Особенности системы административной юстиции Новой Зеландии

Номер журнала:

Краткая информация об авторе (ах): 

судья, председатель судебного состава Арбитражного суда Московской области, доктор юридических наук, профессор кафедры гражданского и административного судопроизводства Московского государственного юридического университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА)

Аннотация: 

Настоящая статья посвящена анализу основных особенностей современной системе административной юстиции Новой Зеландии. На фоне продолжающейся в настоящее время дискуссии о путях развития административной юстиции в России интересным представляется изучение опыта зарубежных стран с устоявшимися правовыми традициями в рассматриваемой области. Рассмотрим особенности системы административной юстиции Новой Зеландии, которая является унитарным государством, основанным на принципах конституционной монархии и парламентской демократии. Применительно к правовой системе Новой Зеландии необходимо отметить, что она входит в семью английского общего права. Автор, рассматривает основные вопросы организации системы кавазисудебных органов административной юстиции Новой Зеландии, в том числе трибуналов, комиссий, комитетов, уделяя особое внимание Трибуналу Вайтанги. Автор уделяет особое внимание и дает характеристику правовому статусу Омбудсмена Новой Зеландии, а также детально анализирует роль судов в системе административной юстиции в Новой Зеландии. В представленном авторском исследовании приводится детальное разъяснение норм Новозеландского права, даются актуальные комментарии и разъяснения. Автором приводятся мнения отечественных правоведов, а также официальные материалы иностранных министерств и ведомств.

Ключевые слова: 

Новая Зеландия, административная юстиция, зарубежный опыт, особенности, Трибунал Вайтанги, Омбудсмен, Верховный Cуд.

     На фоне продолжающейся в настоящее время дискуссии о путях развития административной юстиции в России интересным представляется изучение опыта зарубежных стран с устоявшимися правовыми традициями в рассматриваемой области.

     Рассмотрим особенности системы административной юстиции Новой Зеландии, которая является унитарным государством, основанным на принципах конституционной монархии и парламентской демократии. Применительно к правовой системе Новой Зеландии необходимо отметить, что она входит в семью английского общего права. Новозеландское законодательство по различным отраслям права признается достаточно упорядоченным и хорошо систематизированным. Несмотря на отсутствие (как правило) кодексов, в Новой Зеландии имеются консолидированные акты по важнейшим правовым институтам. Законы, в основном, созданные по английскому образцу [17].

     При этом Конституция Новой Зеландии не кодифицирована и состоит из ряда актов (статутов (актов парламента), Договора Вайтанги, распоряжений Исполнительного совета и т.д.), а также – судебных актов и неписаных правовых конституционных обычаев.

     Применительно к теме исследования, в первую очередь хотелось бы обратить внимание на Конституционный Акт от 1986 года № 114 (в действующей редакции, с изменениями и дополнениями, внесенными по состоянию на 17.05.2005) [6], который закрепляет принцип разделения властей и основы государственного устройства страны.

     Институциональная структура административной юстиции в Новой Зеландии включает Административное отделение Верховного суда, административные трибуналы, институты формального и неформального пересмотра, парламентские и независимые комиссии, органы, представляющие рекомендации, к числу которых относится Трибунал Вайтанги, «коллективную административную юстицию».

     Данная структура основывается на выделении в качестве ее составляющих органов, имеющих полномочия по разрешению административного спора, выраженные в оказании определенного влияния на права его участников посредством юридических действий, направленных на восстановление нарушенного права [1].

     При этом, особенностью системы административных трибуналов, комиссий, комитетов и иных органов (далее – административные трибуналы), разрешающих споры в рамках системы административной юстиции является их широкая компетенция (возможность рассмотрения споров иного рода), множественность и определенная разрозненность (если не считать наличие Отдела по деятельности трибуналов, который оказывает им поддержку).

     Кроме того, важную роль в системе административной юстиции играет Омбудсмен Новой Зеландии, чей правовой статус определен Законом Новой Зеландии «Об омбудсмене» от 1975 года № 9 (в действующей редакции, с изменениями и дополнениями, внесенными по состоянию на 20.05.2014) [11].

     И.В. Шмелев определил административную юстицию в Новой Зеландии как институт административного права, регулирующий публичные отношения в сфере разрешения административно-правовых конфликтов между государством и гражданином при участии специализированных юрисдикционных органов – трибуналов, комиссий, комитетов, палат, департаментов, имеющих полномочия по разрешению административных споров посредством издания приказов, рекомендаций и решений, учреждаемых в соответствии с актами Парламента Новой Зеландии и действующих на основании процессуальных актов (законов и регламентов), каждый из которых регулирует деятельность отдельно взятого органа и представляет собой уникальный свод правил и предписаний [1].

