Особенности развития местного самоуправления в дореволюционной России

Номер журнала:

Краткая информация об авторе (ах): 

доктор исторических наук, директор филиала Российского государственного социального университета в городе Дедовск

Аннотация: 

В статье проанализировано историческое развитие институтов местного самоуправления в дореволюционной России. Автор подчеркивает, что в России на разных этапах исторического развития государственности был накоплен богатый опыт развития различных форм и институтов самоуправления. История показывает, что местное самоуправление в российских условиях не может полноценно развиваться в условиях ослабления государственной власти. Без поддержки сильного государства местное самоуправление отличается слабой жизнеспособностью, но и сильная государственная власть может подавить, подмять под себя начала самоуправления. В российской истории баланс государственного управления и самоуправления нередко был нарушен в пользу первого, что объясняется политико-географическими факторами развития страны, которые обусловили необходимость существования сильной централизованной государственной власти. Реформы середины ХIХ в. обострили вопрос о реформировании местного самоуправления, о создании заново его системы взамен несовершенной и устаревшей прежней структуры. Ликвидация крепостного права, изменившая правовой статус значительной части населения страны, повлекла за собой необходимость вовлечения крестьянского сословия в решение разнообразных хозяйственных задач на местном уровне. Эта задача была в определенной степени решена в ходе реформ второй половины ХIХ столетия. Но и созданная в этот период модель была далеко не идеальной, она страдала многими пороками, издавна присущими системе государственно-общественных отношений в России. В начале ХХ века вопросы реформирования местного самоуправления вновь активно обсуждались учеными и общественными деятелями, на эту тему появлялись многочисленные публикации. Но революционные события на долгое время сделали вопросы местного самоуправления практически неактуальными.

Ключевые слова: 

местное самоуправление, реформы, государство, монархия, империя, вече, земство, право, Россия.

     В современных условиях научный анализ истории местного самоуправления в России является актуальным по многим соображениям.

     Прежде всего, размышление об истории местного самоуправления заставляет задуматься над такими ключевыми для современной правовой реальности вопросами, как сущность народовластия, преемственность в понимании демократических традиций, взаимоотношения структур самоуправления с системой органов государственной власти.

     Изучение истории государства и права России обогащает нас множеством характерных примеров взаимодействия и взаимопроникновения органов государственной власти и местного самоуправления. История показывает, что местное самоуправление в российских условиях не может полноценно развиваться в условиях ослабления государственной власти. Без поддержки сильного государства местное самоуправление отличается слабой жизнеспособностью, но и сильная государственная власть может подавить, подмять под себя начала самоуправления.

     В российской истории баланс государственного управления и самоуправления нередко был нарушен в пользу первого, что объясняется политико-географическими факторами развития страны, которые обусловили необходимость существования сильной централизованной государственной власти.

     Определенным взлетом отечественного местного самоуправления стал пореформенный период, когда в результате широкомасштабных реформ императора Александра II изменилась не только организация власти в Российской империи, но и начали меняться представления о взаимоотношениях власти и общества.

     В пореформенной России система местного самоуправления имела такие особенности, как наличие, наряду с земскими и городскими учреждениями, сословных органов управления, а также цензовую избирательную систему. Эти особенности определялись наличием пережитков феодального строя, что существенно сдерживало развитие местного самоуправления в условиях перехода к капитализму. 

     Является аксиомой положение о том, что каждое явление государственно-правовой реальности возникает и развивается на основе целого ряда предпосылок и проявляющихся закономерностей, детерминированных всей совокупностью факторов исторического развития.

     Появление структур местного самоуправления в Российской империи второй половины ХIХ в. было обусловлено не только существовавшей в то время социально-политической обстановкой, но и всей логикой развития российского государства и права, накопленным историческим опытом.

     Сегодня научное осмысление данного опыта приобретает крайне важное значение для успешного реформирования российской государственности, для создания полноценного гражданского общества [4. С. 63], для более полной реализации прав и свобод человека и гражданина [6. С. 117].

     Правовые основы для создания системы местного управления в Российской империи формировались, несомненно, с определенным и использованием прежнего опыта, накопленного в данной сфере в предшествующие периоды развития страны. В этом контексте логично вспомнить об особенностях государственного и общественного строя Псковской и Новгородской феодальных республик  периода раздробленности. Новгородцы, в частности, ввели в свой государственный строй такие важные начала, как избирательность высшей администрации и ряд, то есть договор, с князьями. Посадник, тысяцкий и даже епископ выбирались на вече. Князь выступал в Новгородской республике в качестве высшей правительственной и судебной властью, руководил управлением и судом, скреплял сделки. Но все свои полномочия он совершал не по своему усмотрению, а в присутствии и с согласия посадника как представителя городской администрации.

