поводу, что Конституция Российской Федерации ценна для развития экологического законодательства России не только содержанием своих правовых норм, теми правами и обязанностями, которые в них заключены, но и своей терминологией. Термины Конституции РФ являются определяющими для последующих законодательных актов, поскольку, как известно, за каждым термином стоит правовое понятие, которое, в свою очередь, должно иметь одну единственную дефиницию [17]. Между тем дефиниция понятия «природопользование» отсутствует как в основном акте экологического законодательства – Законе об охране окружающей среды [22], так и в других нормативных правовых актах этой сферы законодательства.

     Как известно, правовые дефиниции, законодательно закрепленные и приобретающие тем самым качества официальной нормативности, обеспечивают смысловую полноту правовых норм, исключают двусмысленность в их толковании, что способствует единообразному, правильному применению действующего законодательства. Нормы, в которых они выражены, выполняют, в основном, направляющую функцию в механизме правового регулирования. Их отсутствие в системе права лишило бы законодательство ясности, а процесс его применения сделало бы крайне затруднительным либо вообще невозможным. Отсутствие определений ряда понятий в современном российском законодательстве снижает эффективность юридических норм, вызывает отдельные коллизии в правоприменительной практике.

     Сказанное в полной мере относится и к рассматриваемым понятиям «природопользование» и «недропользование», связанным между собой отношением подчинения. Отношение подчинения («вид – род») характеризуется тем, что объем одного понятия целиком включается (входит) в объем другого понятия, но не исчерпывает его [10]. Предпримем попытку сформулировать понятие «природопользование» путем сопоставительного анализа имеющихся доктринальных и легальных определений рассматриваемого понятия.

     А. К. Голиченков определяет природопользование как «юридически обусловленную деятельность граждан и юридических лиц по использованию объектов природы, осуществляемую, как правило, на основе соответствующей лицензии» [12]. С. А. Боголюбов в свою очередь отмечает, что «природопользование – использование полезных для человека свойств окружающей среды – экологических, экономических, культурных, оздоровительных» [1.С.93]. Другие авторы под природопользованием понимают «использование человеком окружающей его природной среды с целью удовлетворения экономических, экологических, культурно-оздоровительных интересов» [20].

     Позднее А.М. Волковым природопользование определяется как «целенаправленная деятельность человека в сфере изучения и рационального использования природы, ее природных ресурсов, реализующего свои физические и умственные способности для получения определенных материальных благ».

     Н.Ф. Реймерс отмечает, что «природопользование – 1) совокупность всех форм эксплуатации природно-ресурсного потенциала и мер по его сохранению, включающая: а) извлечение и переработку природных ресурсов, их возобновление или воспроизводство; б) использование и охрану природных условий среды жизни и в) сохранение (поддержание), воспроизводство (восстановление) и рациональное изменение экологического баланса (равновесия) природных систем, что служит основой сохранения природно-ресурсного потенциала развития общества; 2) использование природных ресурсов в процессе общественного производства для целей удовлетворения материальных и культурных потребностей общества» [19. С.404-405].

     Есть и другие определения понятия «природопользование»:

      - теория и практика рационального использования человеком природных ресурсов;

      - пользование природными ресурсами (землей, недрами, водами, лесами и др.)[6];

       - «воздействие человека на природную среду в процессе ее хозяйственного использования»[2.C. 331];

       - «использование полезных свойств природных объектов (ресурсов), природы в целом как общественное отношение между людьми по поводу природных благ, регулируемое природоресурсным законодательством, а также Законом «Об охране окружающей среды» [2. С. 332].

     Можно также отметить близкие к понятию «природопользование» определения, принадлежащие к понятию «пользование» конкретными природными ресурсами.

     Так «пользование (землей, недрами, атмосферным воздухом, лесами, растительным миром вне лесов и др.) – юридически обусловленная деятельность граждан и юридических лиц, связанная с использованием земли, недр, атмосферного воздуха, лесов, растительного мира вне лесов и др. природных объектов». «Землепользование – пользование земельными участками, осуществляемое по определенным правилам». «Водопользование – порядок, условия и формы использования водных ресурсов в хозяйственной деятельности человека» [10].

