Прокурор в уголовном процессе (понятийные, организационные и функциональные аспекты)

Номер журнала:

Автор: 
Краткая информация об авторе (ах): 

доктор юридических наук, доцент, профессор кафедры уголовного права и процесса Российского университета дружбы народов

Аннотация: 

В настоящей статье автором подробно анализируются п. 1 и 2 ч. 2 ст. 37 УПК РФ, посвященные полномочиям проверять исполнение требований федерального закона при приеме, регистрации и разрешении сообщений о преступлениях и выносить мотивированное постановление о направлении соответствующих материалов в следственный орган или орган дознания для решения вопроса об уголовном преследовании по фактам выявленных прокурором нарушений уголовного законодательства. Рассмотрено соединяющее их в одну норму разъяснение, данное в п. 1. 3. Приказа Генпрокуратуры России от 02.06.2011 № 162 "Об организации прокурорского надзора за процессуальной деятельностью органов предварительного следствия". Обосновывается, что с точки зрения легитимности правового решения, разъяснения Генерального прокурора Российской Федерации соответствуют принципам уголовного процесса и функциональной концепции участия в нем прокурора. При этом показано несовпадение правовых оснований, предусмотренных в п. 2 ч. 2 ст. 37 УПК РФ для обеспечения полномочия, изложенного в п. 1 этих статьи Кодекса и ее части. По сути, применяется аналогия закона. В заключение автором предложено дополнение УПК РФ.

Ключевые слова: 

УПК РСФСР, УПК РФ, участие прокурора в уголовном процессе, протест прокурора, представление прокурора, инициатива прокурора, приговор и иные решения суда, функция утверждения обвинительного заключения, возбуждение уголовного дела, полномочия прокурора, досудебные соглашения о сотрудничестве.

     В соответствии с п. 31 ст. 5 УПК РФ, прокурор – это Генеральный прокурор Российской Федерации и подчиненные ему прокуроры, их заместители и иные должностные лица органов прокуратуры, участвующие в уголовном судопроизводстве и наделенные соответствующими полномочиями федеральным законом о прокуратуре.

     Сравним с разъяснением этого понятия, которое содержалось  в УПК РСФСР 1960 г. (п. 6 ст. 34): "Прокурор" - Генеральный прокурор СССР, Прокурор РСФСР, прокуроры автономных республик, краев, областей, прокуроры городов, действующие на правах прокуроров областей, прокуроры автономных областей, автономных округов, районные и городские прокуроры, военные, транспортные и другие прокуроры, приравненные к прокурорам областей, районным или городским прокурорам, их заместители и помощники, прокуроры отделов и управлений прокуратур, действующие в пределах своей компетенции.

     И тогда, и теперь цель законодателя в конструкции данной нормы – указать все должности прокуроров (прокурорских работников), возможные по закону о прокуратуре. Наименование «прокурор», таким образом, обозначает:

     - в организационном аспекте –

     1) должность руководителя  соответствующей прокуратуры  (вариант: на этот счет может быть указано, что,  например, –  прокурор края или области, либо района);

      2) должность любого сотрудника прокуратуры, уполномоченного осуществлять функции прокурора в любой из отраслей прокурорского надзора и любом ином направлении деятельности прокуратуры (помощник, заместитель, прокурор отдела, управления, отдела на правах управления и т. д.) ;

     - в функциональном аспекте – оба вышеуказанных пункта перечисления, либо только первый, при этом  первый пункт может выделяться при помощи понятия «прокурор или его заместитель».

     УПК РСФСР 1960 года использовал термин «прокурор или его заместитель» для обозначения понятия «должностное лицо, возглавляющее прокуратуру»(1). Это удавалось за счет указания на наличие должности заместителя и предоставления этому заместителю полномочий без уточнения, – в полном ли объеме, точнее –  в любой ли период либо только в период исполнения обязанностей руководителя.

     Прокурор или его заместитель:

     -  принимал решения по уголовному делу, поступившему с обвинительным заключением (ст. 214 – 217 УПК РСФСР),

     - санкционировал действия, ограничивающие неотъемлемые права граждан: помещение обвиняемого или подозреваемого в медицинское учреждение (ст. 188 УПК РСФСР); выемку почтово-телеграфной корреспонденции (ст. 174 УПК РСФСР) или документов, содержащих сведения, являющиеся государственной тайной (ст. 167 УПК РСФСР); обыск (ст. 168 УПК РСФСР); отстранение от должности (ст. 153 УПК РСФСР). Сегодня такие действия проводятся только по решению суда.