     Вече, которое по своей сущности являлось городским собранием, состояло из свободного мужского населения. Проекты решений, обсуждавшихся на вече, готовила городская верхушка - совет господ. Но в процессе исторического развития, связанного с централизацией государства и укреплением самодержавия, республиканский опыт Пскова и Новгорода не получил своего продолжения, оказался невостребованным.

     Необходимость сильной централизованной государственной власти в российских условиях определялась рядом объективных факторов, среди которых исследователи выделяют, в первую очередь, географическое положение страны, которое обусловливало постоянную внешнюю угрозу, огромный размер территории страны, большое количество населения при его слабой плотности, национальную, языковую, религиозную и хозяйственно-бытовую дифференциацию населения [6. С. 8]. Тем не менее, по мнению исследователей, анализ общественно-политического состояния Древней Руси до ва­рягов, принятия христианства и татарского нашествия говорит о том, что в механизмах, приемах и структурах осуществления властных пол­номочий наблюдалось господство вечевого начала, что создавало усло­вия для своеобразного и во многом уникального распределения власти [8. С. 468].

     После монголо-татарского нашествия вектор развития отечественной государственности оказался повернут в сторону единовластия и самодержавного правления, что было закономерно обусловлено не только сильным татарским влиянием, но и восприятием ряда византийских традиций. В итоге в период преодоления феодальной раздробленности и возвышения Московского княжества отмечено усиление деспотического начала княжеской власти.

     С середины ХYI в. начинается новый период в истории государства, который в отечественной историографии именуется периодом сословно-представительной монархии. Сословно-представительная монархия - это форма правления, при которой власть государя в определенной степени ограничена наличием какого-либо органа сословного представительства. С помощью данного органа власть имеет возможность обращаться к обществу и узнавать об имеющихся общественных запросах [2]. Органом сословного представительства в России стали земские соборы.

     В период сословно-представительной монархии в системе местной власти усилились элементы выборности. В процессе земской реформы Ивана Грозного на смену наместникам и волостелям пришли выборные земские власти из за­житочных кругов посадского и крестьянского населения. Земские учреждения, распространявшие свою власть на тяглых жителей по­сада и черносошное крестьянство, создавались, как правило, в первую оче­редь в тех районах, где отсутствовало вотчинное и поместное землевладе­ние.

     Наряду с земской реформой, правительство Ивана Грозного инициировало так называемую губную реформу. Возникшие в ходе преобразований органы губного са­моуправления стали важным звеном в местном управлении, сосредоточив в своих руках значительную полноту власти по управлению подведом­ственной территорией.

     Основным принципом формирования губных учреждений был принцип выборности представителей от местного общества. Очевидно, он в наибольшей мере соответ­ствовал духу сословно-представительной мо­нархии. В то же время, при утверждении на должность главы губного ведомства иногда допускались отступления от выборного начала. Например, часто назначались старосты в северные города в силу отсутствия там слу­жилых людей и преобладания черных земель. В случае, если результаты выборов не удовлетворяли правительство, то цен­тральная власть сама вмешивалась в это дело и предписывала назначить губного старосту без выборов. Как отмечал М.Ф. Владимирский-Буданов, в губных наказах, в частности в Медынском губном наказе 1555г., определяется новый порядок формирования губных учреждений - назначение царской властью лиц, возглавляющих ве­домство, и уже в тексте наказа они указываются поименно [1. С. 196]. Кроме того, свобода выбора губного старосты населением территории, находящейся в частных владениях, была резко ограничена волей владельца земли.

     Что касается развития городского самоуправления в России данного периода, то существенное влияние на него оказал затяжной характер развития феодальных от­ношений.  Российские города не получили независимости, характерной для городов в западноевропейских странах. Русские города долгое время оставались княжеской резиденцией и управлялись государствен­ными чиновниками. Тем не менее, общественное самоуправление сохранялось в городах во все времена. Развитие ремесел разнообразило социальный состав городов, возникли цеховые организации, основанные на социаль­ных признаках, появилось купечество. Все это свидетельствовало о складывании первых предпосылок для формирования элементов гражданского общества, развития новой системы общественных связей [9. С. 22-26].

     Кардинальные изменения городское самоуправление претерпело в начале создания империи, в процессе реформ Петра I. Царскими указами 30 1699 года была создана Бурмистерская палата, переименованная потом в Ратушу. Состав Ра­туши избирался из лиц торгово-промышленного сословия, причем избиратели несли материальную ответственность за действия избранных чиновников. Бурми­стры избирали из своей среды президента. Основной функцией созданных органов стало улучшение государственных сборов и повинностей, то есть польза государству, а не местному обществу.

