К вопросу о периодизации правовой реформы в Российской Федерации

Номер журнала:

Краткая информация об авторе (ах): 

доктор юридических наук, кандидат исторических наук, профессор, заведующая кафедрой международного права Российского государственного педагогического университета им. А.И. Герцена

Аннотация: 

Настоящая статья посвящена выявлению проблем в определении начала правовой реформы в Российской Федерации, а также выделению основных этапов её проведения. Проанализированы различные причины объективных трудностей создания периодизации правовых реформ, возможность различной оценки с точки зрения исторической перспективы, разнообразного понимания самого термина «правовая реформа». Показано, что в качестве точки отсчёта в любом случае выступает нормативный документ, инициированный властью. В связи с этим анализируются документы РСФСР и Российской Федерации 1990, 1993 и 1995 гг. В статье раскрываются различные подходы к периодизации российской правовой реформы. Показана особая роль юридического образования в реформировании правовой сферы. Рассматривается вопрос о цикличности тех или иных преобразований, в частности, в судебной сфере. Предлагается авторская периодизация правовой реформы в Российской Федерации, критерием которой является развитие приоритетного направления в тот или иной отрезок времени в последние 25 лет. Автор отмечает, что правовая реформа в России в настоящий период не закончена, приблизительно с 2009 г. начался новый этап реформы, связанный с новеллами в частноправовой сфере, вступлением в международные интеграционные организации, реформами в правоохранительной и судебной сферах. В заключении автор делает вывод, о том, что несмотря на то, что правовая реформа в России началась без должной подготовки, в целом, можно констатировать, что за последние два десятилетия произошёл значительный прорыв как в правосознании российских граждан, так и законодательной и правоприменительной областях.

Ключевые слова: 

правовая реформа, периодизация, этап, законодательство, правосознание, судебная реформа, реформа правоохранительных органов, Россия, РФ.

Исследование выполнено при финансовой поддержке РГНФ в рамках проекта проведения научных исследований («Правовые реформы в России: типология, логика развития, критерии результативности»), проект № 14-03-00172.

     Любая правовая реформа – явление, продолжительное во времени, поэтому неизбежно встаёт вопрос о выделении каких-то этапов. Однако попытки создать периодизацию той или иной правовой реформы могут вызвать серьёзные затруднения в силу двух причин.

     Первая – очевидными периоды правовой реформы становятся, только если существует чёткий план реформы, которого и власть, и общество придерживаются. На практике же достаточно часто происходит отступление от курса реформы, переосмысление её задач и механизмов осуществления. В случае смены власти вообще возможны прямо противоположные меры.

     Вторая причина – с течением времени любая правовая реформа может быть переосмыслена, когда становятся ясными не только промежуточные и видимый конечный итоги, но и их последствия. Так, изучая историю отечественного права, исследователи приходят к мысли, что только в конце XVIII века правовая реформа стала рассматриваться не как «частичное решение разрозненных внутриполитических проблем, но единое общегосударственное регулирование всего правопорядка» [15. C. 88].

     Историко-правовой материал показывает нам, что недостаточно выстроить цепочку реформ, необходимо их внутреннее единство, сбалансированность целей. Так, например,  Так, «великие реформы» Александра II хронологически выстраиваются так: 1857 г. – фактическое создание Совета министров как высшего органа исполнительной власти, возглавляемой Императором, 1861 г. – отмена крепостного права, с 1863 г. – финансовая реформа, 1863 г. – новый Университетский устав, с 1864 г. – земская реформа, с 1864-1874 гг. – военная реформа, если не учитывать изменения в обмундировании русской армии в 1855-1856 гг. и упразднение военных поселений в 1857 г., с 1864 г. – судебная реформа, с 1870 г.  – городская реформа. Однако только в совокупности можно понять, что, например, сохранение волостных судов, работавших на основе норм обычного права, блокировало ряд положений крестьянской реформы, отсутствие в этом ряду церковного реформирования не позволяло реализовать принцип равенства всех перед законом и т.д. [6 С. 66-69].