     Если анализировать развитие административной юстиции в Новой Зеландии в сравнении с иными странами, то новозеландские исследователи отмечают, что возникновение административных трибуналов во многих других государствах (где такого рода органы функционируют) связано с ростом государственных полномочий, вызванным, в свою очередь, усложнением социального устройства, а также потребностями в обеспечении социальной справедливости. Однако в Новой Зеландии государство долгое время уже осуществляет функции, которые для  других стран являются совершенно новыми. Соответственно, и развитие административной юстиции в ней пошло по иному пути.

     Органы административной юстиции в Новой Зеландии представляют собой промежуточное звено между судебной и исполнительной властью. Функции административных трибуналов порядок их создания и функционирования существенно различаются, однако почти все из них осуществляют широкий круг  полномочий по осуществлению расследований.

     При этом, практически все трибуналы рассматривают споры в порядке, аналогичном судебному (являются квазисудебными органами), то есть, например, практически всегда обязательным является проведение слушаний по делу, но при этом правила процедуры являются существенно менее формальными, чем в судебном процессе. Кроме того, административные трибуналы Новой Зеландии свободны от какого-либо внешнего (в том числе и государственного) воздействия при принятии ими решений, хотя некоторые из них должны учитывать определенные базовые направления государственной политики [4].

     Административные трибуналы в Новой Зеландии рассматривают, в том числе:

     - споры между частными лицами (к органам административной юстиции, которые осуществляют такого рода функции, относятся Трибунал по правам человека, Трибунал по авторскому праву);

     - споры между частными лицами и государством (к трибуналам, выполняющим эти функции можно отнести Трибунал по оценке земельных участков);

     - споры, касающиеся выполнения профессиональных обязанностей (такие трибуналы вправе, в том числе, принимать дисциплинарные меры в отношении представителей определенных профессий), например, Трибунал по рассмотрению жалоб на решения иммиграционных консультантов и дисциплинарным вопросам, Дисциплинарный трибунал для юристов и консультантов, ведущих дела по передаче имущества, Дисциплинарный трибунал для агентов по недвижимости.

     Основными целями деятельности административных трибуналов в Новой Зеландии являются:

     - улучшение доступа населения к механизмам разрешения споров;

     - внедрение простой, быстрой, не дорогостоящей и доступной административной процедуры;

     - разрешение споров, возникающих в различных сферах общественной жизни, высокопрофессиональными специалистами;

     - предоставление правовой защиты частному лицу, посредством рассмотрения его дела независимым органом административной юстиции, не связанным с  органами публичного управления, акты, решения и действия которых оспариваются;

     - эффективное исправление ошибок при принятии первоначальных решений органами публичного управления;

     - обеспечение большей подотчетности в деятельности органов публичного управления;

     - рассмотрение большего количества дел в более короткие сроки.

     Как указывает Комиссия Новой Зеландии по праву, административные трибуналы в этой стране служат целям обеспечения эффективного функционирования системы административной юстиции, ключевым элементом которой они являются [12].

     Основным органом Новой Зеландии, осуществляющим публичное управление в сфере административной юстиции, является Отдел по деятельности трибуналов, подведомственный Министерству юстиции Новой Зеландии.

     Данный орган осуществляет предоставление организационной и методической поддержки трибуналам и иным органам административной юстиции, функционирующим в Новой Зеландии. Кроме того, он может давать консультации и разъяснения по правовым вопросам.

     Органы административной юстиции, действующие при поддержке Министерства юстиции Новой Зеландии, представляют собой экспертные площадки для рассмотрения и разрешения споров, касающихся как установления определенных фактических обстоятельств, так и вопросов правоприменения. Каждый такой орган учреждается в соответствии с законодательством, устанавливающим порядок его формирования, состав и компетенцию [13].

     Поскольку, как уже отмечалось ранее, соответствующих органов административной юстиции в Новой Зеландии функционирует множество (более 30), рассмотрим некоторые особенности структуры, порядка создания и функционирования на примере некоторых из них.

     Так, в соответствии со статьей 217 Закона Новой Зеландии «Об иммиграции» от 2009 года № 51 (в действующей редакции, с изменениями и дополнениями, внесенными по состоянию на 01.01.2014) [8] действует Трибунал Новой Зеландии по иммиграции и защите, в функции которого, в частности, входит рассмотрение апелляций в отношении решений по вопросам о:

     - выдаче отдельных видов виз;

     -  предоставлении конкретному лицу статуса беженца или применении к нему определенных мер защиты;

     - прекращении статуса беженца для конкретного лица или прекращении применения по отношению к нему определенных мер защиты;

     - депортации.