     В отношении заключения под стражу в ст.96 УПК РСФСР 1960 г. давалось специальное разъяснение. «Право давать санкцию на арест принадлежит Генеральному прокурору Российской Федерации, его заместителям, заместителю Генерального прокурора Российской Федерации - Главному военному прокурору, прокурорам субъектов Российской Федерации, приравненным к ним военным прокурорам и прокурорам других специализированных прокуратур, их заместителям, прокурорам городов и районов, приравненным к ним территориальным прокурорам, военным прокурорам и прокурорам других специализированных прокуратур».

     Действующий УПК РФ не оперирует понятием «прокурор или его заместитель» безотносительно к конкретному организационному уровню органов прокуратуры. Рассмотрим сферы использования этого понятия в предыдущем УПК (1960 г.) для уточнения, какие функции в уголовном судопроизводстве, исходя из исторического толкования правовых норм,  сегодня принадлежат руководящему составу.

     1) Функция утверждения обвинительного заключения. Ее осуществляет, как правило, руководитель прокуратуры.

     Терминологическая тонкость при этом (исходя из звучания термина «прокурор») может заключаться в делегировании данного полномочия не только заместителю, но и иному руководителю, например, руководителю управления или отдела прокуратуры. Утверждению обвинительного заключения по субординационному уровню равнозначна функция утверждения иного акта, с которым уголовное дело направляется в суд. Сегодня в результате дифференциации форм судопроизводства к обвинительному заключению добавились обвинительный акт и обвинительное постановление.

     Утверждение постановления о направлении дела в суд при установлении оснований для применения к лицу, совершившему общественно опасное деяние, принудительных мер медицинского характера (ч. 3 ст. 406 УПК РСФСР 1960г.) и ранее было предписано просто «прокурору» (а не прокурору или его заместителю). Но по аналогии с нормами этого Кодекса об утверждении обвинительного заключения и тогда, и сегодня такое утверждение требует решения главы прокуратуры или специально уполномоченного заместителя либо иного руководителя (управления, отдела и т. п.).

     2) Прокурорского санкционирования процессуальных действий, ограничивающих права граждан,  более не требуется, для  проведения этих процессуальных действий необходимо решение суда. Обращение в суд с ходатайством о принятии решения такого рода осуществляется следователем с согласия руководителя следственного органа или дознавателем с согласия прокурора. В небольшой период между окончанием предварительного расследования и назначением судебного разбирательства вопрос о мере пресечения, применяемой только судом, решается судом по ходатайству прокурора или по собственной инициативе (ч. 2 ст. 228 УПК РФ). Такое ходатайство вправе заявить прокурор, участвующий в судебном заседании.

     Приказы Генерального прокурора РФ, посвященные надзору в сфере предварительного расследования, как правило, не содержат разъяснений на счет соотношения должностей и процессуальных полномочий. Таковы Приказ Генпрокуратуры России от 03.07.2013 N 262 "Об организации прокурорского надзора за исполнением законов при производстве дознания в сокращенной форме" ("Законность", N 9, 2013), Приказ Генпрокуратуры России от 02.06.2011 N 162 "Об организации прокурорского надзора за процессуальной деятельностью органов предварительного следствия" ("Законность", N 11, 2011).

     В соответствии с Приказом Генпрокуратуры РФ от 15.03.2010 N 107 "Об организации работы по реализации полномочий прокурора при заключении с подозреваемыми (обвиняемыми) досудебных соглашений о сотрудничестве по уголовным делам" ("Законность", N 6, 2010)  полномочия по подготовке проектов досудебных соглашений о сотрудничестве и иных процессуальных документов осуществляются:

     в подразделениях главных управлений и управлений Генеральной прокуратуры Российской Федерации в соответствии с их компетенцией при подписании указанных соглашений Генеральным прокурором Российской Федерации или его заместителями;

     в управлениях и отделах прокуратур субъектов Российской Федерации, приравненных к ним военных прокуратур и иных специализированных прокуратур в соответствии с их компетенцией при подписании указанных соглашений прокурорами субъектов Российской Федерации, приравненными к ним военными прокурорами и прокурорами иных специализированных прокуратур, их заместителями;

     помощниками и старшими помощниками прокуроров городов, районов, других территориальных прокуроров, приравненных к ним военных прокуроров, прокуроров иных специализированных прокуратур в соответствии с их компетенцией при подписании указанных соглашений прокурорами городов, районов, приравненными к ним военными прокурорами, прокурорами иных специализированных прокуратур, их заместителями.