     Реформа местного городского управления была обречена на неудачу с точки зрения формирования самоуправляемого начала, потому что развитие рос­сийских городов на этом этапе еще не достигло необходимой зрелости, при которой городские сословия осознают свои публичные права. Город во многом оставался в рамках феодаль­ных отношений. Государственная власть, не желавшая укреплять самостоятельность в лице городов, развивало систему управления торгово-промышленным сословием и государственными крестьянами с единственной целью сбора налогов. Несмотря на выборный коллек­тивный характер, эти органы не имели социальной опоры и не смогли стать эффективными. В связи с этим в 1724 г. издается Положение о городских магистра­тах, которые признаются начальством всего города [7]. При этом магист­раты представляли собой коллегиальные учреждения.

     Магистерское городское управление закрепило новое сословное деление, сформировавшееся в этот период в российских городах. Регла­мент главного магистрата юридически оформил права-преимущества высших сословий городского общества, к которым относились крупные купцы, банкиры, аптекари, доктора, известные мастера, а также мелкие торговцы и ремесленники, объединенные в цехи. Всех рабочих, живущие по найму, отнесли к классу подлых людей.

     Сфера полномочий магистратов была достаточно широкой. Они ведали го­родским хозяйством, полицией, образованием, развитием ремесел, при­ютами, а также обладали значительной судебной властью, равной компе­тенции надворного суда, как по гражданским, так и по уголовным делам. При этом никакие органы власти не имели право вмешиваться в их деятельность.

     В системе магистратов как сословно-бюрократических имелась важная особенность, присущая практически всем петровским преобразованиям. Самоуправленческие системы до конца не уничтожались, а включались во вновь создаваемые структуры. Так, практически во всех городах продолжали действовать мирские посадские сходы и их органы управления: старшины, старосты, гражданские советы. Но все названные должностные лица и органы обще­ственного управления обязаны были подчиняться магистрату по всем во­просам. Магистраты по своему положению стояли над органами само­управления.

     Свое дальнейшее развитие идеи местного самоуправления получили при Екатерине Великой в «Грамоте на права и выгоды городам Российской империи» от 21 апреля 1785г [7]. Данный документ установил основы для деления городского общества на “настоящих городовых обывателей”, купцов трех гильдий, ремесленников, иногородних и иностранных гостей, именитых граждан, посадских людей. Городовым обывателям дозволялось составить общую Городскую Думу и шестигласную Городскую Думу  - по одному гласному от каждой категории городского общества. Попечению Городской Думы подлежали забота о пропитании жителей города, поддержание мира и порядка между жителями и с другими городами, поощрение привоза в город товаров, построение городских зданий, пристаней, магазинов и т.д., приращение городских доходов, распространение заведений Приказов Общественного Призрения.

     Органом городско­го общества выступало собрание городских обывателей на основе имущественного ценза, куда выходили представители всех сословий. Таким образом, подтверждался основной принцип органи­зации местной власти, формировавшейся в России - тесная связь и со­трудничество структур самоуправления с государственной властью, по инициативе которой они часто и возникали.

     Еще одним важным документом, принятым просвещенной императрицей, стала «Грамота на права, вольности и преимущества благородного российского дворянства» от 21 апреля 1785 г [7]. Для выражения своих сословных интересов дворяне получили право в каждой губернии собираться на Собрания Дворянства и избирать губернских и уездных предводителей дворянства, а также уездного исправника и 10 заседателей верхнего земского суда.

     Анализ законодательства свидетельствует о неразработанности правовых институтов того времени, ограниченной компетенции самоуправленческой администрации, его зависимость от самодержавной власти. Проявлялась и тенденция снижения сферы действия общественного само­управления, приспособление ее к нуждам абсолютизма. Это происходило по причине недостаточно быстрого развития торгово-промышленного капитала, а значит, неумением нарождавшейся буржуазии сформировать свои корпоративные интересы.

     Рассмотрен­ные тенденции усилились при Павле I, который упразднил Жалованную грамоту городам и фактически начал новую городскую реформу на основе указа 1798 г. "Устав столичного города Петербурга" [7]. Данный указ  огра­ничивал городское самоуправление и усиливал государственное начало в управлении. Вместо выборных органов вводились ратгаузы, которые, фактически, представляли собой государственный территориальный ор­ган. Последующие законодательные акты царя способ­ствовали усилению власти губернаторов. Существенных новшеств законодательные акты императора Павла не принесли, а лишь осла­били управление государством и еще больше обюрократили систему вла­сти. Поэтому 11 марта 1801 г. Городовое положение 1785 года было восстановлено и действовало до начала широкомасштабных реформ середины века [3].