     Мы перечислили доктринальные определения. Посмотрим, как обстоят дела с легальными определениями понятия «природопользования».

     Природопользование – рациональное и экономное использование природных ресурсов для удовлетворения социально-экономических потребностей общества без нарушения экологического равновесия окружающей среды, с учетом потребностей будущих поколений [13].

     Пользование животным миром – юридически обусловленная деятельность граждан, индивидуальных предпринимателей и юридических лиц по использованию объектов животного мира [21].

     Водопользование – использование различными способами водных объектов для удовлетворения потребностей Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, физических и юридических лиц [4].

     У любого понятия имеются такие характеристики, как объем и содержание. Дефиниция представляет собой «определение понятия, раскрытие понятия путем перечисления его признаков, т.е. путем указания на содержание понятия». Из этого следует, что для любого определения, прежде всего, следует иметь четкое представление о существенных признаках понятия, каждый из которых необходим, а все вместе достаточны, чтобы с их помощью можно было отличить данный предмет (объект) от всех остальных и обобщить однородные предметы в класс.

     Несмотря на кажущееся разнообразие существенных признаков, характеризующих природопользование, из их числа относительно легко можно выделить ближайшее родовое понятие (genus proximum) и видовое отличие (differentia specifica). Родовое понятие (род) – это юридически обусловленная (т.е. осуществляемая ex iusta causa) деятельность граждан и юридических лиц (далее – субъекты природопользования), а видовое отличие (в обобщенной форме) – это содержание, суть такой деятельности в рамках ограниченной области, т.е. в сфере природопользования: использование (и не только использование, как будет показано нами ниже. – Авт.) полезных свойств природы (окружающей природной среды) в целом или отдельных ее компонентов (природных объектов, природных ресурсов) для удовлетворения материальных и иных потребностей субъектов природопользования.

     Однако есть необходимость уточнить, конкретизировать приведенную формулировку видового отличия понятия «природопользование», чтобы добиться однозначности в ее понимании и толковании.

     Во-первых, чем мы пользуемся, когда говорим о природопользовании? Если исходить из буквального толкования рассматриваемого понятия, то – природой (окружающей природной средой). Но пользователя, когда речь идет о получении им реальной пользы (выгоды) для себя из чего-нибудь, интересует, как правило, не все, что его окружает (будь, то природа или космос), а конкретная вещь, которой он обладает и из которой хочет «извлечь» полезные свойства [8.С.388]. «Никто не обнимет необъятного», весьма разумно рассуждал Козьма Прутков. В нашем случае такой «вещью» может быть только природный объект или природный ресурс, что находит подтверждение и в экологическом законодательстве. Как справедливо отмечает М. М. Бринчук, «…отношения по поводу использования и охраны природы фактически регулируются посредством регламентации использования и охраны ее отдельных объектов или ресурсов» [3. С.58].

     С позиций теории экологического права понятия «природный объект» и «природный ресурс» имеют определенное соотношение: природный ресурс – это используемая или предназначенная для использования часть природного объекта (здесь и далее в подобных случаях выделено нами. – Авт.), «это главным образом запас природного вещества или энергии, который выявлен и признан пригодным для удовлетворения производственных или иных общественных потребностей, <…> при этом не весь запас, а только тот, который можно освоить при современном уровне развития производительных сил»[18. С.27-28]. Аналогичной точки зрения придерживаются и другие известные ученые-юристы: О.Л. Дубовик, М.М. Бринчук, О.И. Крассов. Исходя из этого, объектом пользования будем считать природные ресурсы – живые и неживые ресурсы, находящиеся в любых природных объектах и обладающие полезными для человека свойствами (экологическими, экономическими, культурными, оздоровительными и др.).