     Наконец, третья причина – само понятие «правовая реформа» может пониматься по-разному, а поэтому будет и разная периодизация. Так, например, О.А. Пучков считает, что правовая реформа может рассматриваться «1) как преобразование деятельности участников правовой системы (мотив – цель – задачи – содержание – формы – методы - результаты); 2) как преобразование и совершенствование состава субъектов правовой системы (законодательные органы, органы полиции, ФСБ, судебные органы, региональные, местные); 3) как реформирование, происходящее на определённых уровнях правового регулирования (федеральном, региональном, местном); 4) как изменение содержания правового регулирования (создание и освоение новелл законодательства, правоприменения, толкования права)» [13. C. 141].

     Не является исключением и правовая реформа в Российской Федерации, периодизация которой по-разному рассматривается современными исследователями.

     Первым дискуссионным вопросом является вопрос о том, когда началась правовая реформа в Российской Федерации. Существующие точки зрения можно свести к следующим.

     Если рассматривать правовую реформу в современной России как обеспечение правом экономической, политической и реформы в социальной сфере: преобразования ограничиваются рамками идеологии; готовятся юридические средства реформирования общества; проводятся социально ориентированные экономические преобразования; осуществляется перестройка политического строя и необходимые социальные изменения [17. C. 11-58], то за точку отсчёта необходимо взять Декларацию о независимости России от 12 июня 1990 г. Но здесь возможны и возражения: в конце 80- начале 90-х гг. происходившие в России процессы во многом были обусловлены реформами, проводившимися в общесоюзном масштабе с 1985 г., а поэтому не вполне отражали российскую специфику, которая начала набирать силу в последующем. Вместе с тем, не вызывает сомнения, что в последние десятилетия «правовая система России испытала на себе мощное воздействие других общественных систем: экономической, политической, социальной» [7. C. 4].

     Другой возможный подход – считать начальной точкой принятие Конституции Российской Федерации 12 декабря 1993 г., «положившее начало регулярным законодательным и институционным инновациям» [13. C. 140]. Этот подход выглядит достаточно логичным, т.к.  уже 24 февраля 1994 г. Президент Российской Федерации Б.Н. Ельцин, выступая в Федеральном Собрании Российской Федерации, определил принципы проведения правовой реформы в России: системность нового законодательства, правовая экономия (меньшее количество нормативно-правовых актов, кодификация), единство правовой системы (установление чёткой иерархии нормативно-правовых актов) [12]. Однако слабая сторона данного подхода состоит в том, что современная правовая реформа в Российской Федерации не является чисто законодательной реформой, о которой 20 лет назад говорил первый Президент России, её цели и масштабы гораздо шире.

     Ещё одна точка зрения – правовая реформа началась в 1995 г. [5. C. 12], когда был издан Указ Президента Б.Н. Ельцина «О разработке концепции правовой реформы в Российской Федерации» [20]. В качестве основных элементов концепции правовой реформы были установлены вопросы правового обеспечения ряда важнейших направлений формирования и функционирования российской государственности и развития полноценного гражданского общества, в том числе: законодательное обеспечение системы прав человека в обществе, прежде всего реальных гарантий прав и законных интересов личности; упрочение основ и защита конституционного строя; реформирование государственного управления, в том числе совершенствование системы государственной регистрации общественных объединений и других юридических лиц и контроля за их деятельностью; создание целостной правовой базы организации и деятельности судебной системы и органов юстиции; обеспечение координации нормотворческой деятельности федеральных органов государственной власти, а также федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации; формирование правовой базы и институциональная реформа правоохранительной системы для усиления борьбы с преступностью; конкретизация основ федерализма в Российской Федерации; выработка принципиальных направлений и форм осуществления реформы местного самоуправления; дальнейшее системное правовое обеспечение развития экономики; развитие системы правового воспитания, в том числе укрепление системы юридического образования и юридической науки; организация правовой экспертизы в нормотворческой и правоприменительной практике; формирование современной широкодоступной базы нормативных актов, в том числе в электронном виде [7 С. 2].