     В соответствии с частью 1 статьи 218 Закона Новой Зеландии «Об иммиграции» Трибунал Новой Зеландии по иммиграции и защите является специализированным органом, который рассматривает заявления (жалобы), исследуя при этом фактические обстоятельства дела и применяя соответствующее законодательство.

     Кроме того, в данной области также осуществляет свою деятельность Трибунал по рассмотрению жалоб на решения иммиграционных консультантов и дисциплинарным вопросам, который вправе своим решением аннулировать лицензию конкретного иммиграционного консультанта [10].

     Следует также упомянуть Трибунал Новой Зеландии по правам человека, правовой статус которого в настоящее время регулируется Законом Новой Зеландии «О правах человека» от 1993 года № 82 (в действующей редакции, с изменениями и дополнениями, внесенными по состоянию на 01.07.2013) [7].

     Данный орган административной юстиции был учрежден в соответствии с Законом Новой Зеландии «О комиссии по правам человека» от 1977 года, и до 1 января 2002 года именовался Трибуналом по рассмотрению жалоб (статья 93 Закона Новой Зеландии «О правах человека»).

     Как устанавливает статья 94 Закона Новой Зеландии «О правах человека», в функции Трибунала по правам человека входит вынесение решений по жалобам области защиты прав человека (в политической, экономической, социальной сферах), подаваемым на его рассмотрение в соответствии с действующим законодательством. При этом компетенция трибунала определяется как положениями статей рассматриваемого закона (92B, 92E, 95 и 97), так и иными нормативными правовыми актами.

     Кроме того, данный трибунал занимает особое место в системе органов административной юстиции Новой Зеландии, что в первую очередь связано со значимостью рассматриваемых им дел, а также тем обстоятельством, что его решения могут иметь серьезные политические и социальные последствия.

     В Новой Зеландии также осуществляет свою деятельность Трибунал Вайтанги, который является органом административной юстиции с особым правовым статусом и не пользуется поддержкой Отдела по деятельности трибуналов Министерства юстиции Новой Зеландии[13].

     Создание этого органа административной юстиции тесно связано с Договором Вайтанги, заключенным 6 февраля 1840 года в одноименном населенном пункте между Британией и значительной группой вождей племен маори (коренного народа Новой Зеландии). Указанным документом (тексты которого, впрочем, на английском языке и языке маори различаются) предусмотрено, что вожди отказываются от своего суверенитета в пользу Британской Короны, а взамен Ее Величество гарантирует неприкосновенность их земель [14].

     Несмотря не неоднозначные оценки данного договора, в настоящее время он является одним из конституционных актов Новой Зеландии и воспринимается как свидетельство создания нового единого народа, а день начала процедуры подписания Договора Вайтанги - 6 февраля - является главным национальным праздником страны.

     Трибунал Вайтанги предоставляет собой действующую на постоянной основе комиссию по расследованию, чьи функции заключаются в вынесении рекомендаций по жалобам, предъявляемым маори на действия или бездействия Короны, потенциально нарушающие обязательства, указанные в Договоре Вайтанги [16]. При этом, указаный трибунал входит в судебную систему Новой Зеландии [5].

     Организационную, методическую и иную поддержку данному органу оказывает специально созданный Отдел по делам Трибунала Вайтанги Министерства юстиции Новой Зеландии.

     Исторической предпосылкой к учреждению Трибунала Вайтанги явилось возраставшее количество нерассмотренных жалоб на действия органов публичной власти Новой Зеландии со стороны представителей маори.

     Соответственно, целью принятия Закона Новой Зеландии «О Договоре Вайтанги» от 1975 года № 114 (в действующей редакции, с изменениями и дополнениями, внесенными по состоянию на 23.04.2014)[14] было обеспечение соблюдения и подтверждения принципов Договора Вайтанги посредством учреждения соответствующего трибунала для выработки рекомендаций по жалобам, связанным с исполнением положений Договора Вайтанги и определения соответствия принципам этого договора действий органов публичной власти Новой Зеландии (Преамбула к Закону Новой Зеландии «О Договоре Вайтанги»).

     К таким принципам относится:

     - принцип руководства (государство имеет право и обязанность создавать законы и определять их исполнение);

     - принцип самоуправления (маори имеют право на самоорганизацию и свободное распоряжение всеми принадлежащими им ресурсами);

     - принцип равноправия (все новозеландцы имеют равные права);

     - принцип разумного сотрудничества (все стороны должны руководствоваться доброй волей в решении совместных вопросов);

     - принцип возмещения (государство должно принимать разумные меры и в соответствии со своими возможностями компенсировать ранее нанесенный маори ущерб) [2].