     Во-вторых, семантика слов «пользование» и «использование» при некоторой их смысловой близости все же различна: использование полезных свойств какой-либо вещи означает, что эти свойства ранее были выявлены, изучены, признаны пригодными и остается их только  «употребить», пользование же – более широкое понятие, включающее выявление, изучение, использование или сохранение полезных свойств данной вещи (в нашем случае – природных ресурсов) [5]. Другими словами, эти понятия находятся в отношении подчинения и, следовательно, их прямое или косвенное отождествление, допускаемое в ряде научных работ, не корректно. Distinguendum est inter et inter (лат.) – нужно отличать одно от другого.

     С учетом вышеизложенного сформулируем искомую дефиницию следующим образом: природопользование – это правомерная деятельность граждан и юридических лиц по выявлению, изучению, использованию или сохранению полезных свойств природных ресурсов с целью удовлетворения своих материальных и иных потребностей. При этом definitiо fit per genus proximum et differentiam specificam (лат.) – определение дается через ближайшее родовое понятие и видовое отличие.

     В этом случае, как нам представляется, мы учли все возможные и юридически значимые действия субъекта природопользования: сперва он выявляет (и предварительно оценивает) полезные свойства интересующего его природного ресурса, затем изучает их (чтобы убедиться в том, что эти свойства действительно полезны и убедить в этом других) и по результатам изучения принимает решение – использовать сейчас (если они удовлетворяют принятым стандартам качества, экологически безопасны, технологически доступны и т.д.) или сохранить для будущих поколений (если они уникальны, т.е. представляют особую научную или культурную ценность).

     Недропользование является видом природопользования. Термин, обозначающий собственно понятие «недропользование», имеющее категориальный характер, часто встречается и в юридической литературе, и в законодательстве о недрах. Законодательство о недрах следует рассматривать как законодательство о недропользовании.

     Недропользование как объект административно-правового регулирования – это урегулированная нормами права деятельность субъектов предпринимательской деятельности (недропользователей), призванная обеспечить изучение и рациональное освоение недр Земли в различных целях для получения определенных благ (материальных, духовных)[9].

     Несмотря на это, правовая дефиниция данного понятия отсутствует в рамочном Законе РФ «О недрах»[16], что вызывает необходимость обратиться к доктринальным определениям. В свою очередь легальные определения понятия «недропользование» содержатся только в двух законах.

     Закон Киргизской Республики от 2 июня 1997 г. №42 «О недрах» определял недропользование (пользование недрами) как «действия, связанные с изучением недр, добычей полезных ископаемых, а также использованием недр для строительства и эксплуатации сооружений, не связанных с недрами». Новый Закон «О недрах» этого государства пользование недрами (недропользование) понимает как «использование определенного участка недр, включая работы по извлечению полезных ископаемых из техногенных образований»[14].

     Закон Республики Казахстан «О недрах и недропользовании» дает определение понятию «операции по недропользованию» и определяет их как «работы, относящиеся к государственному геологическому изучению недр, разведке и (или) добыче полезных ископаемых, в том числе связанные с разведкой и добычей подземных вод, лечебных грязей, разведкой недр для сброса сточных вод, а также по строительству и (или) эксплуатации подземных сооружений, не связанные с разведкой и (или) добычей»[15].

     В доктринальных определениях понятия «недропользование», как следует из их сопоставительного анализа, наблюдается своеобразный терминологический разнобой: в содержание понятия включается то совокупность видов пользования недрами, то процесс (?) извлечения из них выгод, то деятельность (какая?) в рамках полученной лицензии или заключенного соглашения о разделе продукции и т.д.

     Не будем вдаваться в дискуссию по этому поводу: veritas nimium altercando amittitur (лат.) – истина теряется в результате споров. Используем более простой путь и, опираясь на приведенную выше дефиницию родового понятия «природопользование», сформулируем искомое определение следующим образом: недропользование – это вид природопользования, связанный с выявлением, изучением, использованием или сохранением полезных свойств ресурсов недр.

