Роль прокуратуры в обеспечении баланса частного и публичного интересов в условиях свободы экономической деятельности

Номер журнала:

Краткая информация об авторе (ах): 
  •  
  • Бут Надежда Дмитриевна - доктор юридических наук, заведующая отделом проблем прокурорского надзора и укрепления законности в сфере экономики НИИ Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации;
  • Бажанов Станислав Васильевич - доктор юридических наук, профессор, академик Петровской академии наук и искусств, ведущий научный сотрудник отдела проблем прокурорского надзора и укрепления законности в сфере экономики НИИ Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации
Аннотация: 

Настоящая статья посвящена проблеме участия прокуроров в обеспечении баланса частного и публичного интересов при осуществлении надзора за исполнением законов о свободной экономической деятельности. Авторами отмечено наличие потребности в формировании на федеральном и региональном уровнях реестров субъектов малого и среднего бизнеса, которые до настоящего времени так и не сформированы. По мнению авторов, в целях более эффективного обеспечения баланса частного и публичного интересов антикоррупционное законодательство Российской Федерации, включая Федеральный закон от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» необходимо привести в соответствие с международными правовыми нормами и стандартами. Отдельное внимание авторы уделяют вопросам надзора, в том числе аргументируют тот факт, что при осуществлении надзора за исполнением законов в условиях свободы  экономической деятельности в поле зрения прокуроров должны находиться не диспозитивные, а императивные (регулятивные и охранительные) правовые нормы. Правоохранную деятельность прокуроров в сфере исполнения законов в условиях свободы экономической деятельности целесообразно выделить в качестве самостоятельной надзорной подотрасли, поскольку она охватывает не только экономическую, но и другие сферы общественной жизни (государственное строительство, социальные вопросы и многие прочие). В процессе исследования авторы анализируют различные нормативные правовые акты и мнения учёных и практику право применения. В заключение авторы делают вывод о том, что перечисленные в настоящей статье вопросы нуждаются в более чёткой законодательной регламентации и реализации в правоприменительной практике.

Ключевые слова: 

прокурор, свобода экономической деятельности, балансирование интересов, частный интерес, публичный интерес, федеральный реестр, региональный реестр, государственный контроль, надзор.

     В последние годы наблюдается постепенное усиление роли прокуратуры в правовом обеспечении экономических реформ, защите добросовестных предпринимателей и свободы их экономической деятельности [3].                       

     Президент Российской Федерации и Правительство Российской Федерации активно поддерживают начинания прокуратуры в этой сфере [3] [4] [5], что нашло отражение в ряде нормативных правовых актов.    

     В их числе, в первую очередь, следует назвать Федеральный закон от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» [10], многие требования которого, однако, на практике не были исполнены в полной мере.

      Так, в указанном Федеральном законе нашла отражение потребность в формировании на федеральном и региональном уровнях реестров субъектов малого и среднего бизнеса, которые до настоящего времени так и не сформированы, что в правоприменительной деятельности обусловливает многочисленные нарушения закона при установлении сроков проведения внеплановых выездных проверок в отношении хозяйствующих субъектов.

     Не разграничены в нём такие понятия как «административное расследование» и, собственно, «проверка», что потенциально предоставляет контролирующим органам возможность их незаконного отождествления (с нежелательными процедурными последствиями).

     Имеются противоречия в Федеральном законе от 26.12.1995 № 208-ФЗ «Об акционерных обществах» [11] и в Федеральном законе от 08.02.1998 № 14-ФЗ «Об обществах с ограниченной ответственностью» [12], которые активно используются рейдерами в ходе противоправного захвата чужой собственности.

     В целях более эффективного обеспечения баланса частного и публичного интересов антикоррупционное законодательство Российской Федерации, включая Федеральный закон от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» [13] необходимо привести в соответствие с международными правовыми нормами и стандартами.

     Осознавая это, Правительство Российской Федерации приняло постановление от 30.06.2010 № 489 «Об утверждении Правил подготовки органами государственного контроля (надзора) и органами муниципального контроля ежегодных планов проведения (плановых) проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей» [6].   

     Генеральным прокурором Российской Федерации издан ряд приказов, в числе которых следует назвать приказы от 27.03.2009 № 93 «О реализации Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» [10], от 30.03.2008 № 53 «Об организации прокурорского надзора за соблюдением прав субъектов предпринимательской деятельности» [9] и некоторые другие.

      Вместе с тем перечисленные нормативные правовые акты не разрешили всех противоречий в рассматриваемой сфере.                       

      Так, в п. 1 ст. 22 Федерального закона от 17.01.1992 № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» [9] следовало бы закрепить полномочия прокуроров по даче органам контроля согласия на проведение внеплановых выездных проверок юридических и физических лиц, формированию ежегодных сводных планов проведения (плановых) проверок, отказу контролирующим органам во включении их предложений о проверочных мероприятиях в план контрольных проверок и т.д.