     Вернемся к действующему перечислению должностей прокуроров, содержащемуся в УПК РФ.

     В соответствии с п. 31 ст. 5 УПК РФ, прокурор - Генеральный прокурор Российской Федерации и подчиненные ему прокуроры, их заместители и иные должностные лица органов прокуратуры, участвующие в уголовном судопроизводстве и наделенные соответствующими полномочиями федеральным законом о прокуратуре.

     Без некоторых детальных уточнений все функции прокурора в уголовном процессе обозначены статьей 37 УПК РФ, пятая часть  которой содержит разъяснение: «Полномочия прокурора, предусмотренные настоящей статьей, осуществляются прокурорами района, города, их заместителями, приравненными к ним прокурорами и вышестоящими прокурорами».

     Таким образом, разъяснения, данные в п. 31 ст. 5 и ч. 5 ст. 37 УПК РФ имеют одинаковый смысл: в каждой из них дается определение всех должностей, которым соответствует функциональное понятие «прокурор». Это все до единой прокурорские должности.

     П. 31 ст. 5 начинает это разъяснение по субординационной вертикали «сверху вниз» (Генеральный прокурор РФ и подчиненные …), а ч. 5 ст. 34 – наоборот, «снизу вверх» (прокурорами района … и вышестоящими прокурорами).

     Обратимся к функциональным проблемным аспектам участия прокурора в уголовном процессе. После многовариантного реформирования участия прокурора в стадии возбуждения уголовного дела законодатель остановился на регламентации, в соответствии с которой прокурор не вправе возбудить уголовное дело, но рассматривает жалобы на действия (бездействие) и решения органа дознания, дознавателя, начальника подразделения дознания, следователя, руководителя следственного органа, а также уполномочен:

     проверять исполнение требований федерального закона при приеме, регистрации и разрешении сообщений о преступлениях; 

     выносить мотивированное постановление о направлении соответствующих материалов в следственный орган или орган дознания для решения вопроса об уголовном преследовании по фактам выявленных прокурором нарушений уголовного законодательства; 

     давать дознавателю письменные указания о производстве процессуальных действий.

     Постановление прокурора о направлении соответствующих материалов в орган предварительного расследования для решения вопроса об уголовном преследовании служит поводом для возбуждения уголовного дела (п. 4 ч. 1 ст. 140 УПК РФ). Постановление прокурора как повод к возбуждению уголовного дела  содержит квалифицированно оцененные данные, указывающие на признаки преступления. Вряд ли случайно законодатель здесь избрал термин «уголовное преследование».

     Думаю, подразумевается, что прокурор  выявляет эти данные, в силу сложившихся условий, например, обще-надзорной деятельности, как правило,  в последовательности:

      «правонарушитель» - «признаки преступления в его действиях».

     Но деятельность по проверке  исполнения требований федерального закона при приеме, регистрации и разрешении сообщений о преступлениях на случай выявления фактов укрытия сообщения от учета должна сопровождаться полномочиями по возбуждению проверки сообщения о преступлении (в практике часто называемой доследственной проверкой). Уголовно-процессуальным кодексом РФ  такого решения прокурора не предусмотрено. Считаю, что для реагирования на выявленные нарушения, заключающиеся в укрытии от учета сообщений о преступлениях, прокурору необходимо безусловное право по возбуждению указанной проверки.

     В отсутствие специального регулирования  прокурор вправе использовать полномочие, содержащееся в п. 4 ч. 1 ст. 140,  п. 2 ч. 2 ст. 37  УПК РФ. Такое разъяснение дано в Приказе Генпрокуратуры России от 02.06.2011 № 162 "Об организации прокурорского надзора за процессуальной деятельностью органов предварительного следствия" ("Законность", № 11, 2011).  «По фактам укрытия преступлений от учета при наличии достаточных данных, указывающих на признаки преступления, выносить согласно п. 2 ч. 2 ст. 37 УПК РФ мотивированные постановления о направлении в органы предварительного расследования соответствующих материалов для решения вопроса об уголовном преследовании» (п. 1.3.).

     Думается, для данного толкования рассматриваемого полномочия [1] оно (это полномочие) слишком узкое, поскольку речь в нем идет о возбуждении уголовного преследования, а не в целом – уголовного дела. Укрытые от учета сообщения могут и не содержать данных о лице, совершившем преступление. В таком случае сообщение не содержит  данных, необходимых  для решения вопроса об уголовном преследовании конкретного лица.