     Естественно, что такое разнообразие в подходах о начале правовой реформы в Российской Федерации породило и разные периодизации.

     Например, В.Ф. Яковлев  считает, что нужно выделять этапы чисто правового реформирования: революционный этап реформирования права, этап сплошной систематизации и этап совершенствования того, что создано [19. C. 4-8]. По его мнению, уже к 2006 г. произошло полное обновление правовой системы России [2. С. 4].

     Председатель Конституционного Суда Российской Федерации В.Д. Зорькин в своих знаменитых «Тезисах о правовой реформе» отметил, что правовая реформа должна готовиться и проводиться комплексно, с разбивкой на этапы, определяемые политическими циклами и экономическими возможностями, а также развитием административной реформы. Определив три важнейшие задачи правовой реформы, такие как: правовая трансформация российского общества; трансформация и стабилизация системы права; реализация жесткой и устойчивой системы правоприменения, гарантирующей доступ граждан к правосудию и обеспечению своих прав и свобод, он отметил, что началом правовой реформы может быть только реформа юридического образования [4. C.4-9].

     Ещё один подход к периодизации правовой реформы в Российской Федерации прозвучал в интервью депутата Государственной Думы Российской Федерации Т.Н. Москальковой. Она выделила:  

- отраслевые правовые реформы;

- судебные и административные реформы;

- реформы правоохранительных органов. Так, реформа полиции в России 2011 г. планировалась как один из этапов качественного улучшения работы правоохранительных органов в целом для перехода к новой модели отношений двух уровней – «государство и гражданин» и «общество и личность» [10. C.2].

     В.П. Есенова, говоря, правда, о судебной реформе, но в расширительном контексте, выделяет три этапа правовой реформы в России: «Первый этап был связан с образованием нового государства – Российской Федерации (в декабре 1991 г.). К этому времени Президентом РСФСР Б. Н. Ельциным в Верховный Совет была внесена концепция о реформировании судебной системы, где в качестве основной задачи было определено построение нового демократического, правового государства… Второй этап судебной реформы связан с принятием Кодекса РФ об административных правонарушениях, Гражданского процессуального кодекса РФ, Арбитражного процессуального кодекса РФ, Уголовного процессуального кодекса РФ, которыми установлена состязательность процесса по большинству производств, введен институт обжалования актов, действий (бездействия) и решений органов государственной власти, должностных лиц и государственных служащих… Третий этап судебной реформы связан с принятием Федерального закона «О ратификации Конвенции о защите прав человека и основных свобод и Протоколов к ней» от 30 марта 1998 г. № 54-ФЗ. В последние годы в связи с критикой Европейского суда по правам человека был принят ряд федеральных законов, целью которых была охрана прав граждан при осуществлении правосудия и оптимизация процессуальной деятельности судов общей и арбитражной юрисдикции» [3. C. 182].

     Данный подход, безусловно, имеет свои достоинства. Однако достаточно трудно определить, когда закончился этап отраслевых правовых реформ (2001 г.?). Кроме того, что считать за дату отсчёта административной реформы: одни ученые полагают, что административная реформа идет с 1991 года, другие – что ее стартом стало Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию 1997 г. «Порядок во власти – порядок в стране», третьи называют Указ Президента Российской Федерации от 23 июля 2003 г. № 824 «О мерах по проведению административной реформы в 2003-2004 годах», в котором определяются приоритетные направления реформы: ограничение вмешательства государства в экономическую деятельность субъектов предпринимательства, в том числе избыточного государственного регулирования; исключение дублирования функций и полномочий федеральных органов государственной власти; развитие системы саморегулируемых организаций в области экономики; организационное разделение функций, касающихся регулирования экономической деятельности, надзора и контроля, управления государственным имуществом и предоставления государственными организациями услуг гражданам и юридическим лицам [8].