       Для повышения эффективности прокурорского надзора за исполнением законов о свободе экономической деятельности желательно было бы разработать и научно обосновать систему мер, объективно влияющих на режим законности в рассматриваемой сфере. Наиболее значимыми из них могли бы стать следующие:

          - обеспечение добросовестной конкуренции;

          - развитие инновационной экономики;

          - укрепление финансовых рынков и повышение ликвидности банковских активов;

          - государственная поддержка малого и среднего предпринимательства;

          - развитие конкурентоспособности отечественной промышленности;

          - устранение административных барьеров;

          - создание механизма эффективной защиты хозяйствующих субъектов от рейдерских атак;

          - нейтрализация коррупции.

     Глубокое научное обоснование методик прокурорского надзора за исполнением законов о свободе экономической деятельности возможно лишь в условиях адаптации имеющихся тактико-криминалистических и методико-криминалистических рекомендаций, разработанных учеными в целях своевременного выявления и расследования преступлений экономической направленности [1. С. 47 – 51].

     Учитывая изложенное, следует признать, что для повышения эффективности прокурорского надзора за исполнением законов, обеспечивающих свободу экономической деятельности, и придания ей устойчивости (цивилизованности) в плане обеспечения баланса частного и публичного интересов, целесообразно:

          - законодательно урегулировать пробирный (земельный) контроль (надзор), «выпавший» из поля зрения (и действия) Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля»;

          - расширить юридические основания для признания вышестоящим органом государственного контроля (надзора), в том числе прокурором, или судом несостоятельными результатов проверок, проведенных с нарушением установленного порядка;

          - разграничить компетенцию контролирующих (надзорных) органов посредством обособления в Федеральном законе от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» таких понятий как «административное расследование» и «проверка»;  

          - на федеральном и региональном уровнях сформировать реестры субъектов малого и среднего бизнеса, отсутствие которых препятствует соблюдению сроков проверок и осуществлению эффективного прокурорского надзора за соблюдением законов в условиях свободы экономической деятельности;

          - в Федеральный закон от 10.07.2002 № 86-ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» [14] и в Федеральный закон от 02.12.1990 № 395-1 «О банках и банковской деятельности» [15] необходимо внести дополнения о закреплении процедур надзора на консолидированной основе, в то числе в отношении банковских групп (холдингов), занимающих значительный сектор среди других кредитно-банковских организаций;

          - в статье 18 Федерального закона от 24.07.2007 № 209-ФЗ «О развитии малого и среднего предпринимательства» [16] следует закрепить обязанность, а не право органов государственной (муниципальной) власти на формирование (с опубликованием) и ведение перечня государственного (муниципального) имущества, подлежащего передаче субъектам малого и среднего бизнеса в долгосрочную аренду на льготных условиях;

          - в статье 18 Федерального закона от 24.07.2007 № 209-ФЗ «О развитии малого и среднего предпринимательства» следует внести изменения, конкретизирующие назначение недвижимого имущества, которое может быть включено в Перечень государственного и муниципального имущества, подлежащего передаче в долгосрочную аренду субъектам малого и среднего бизнеса на льготных условиях (с учетом его социальной ценности).

      При осуществлении надзора за исполнением законов в условиях свободы  экономической деятельности в поле зрения прокуроров должны находиться не диспозитивные, а императивные (регулятивные и охранительные) правовые нормы.

     Правоохранную деятельность прокуроров в сфере исполнения законов в условиях свободы экономической деятельности целесообразно выделить в качестве самостоятельной надзорной подотрасли, поскольку она охватывает не только экономическую, но и другие сферы общественной жизни (государственное строительство, социальные вопросы и проч.).

     Таким образом, в целях должного обеспечения баланса частного и публичного интересов подлежат совершенствованию такие приоритетные направления надзорной деятельности прокуроров как:

          - надзор за исполнением законов о государственной и муниципальной, в том числе, интеллектуальной, собственности;

          - надзор за исполнением законов в кредитно-финансовой сфере;

          - надзор за исполнением законов в антимонопольной сфере;

          - надзор за исполнением законов в области государственного контроля (надзора) и муниципального контроля;

          - надзор за исполнением законов в сфере оказания государственной поддержки предпринимательству;

          - надзор за исполнением законов о противодействии коррупции.

          Пределы прокурорского надзора за исполнением законов о свободе экономической деятельности целесообразно устанавливать с учетом:

          - видов нормативных правовых актов;

          - объектов прокурорского надзора;

          - объема полномочий прокуроров;

          - степени изученности предмета прокурорского надзора;

          - порядка вмешательства прокуроров в деятельность поднадзорных объектов;

          - степени диспозитивности, определяющей границы свободы экономической деятельности  субъектов экономических отношений;      

          - запрета на злоупотребление правом.