     Кроме того, полномочие, предусмотренное п. 2 ч. 2 ст. 37 УПК РФ, буквально не подходит в рассматриваемой ситуации. Это, дословно,  полномочие «выносить мотивированное постановление о направлении соответствующих материалов в следственный орган или орган дознания для решения вопроса об уголовном преследовании по фактам выявленных прокурором нарушений уголовного законодательства». Факт сокрытия сообщения о преступлении от учета констатирует выявление прокурором нарушения не уголовного, а уголовно-процессуального законодательства.

     Тем же федеральным законом, которым ч. 1 ст. 140 УПК РФ дополнена пунктом 4, введена процессуальная регламентация дополнительных гарантий рассмотрения данного повода к возбуждению уголовного дела (п. 1.1. ст. 148 УПК РФ). Решение об отказе в возбуждении уголовного дела в связи с мотивированным постановлением прокурора о направлении соответствующих материалов в орган предварительного следствия для решения вопроса об уголовном преследовании по фактам выявленных прокурором нарушений уголовного законодательства, вынесенное на основании пункта 2 части второй статьи 37УПК РФ, может быть принято только с согласия руководителя следственного органа.

     Считаю, что здесь имеется  пробел, исходя из концепции уголовно-процессуальных отношений: названные гарантии предусмотрены только в процедуре предварительного следствия, но – не дознания.

     Видимо, закон рассчитан на процессуальный контроль прокурора за исполнением законов органами дознания и дознавателями, а следовательно – на невозможность отказа  дознавателя от возбуждения уголовного дела по материалам и постановлению прокурора. Но с точки зрения построения процессуальных трансакций  подразумевание контролируемого,  зависимого и подчиненного положения совершенно не допустимо. Возбудить уголовное дело вправе только орган предварительного расследования, но не прокурор. Это правило одинаково действует в случаях с органами предварительного следствия и дознания.

     Вернемся к терминологическим аспектам. Первоначально УПК РФ 2001 г. содержал лишь понятие «прокурор», но новыми главами о производстве в вышестоящих судебных инстанциях в уголовно-процессуальную регламентацию производства в кассационном и надзорном порядке введены конкретные должности прокуроров(2).

     В соответствии с ч. 2 ст. 401.2 УПК РФ, с представлением о пересмотре вступившего в законную силу судебного решения вправе обратиться:

     1) Генеральный прокурор Российской Федерации и его заместители - в любой суд кассационной инстанции;

     2) прокурор субъекта Российской Федерации, приравненный к нему военный прокурор и их заместители - соответственно в президиум верховного суда республики, краевого или областного суда, суда города федерального значения, суда автономной области, суда автономного округа, окружного (флотского) военного суда.

     В дореформенный период (по УПК РСФСР 1960 г.) полномочия по пересмотру приговоров и иных судебных решений, вступивших в законную силу, осуществлялись лишь надзорной инстанцией, функцию которой выполняли нынешние суды кассационной и надзорной инстанций (президиумы судов регионального уровня, Судебная коллегия по уголовным делам, Военная коллегия,  Президиум Верховного Суда РФ).

     Производство в надзорной судебной инстанции характеризовалось также иными правилами, определяющими его исключительный характер. Это, в первую очередь, возбуждение производства только по протестам прокуроров и председателей судов (и их заместителей) того уровня, который соответствует уровню суда, рассматривающего уголовное дело в порядке надзора, или вышестоящего уровня. Состязательность уголовного процесса, провозглашенная  действующей Конституцией РФ 1993 года, привела к изменению этого положения: прокурор отнесен к стороне обвинения и не может иметь привилегий перед другой стороной уголовного процесса по обращению в высшую инстанцию, а суд должен выполнять в процессе роль арбитра(3). Получается, что  полномочия глав прокуратур и их заместителей по обращению в суд вышестоящей инстанции были исключены лишь «заодно» со всей конструкцией опротестования как исключительного инициирования пересмотра решений, вступивших в законную силу?

     Попробуем ответить на этот вопрос, обратившись к правовой норме об отзыве протеста (сегодня – представления) прокурора, поданного на приговор или иное решение суда. Перемены в этой норме обычно трактуются как шаг к постепенному ослаблению  единства и централизации органов прокуратуры.