     Трибунал Вайтанги состоит из 20 членов, которые назначаются Генерал-губернатором.

     При этом следует отметить, что в Новой Зеландии главой государства является британский монарх (в настоящее - Её Величество Елизавета II, Божьей милостью Королева Новой Зеландии и ее других королевств и территорий). Согласно установленному конституционному принципу, статус монарха характеризуется как «царствует, но не управляет», следовательно, значимого влияния на политическую жизнь Новой Зеландии он не оказывает.

     Генерал-губернатор назначается монархом, представляет его интересы непосредственно на территории страны и, соответственно, не принимает активной роли в управлении государством и принятии политических решений (за исключением чрезвычайных ситуаций). При назначении генерал-губернатора монарх руководствуется рекомендацией премьер-министра. Генерал-губернатор осуществляет представительские, наблюдательные и определенные правотворческие функции, возглавляя при этом Исполнительный совет (высший орган исполнительной власти) и командуя вооруженными силами. При этом у него есть формальное право назначать и снимать премьер-министра и выполнять другие королевские прерогативы [17].

     Соответственно, полномочие по назначению членов Трибунала Вайтанги также реализуется Генерал-губернатором по рекомендации Министра Новой Зеландии по делам маори с учетом их опыта в тех сферах, со спорами, возникающими в которых, им придется сталкиваться при осуществлении соответствующей деятельности. Данный орган возглавляется председателем, который также является действующим судьей или судьей в отставке Верховного суда Новой Зеландии или председательствующим судьей Суда по землям маори (специализированного судебного органа). Заместителем председателя Трибунала Вайтанги является судья Суда по землям маори. Примерно половина членов Трибунала Вайтанги представлена маори [9].

     Как устанавливает статья 5 Закона Новой Зеландии «О Договоре Вайтанги», в функции Трибунала Вайтанги входит проведение расследований по жалобам, подаваемым на его рассмотрение, и выработка соответствующих рекомендаций. В соответствии с частью 2 статьи 5 данного нормативного правового акта, Трибунал Вайтанги при осуществлении своих функций обязан учитывать положения Договора Вайтанги, а также имеет исключительные полномочия по его толкованию: право определять значение и эффективность положений Договора Вайтанги, а также решать вопросы, связанные с противоречиями между отдельными его нормами.

     Трибунал Вайтанги (в соответствии с частью 1 статьи 6 Закона Новой Зеландии «О Договоре Вайтанги») рассматривает жалобы представителей народа маори на различные правовые акты, решения, действия, а также проводимую или предложенную для реализации государственную политику или деятельность, которые оказывают или могут оказать на них какое-либо негативное влияние.

     Частью 3 статьи 6 Закона Новой Зеландии «О Договоре Вайтанги», установлено, что если Трибунал Вайтанги приходит к выводу об обоснованности поданной в него жалобы, он вправе с учетом всех обстоятельств дела, подготовить рекомендации для Короны о действиях, которые могут быть предприняты в целях восстановления нарушенных прав, предоставления компенсации, а также для предотвращения такого рода нарушений прав в дальнейшем.

     Как указывалось выше, обеспечение защиты прав в рамках административной юстиции в Новой Зеландии также осуществляет Омбудсмен Новой Зеландии (Парламентского уполномоченным по расследованиям), который с 1962 года выступает в качестве независимого органа, оказывающего содействие обществу в его отношениях с органами государственной власти [3].

     В соответствии с частью 1 статьи 13 Закона Новой Зеландии «Об омбудсмене» от 1975 года № 9 (в действующей редакции, с изменениями и дополнениями, внесенными по состоянию на 20.05.2014) [11] в его обязанности входит проведение расследований различных решений или рекомендаций, а также действий или бездействия в сфере публичного управления, которые  оказывают влияние на лицо или группу лиц.

     При этом Омбудсмен Новой Зеландии осуществляет независимое рассмотрение жалоб граждан на акты, решения, действия (бездействие) как центральных государственных органов, так и местных властей, а также – должностных лиц в государственных учреждениях, например, здравоохранения и образования.

     Кроме того, с учетом принадлежности Новой Зеландии к англосаксонской правовой семье (семье общего права), значительная роль в системе административной юстиции этой страны отводится судам.

     Высшим судебным органом Новой Зеландии является образованный в 2004 году Верховный суд Новой Зеландии, который является судом последней инстанции и символизирует Новую Зеландию в качестве независимого государства со своей собственной историей и традициями. В составе Верховного суда Новой Зеландии создано специализированное Административное отделение.