ЛИТЕРАТУРА: 

[1] Боголюбов С.А.Экологическое право. М., 2006.
[2] Боголюбов С.А. Экология. Юридический энциклопедический словарь. М., 2001.
[3] Бринчук М.М. Экологическое право. М., 2003.
[4] Водный кодекс Российской Федерации от 3.06.2006 №74-ФЗ // СЗ РФ. 2006. №23.
[5] Волков А.М., Ибрагимов В.Б., Лютягина Е.А. Публичные субъекты административно-правового регулирования природопользования и охраны окружающей среды в Азербайджанской Республике // Административное право и процесс. – М.: 2011, №2.
[6] Волков А.М., Лютягина Е.А. Совершенствование административного законодательства в области природопользования и охраны окружающей среды в России // Административное право и процесс. – М.: 2011, №2.
[7] Волков А.М. Недропользование – объект административно-правового регулирования // Недропользование – XXI век. 2012, №1.
[8] Волков А.С. Природопользование. Терминологический справочник. М., 2006.
[9] Волков А.М. Публичное управление недропользованием в Российской Федерации (современный период) // Правовая инициатива. 2013. № 7.
[10] Галай Е.И. Использование природных ресурсов и охрана природы. Минск, 2008.
[11] Гетманова А.Д. Логика для юристов. Учеб. пособие. 5-е изд. М., 2008. [12] [13] Закон Азербайджанской Республики «Об охране окружающей среды» от 8 июня 1999г. №678-1Г // СЗ АР.1999. №8. Ст.472.
[14] Закон Киргизской Республики от 9 августа 2012 года №160 «О недрах». Принят Жогорку Кенешем Кыргызской Республики 29 июня 2012 года. URL:http://base.spinform.ru/show_doc.fwx?rgn=53880.
[15] Закон Республики Казахстан от 24 июня 2010 года № 291-IV ЗРК «О недрах и недропользовании».
URL:http://online.zakon.kz/Document/?doc_id=30770874.
[16] Закон Российской Федерации от 21 февраля 1992 г. №2395-1 «О недрах» // СЗ РФ. 1995. №10.
[17] Игнатьева И.А. Отражение конституционных норм в экологическом законодательстве России//Журнал российского права. 2003. №5.
[18] Колбасов О.С. Терминологические блуждания в экологии // Государство и право. 1999. №10.
[19] Реймерс Н.Ф. Природопользование. - М: 1990.
[20] Трубецкой К.Н., Волков А.М., Титов Л.М. Горное право. М., 2005.
[21] Федеральный закон от 24 апреля 1995 г. №52-ФЗ «О животном мире» // СЗ РФ. 1995. №17.
[22] Федеральный закон от 10 января 2002 г. №7-ФЗ «Об охране окружающей среды» // СЗ РФ. 2002. №2.

Заголовок En: 

Environmental Management And Subsurface Use: Problem Of The Legal Concepts Ratio

Аннотация En: 

In the present article comparative analysis of the known doctrinal and legal definitions of one of the key concepts of the ecological legislation – "environmental management" is conducted and on it's results the new, evidence-based definition of the concept is offered. It is noted that definition of the concept "environmental management" is absent in the main act of the ecological legislation – the Law on environmental protection, and in other regulations of this sphere of legislation. Generally environmental management is defined through the activity of person, purposeful, in the sphere of the research and rational use of nature, it's natural resources, used physical and mental capacities in exchange to the certain material benefits. Authors noticed that definitions, close to the concept "environmental management" belonging to the concept "use" concrete natural resources are present at the legislation. Also the ratio of the legal concepts "environmental management" and "subsurface use" which is one of types of environmental management connected with the identification, studying, use or preservation of the useful properties of the subsoil resources is considered. In the article specifics of the "subsurface use" as an object of administrative and legal regulation are noted. Authors researched opinions of various experts and scientists, presented own views regarding the research.

Ключевые слова En: 

administrative legislation, environmental management, actions of the subject, subsurface use, natural object, natural resource, use, use of fauna, water use, ecological legislation.