     Из сказанного следует, что перечисленные в настоящей статье вопросы нуждаются в более чёткой законодательной регламентации и реализации в правоприменительной практике.

ЛИТЕРАТУРА: 

[1] Бажанов С.В. Правовой режим проверок финансово-хозяйственной, торговой и предпринимательской деятельности экономических субъектов Российской Федерации // Вестник Академии экономической безопасности МВД России. 2010. № 11.
[2] Бессарабов В.Г. Прокуратура в системе государственного контроля Российской Федерации: дис…. доктора юрид. наук. М., 2001
[3] Бут Н.Д. Теоретические, правовые и организационные основы прокурорского надзора за исполнением законов о свободе экономической деятельности в Российской Федерации: автореф. дис… доктора юридических наук. М.: Академия Генеральной прокуратуры Российской Федерации, 2011.
[4] Гаджиев Г.А. Основные экономические права (сравнительное исследование конституционно-правовых институтов России и зарубежных государств: дис…. доктора юрид. наук. М., 1996.
[5] Казарина А.Х, Теоретические и прикладные проблемы прокурорского надзора за исполнением законов в сфере экономики: дис… доктора юрид. наук. М., 2009
[6] Постановление Правительства Российской Федерации от 30.06.2010 № 489 (ред. от 27.12.2012) «Об утверждении Правил подготовки органами государственного контроля (надзора) и органами муниципального контроля ежегодных планов проведения (плановых) проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей» // Справочно-информационная система «Гарант +», 2014.
[7] Приказ Генеральной прокуратуры Российской Федерации от 27.03.2009 № 93 (ред. от 28.11.2012) «О реализации Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» // Справочно-информационная система «Гарант +», 2014.
[8] Приказ Генеральной прокуратуры Российской Федерации от 30.03.2008 № 53 (ред. от 30.04.2009) «Об организации прокурорского надзора за соблюдением прав субъектов предпринимательской деятельности» // Справочно-информационная система «Гарант +», 2014.
[9] Федеральный закон от 17.01.1992 N 2202-1 (ред. от 21.07.2014) «О прокуратуре Российской Федерации» // Справочно-информационная система «Гарант +», 2014.
[10] Федеральный закон от 26.12.2008 № 294-ФЗ (ред. от 12.03.2014) «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» // Справочно-информационная система «Гарант +», 2014.
[11] Федеральный закон от 26.12.1995 № 208-ФЗ (ред. от 28.12.2013) «Об акционерных обществах» // Справочно-информационная система «Гарант +», 2014.
[12] Федеральный закон от 08.02.1998 № 14-ФЗ (ред. от 29.12.2012) «Об обществах с ограниченной ответственностью» // Справочно-информационная система «Гарант +», 2014.
[13] Федеральный закон от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» (ред. от 30.01.2014) // Справочно-информационная система «Гарант +»
[14] Федеральный закон от 10.07.2002 № 86-ФЗ (ред. от 05.05.2014) «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» // Справочно-информационная система «Гарант +», 2014.
[15] Федеральный закон от 02.12.1990 № 395-1 (ред. от 05.05.2014) «О банках и банковской деятельности» // Справочно-информационная система «Гарант +», 2014.
[16] Федеральный закон от 24.07.2007 № 209-ФЗ (ред. от 28.12.2013) «О развитии малого и среднего предпринимательства» // Справочно-информационная система «Гарант +», 2014.

Заголовок En: 

Prosecutor's Office Role In The Process Of Ensuring Balance Between Private And Public Interests In The Conditions Of The Economic Activity Freedom

Аннотация En: 

Present article is devoted to the problem of prosecutor participation in the process of ensuring the balance of private and public interests during the supervision over laws on free economic activity execution. Authors noted the existence of need for the formation of the registers of subjects of small and medium business which aren't created so far. According to the authors, for more effective control over the balance of private and public interests the anti-corruption legislation of the Russian Federation, including the Federal Law of July 26, 2006 No. 135-FZ "On the competition protection" should be brought into accord with the international precepts of law and standards. Authors pay special attention to the questions of supervision, including reasons for the fact that during the supervision over the performance of laws in the conditions of the economic activity freedom in sight of prosecutors should be not dispositive, but imperative (regulatory and guarding) legal norms. In the sphere of the prosecutor's law-enforcement activity in the conditions of economic activity freedom it is expedient to allocate such activity of prosecutors into the independent supervising subsector as it covers not only economic, but also other spheres of public life (state construction, social questions and many other). In the course of research authors analyze various regulations, opinions of scientists and practice of law application. In the conclusion authors explains opinion that questions listed in the present article need more accurate legislative regulation and realization in the law-enforcement practice.

Ключевые слова En: 

prosecutor, freedom of the economic activity, balance of interests, private interest, public interest, federal register, regional register, state control, supervision.