     В судебную систему Новой Зеландии также входят:

     - Апелляционный суд Новой Зеландии, рассматривающий в установленных законом случаях жалобы на решения нижестоящих судов и трибуналов по различным категориям дел;

     - Высокий суд Новой Зеландии, рассматривающий в качестве суда первой инстанции наиболее сложные дела, а также выступающий в качестве суда апелляционной инстанции для нижестоящих судов и трибуналов;

     - районные суды (в настоящее время их 63), к компетенции которых отнесено рассмотрение основного числа дел (гражданских уголовных, семейных). Кроме того, в состав районных судов входят специальные подразделения по рассмотрению дел о правонарушениях молодежи (лиц, в возрасте от 12 до 17 лет);

     - специализированные суды: Природоохранный суд, Трудовой суд, Военный суд, Суд по землям маори, Апелляционный суд маори [15].

     Таким образом, основной задачей судов Новой Зеландии, применительно к системе административной юстиции этой страны, является пересмотр решений, вынесенных административными трибуналами.

ЛИТЕРАТУРА: 

[1] Шмелев И.В. Административная юстиция в Новой Зеландии. Автореф. Дис. …канд. юрид. наук. – М., 2012.
[2] Шмелев И.В. Историческая ретроспектива Договора Вайтанги // URL: http://sibac.info/14452
[3] About us / Ombudsman // URL: http://www.ombudsman.parliament.nz/about-us
[4] Administrative Tribunals // An Encyclopaedia of New Zealand / Ed. by A. H. McLintock // URL: http://www.teara.govt.nz/en/1966/administrative-tribunals
[5] Background / Waitangi Tribunal // URL: http://www.justice.govt.nz/tribunals/waitangi-tribunal
[6] Constitution Act 1986 № 114 // URL: http://www.legislation.co.nz/act/public/1986/0114/latest/DLM94204.html?s...
[7] Human Rights Act 1993 № 82 // URL: http://www.legislation.govt.nz/act/public/1993/0082/latest/whole.html#DL...
[8] Immigration Act 2009 № 51 // URL: http://www.legislation.govt.nz/act/public/2009/0051/latest/DLM1440303.html
[9] Introduction / Waitangi Tribunal // URL: http://www.justice.govt.nz/tribunals/waitangi-tribunal
[10] Immigration Advisers Complaints and Disciplinary Tribunal / Ministry of Justice // URL: http://www.justice.govt.nz/tribunals/immigration-advisors-disciplinary-t...
[11] Ombudsmen Act 1975 № 9 // URL: http://www.legislation.govt.nz/act/public/1975/0009/latest/whole.html#DL...
[12] Tribunals in New Zealand, Law Commission // Issues Paper 6. January 2008. P. 42, URL: http://www.lawcom.govt.nz/sites/default/files/publications/2008/01/Publi...
[13] Tribunals, Ministry of Justice // URL: http://www.justice.govt.nz/tribunals
[14] Treaty of Waitangi // URL: http://www.nzhistory.net.nz/politics/treaty/read-the-treaty/english-text
[15]The District Courts of New Zealand // URL: http://www.courtsofnz.govt.nz/district/districts
[16] Waitangi Tribunal, Waitangi Tribunal // URL: http://www.justice.govt.nz/tribunals/waitangi-tribunal
[17] URL: http://legal_systems.academic.ru/122/Новая_Зеландия

Заголовок En: 

Features of the New Zealand Administrative Justice System

Аннотация En: 

The present article is devoted to the analysis of the main features of New Zealand modern system of administrative justice. While the discussions about the ways of the administrative justice development in Russia proceed, study of the foreign countries experience with settled legal traditions in the considered area appears to be interesting. We will consider features of New Zealand system of administrative justice which is the unitary state founded on the principles of constitutional monarchy and parliamentary democracy. In relation to the legal system of New Zealand it should be noted that it is a part of the English general law family. Author, considers the main questions of the system of pseudo court bodies in the New Zealand system of administrative justice, including tribunals, commissions, committees, paying special attention to the Waitangi Tribunal. Author pays special attention and gives characteristic to the legal status of the Ombudsman in New Zealand, and also in details analyzes the role of courts in the New Zealand system of administrative justice. In the presented author's research the detailed explanation of the New Zealand norms of law is given, actual comments and explanations are made. Author gives opinions of domestic jurists and official materials of foreign ministries and departments.

Ключевые слова En: 

New Zealand, administrative justice, foreign experience, features, Waitangi Tribunal, Ombudsman, Supreme Court.