     В целом, анализ исторического опыта свидетельствует о том, что города в Российской империи не боролись за самостоятельность, но при этом на всех этапах исторического развития в городах со­хранялись определенные традиции общественного самоуправления. В то же время, общественное самоуправление города состояло из различных кор­пораций, которые не могли создать единую самоуправляемую структуру и в итоге вынуждены были полностью подчиняться государственной власти.

     Таким образом, в России на разных этапах исторического развития государственности был накоплен богатый опыт развития различных форм и институтов самоуправления. Но в силу целого ряда факторов самоуправление почти всегда оказывалось тесно связанным с системой государственного управления, зависимым от этого управления, самоуправленческие инициативы подавлялись государственной властью. Наличие многочисленных феодальных пережитков также сказывалось на особенностях развития местного самоуправления, определяло его сословный характер, узость решаемых им задач.

     Реформы середины ХIХ в. обострили вопрос о реформировании местного самоуправления, о создании заново его системы взамен несовершенной и устаревшей прежней структуры. Ликвидация крепостного права, изменившая правовой статус значительной части населения страны, повлекла за собой необходимость вовлечения крестьянского сословия в решение разнообразных хозяйственных задач на местном уровне. Эта задача была в определенной степени решена в ходе реформ второй половины ХIХ столетия. Но и созданная в этот период модель была далеко не идеальной, она страдала многими пороками, издавна присущими системе государственно-общественных отношений в России. В начале ХХ века вопросы реформирования местного самоуправления вновь активно обсуждались учеными и общественными деятелями, на эту тему появлялись многочисленные публикации. Но революционные события на долгое время сделали вопросы местного самоуправления практически неактуальными. Остается надеяться, что в современных условиях у местного самоуправления имеются хорошие перспективы и богатый потенциал, который будет реализован на благо России.

ЛИТЕРАТУРА: 

[1] Владимирский-Буданов М.Ф. Обзор истории русского права. Ростов-на-Дону, 1994.
[2] Воробьев С.В. Правовые основы взаимоотношений государства и общества в период сословно-представительной монархии // Вестник Московского городского педагогического университета. Серия «Юридические науки». 2014. № 2.
[3] Галушкин А.А., Каса И. Организация местного самоуправления в Албании // Правовая инициатива. 2011. № 2.
[4] Пашенцев Д.А. Роль частного права в формировании институтов гражданского общества // Вестник Академии права и управления. 2014. № 36.
[5] Пашенцев Д.А. История государства и права России. М., 2004.
[6] Пищулин В.И. Реализация экономических прав граждан в современных условиях // Образование и право. 2013. № 9.
[7] Полное собрание законов Российской империи (Далее – ПСЗ). Собр.1. Т.4. № 3708.
[8] Пуздрач Ю.В. Становление конституционализма в России. М., 2001.
[9] Рогачева Л.И. Развитие общественных связей в России. М., 2011.

Заголовок En: 

Features Of The Local Government Development In Pre-Revolutionary Russia

Аннотация En: 

In the present article historical development of the municipal government institutes in the pre-revolutionary Russia are analyzed. Author emphasizes that in Russia at different stages of the statehood historical development a great experience of various forms and institutes of self-government were developed. History shows that municipal government in Russian conditions cannot develop in full in the conditions of weakening government. Without support of the strong state, municipal government have weak chances, but strong government may also suppress, crush self-government. In the Russian history the balance of public administration and self-government was quite often broken into the favor of the first, what may be explained by political and geographical factors of the country development which caused need of the strong centralized government existence. Reforms in the middle of the XIX century aggravated a question of the municipal government reforming, on the creation of new system instead of imperfect and outdated former structure. Elimination of the serfdom which changed legal status of the considerable part of population in the country caused the need of country estate involvement in the solution of various economic tasks at the municipal level. This task in a certain degree was solved during the reforms of the second half of the XIX century. However model created during this period was not ideal, it suffered from many defects, inherent for the long time by the system of the state and public relations in Russia. At the beginning of the XX century questions of the municipal government reforming were again actively discussed by scientists and public figures, on this subject there were numerous publications. However, revolutionary events made questions of municipal government almost irrelevant for the long time.

Ключевые слова En: 

municipal government, reforms, state, monarchy, empire, veche, zemstvo, law, Russia.