     Раньше вышестоящий прокурор мог отозвать протест, принесенный его подчиненным на приговор или иной судебный акт. В соответствии со ст. 36 Закона СССР от 30.11.1979 "О прокуратуре СССР", «протест на решение, приговор, определение и постановление суда может быть отозван прокурором, принесшим протест, или вышестоящим прокурором до начала рассмотрения протеста судом».

     А сегодня  такого права у вышестоящего прокурора нет. Согласно ст. 37 Федерального закона от 17.01.1992 N 2202-1 (ред. от 04.06.2014) "О прокуратуре Российской Федерации", «протест на решение, приговор, определение или постановление суда до начала его рассмотрения судом может быть отозван прокурором, принесшим протест» (4).

     Таким образом, в отношениях «прокурор» -    «вышестоящий прокурор» возможны варианты между, так сказать, «двумя полюсами»:

     - от «все решения в руках вышестоящего прокурора»,

     - до «вышестоящий прокурор не имеет полномочий в судебном производстве, в котором он непосредственно не участвовал».

     Правовая норма об отзыве протеста (сегодня уже не протеста, а  представления) исключила полномочия вышестоящего прокурора по отзыву обращения в вышестоящую инстанцию нижестоящего прокурора. И лишь на первый взгляд с этим связано исключение из правового регулирования субсидиарного права вышестоящих прокуроров на обращение в суд кассационной и надзорной инстанций. На самом деле такое их право не затрагивает принцип независимости и процессуальной самостоятельности прокурора, участвующего в судебном производстве по уголовному делу.

 

ПРИМЕЧАНИЯ

(1) Этот прием использован также в Федеральном законе от 17.01.1992 N 2202-1 (ред. от 04.06.2014) "О прокуратуре Российской Федерации".

(2) Понятие «вышестоящий прокурор» в УПК РФ введено еще  Федеральным законом от 04.07.2003 № 92-ФЗ (ст. 389.1). Оно включает в себя буквально:

1. непосредственного руководителя прокурора – государственного обвинителя  и в целом – руководителя прокуратуры, в которой он работает;

2. руководителей вышестоящих прокуратур (вышестоящей прокуратуры);

3.буквально, возможно, прокуроров управлений и отделов вышестоящих прокуратур (вышестоящей прокуратуры).

(3) В постановлении Верховного Совета РСФСР от 24 октября 1991 года «О концепции судебной реформы в РСФСР» определено, что в новом законодательстве должны быть исключены все рудименты обвинительной роли суда, имевшиеся в УПК РСФСР, в частности, право председателей вышестоящих судов приносить протесты против интересов осужденного по мотивам необоснованного оправдания, применения закона о менее тяжком преступлении, излишней мягкости наказания.

(4) Такой редакция данной нормы является, начиная  с принятия этого закона в 1992 году.

ЛИТЕРАТУРА: 

[1] Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации п. 4 ч. 1 ст. 140, п. 2 ч. 2 ст. 37 // СПС "КонсультантПлюс".

Заголовок En: 

Prosecutor In The Criminal Trial (Conceptual, Organizational And Functional Aspects)

Аннотация En: 

In the present article author in detail analyzes point 1 and 2 of the part 2 of the article 37 of the Criminal Procedural Code of the Russian Federation, devoted to the powers of the execution of the provision of federal law check, registration of messages on crimes commission and making motivated decree on direction of corresponding materials to the investigative body or law-enforcement body for the solution of the question of criminal prosecution on the facts of the criminal legislation violations revealed by the prosecutor. Explanation connecting them in one norm made in the point 1.3. of the Order of the State Office of Public Prosecutor of the Russian Federation of June. 02, 2011 No. 162 "On the organization of public prosecutor's supervision over the procedural activity of the preliminary investigation bodies". Author explains that from the point of the legal decision legitimacy, an explanation of the Prosecutor General of the Russian Federation correspond to the principles of criminal trial and  functional concept of the prosecutor participation. Discrepancy of the legal grounds provided in the point 1 and 2 of the part 2 of the article 37 of the Criminal Procedural Code of the Russian Federation for ensuring of powers stated in the point 1 of this article of the Code and its parts. In fact, analogy of the law is applied. In the conclusion author in addition to the Criminal Procedure Code of the Russian Federation is offered.

Ключевые слова En: 

Criminal Procedure Code of the RSFSR, Criminal Procedure Code of the Russian Federation, participation of the prosecutor in the criminal trial, prosecutor's protest, prosecutor representation, prosecutor's initiative, sentence and other judgments, function of the indictment approval, legal proceedings initiation, powers of the prosecutor, pre-judicial cooperation agreements.