     Обобщая различные точки зрения, можно предложить следующую периодизацию правовой реформы в Российской Федерации.

     Первый этап – формирование российской государственности и системы государственных органов (1990-1993 гг.). Главное содержание данного этапа – отказ от принципа единства системы государственной власти, господствовавшего в советский период, реализация идеи разделения властей и системы сдержек и противовесов. Именно в рамках данного этапа началась судебная реформа, призванная создать независимую судебную ветвь власти, и административная реформа. Создание первых электронных правовых баз. Данный процесс завершился принятием Конституции Российской Федерации 1993 г. [11].

     Второй этап – разработка и принятие основных отраслевых кодексов, присоединение к многочисленным международно-правовым документам по правам человека (1994-2001 гг.).

     На данном этапе впервые право начинает позиционироваться как ценность российского общества, возрождаются многие дореволюционные институты права, происходит рецепция зарубежных норм и институтов, российское законодательство приводится в соответствие с международно-правовыми стандартами [1 С. 14].

     Хаотично происходит первый этап реформирования юридического образования, выразившийся в придании ему массового характера, что в тот момент имело как свои плюсы, так и свои минусы.

     Третий этап – 2002-2009 гг. – реализация федеральной целевой программы, направленной на внедрение технологий «электронного правительства». Создание широкодоступной базы нормативных актов [16.  C.8].

      Разработка (с 2004 г.) и начало реализации постоянного правового мониторинга.

     Продолжение судебной и административной реформы.

     Активная защита российскими гражданами своих прав и интересов в органах международного правосудия.

     Начало борьбы не за количество, а за качество юридического образования. Попытки урегулирования рынка юридических услуг и разработкой и закреплением в законах стандартов юридической помощи [18. C. 387].

     Четвёртый этап – с 2009 г. до настоящего времени – реформа правоохранительных органов, высших судов.

     Разработка и реализация Концепции развития гражданского законодательства Российской Федерации, состоящей в расширении предмета гражданско-правового регулирования (включение корпоративных отношений и создания комплекса взаимосвязанных институтов вещного права, имеющих своей основой право собственности и объединённых развёрнутой системой общих норм вещного права [14. C. 155]).

     Присоединение к новым международно-правовым документам. Участие в международных интеграционных организациях.  

     Несмотря на то, что правовая реформа в России началась без должной подготовки [9. C. 12], в целом, можно констатировать, что за последние два десятилетия произошёл значительный прорыв как в правосознании российских граждан, так и законодательной и правоприменительной областях.

ЛИТЕРАТУРА: 

[1] Галоганов А.П. Государственные юридические бюро и адвокатская деятельность: общее и особенное // Правозащитник. 2013. № 1.
[2] Дорская А.А. Развитие юридического образования как составляющая российских правовых реформ: историко-правовой анализ // Юстиция. 2013. № 1.
[3] Есенова В.П. Судебная реформа в России: промежуточные результаты // Научные труды Северо-Западного института управления. 2012. Т. 3. № 2.
[4] Зорькин В.Д. Тезисы о правовой реформе // Адвокат. 2004. № 10.
[5] Ильченко Т.Ю. Этапы правовой реформы в России // Современное право. 2013. № 2.
[6] Кузнецов В.Н. О реформе судебной системы России // Евразийская адвокатура. 2013. № 5 (6).
[7] Курцер К.М. Функции прокуратуры в контексте судебной реформы 1864 года // Правовая инициатива. 2013. № 10.
[8] Носов С.И. Проблемы административной реформы в России // http://www.fpa.su/biblioteka/izdaniya/problemy-teorii-gosudarstva-i-prav... (Дата обращения: 14.09.2014 г.).
[9] Пашенцев Д.А. Современные подходы к понятию «правовая реформа» // Права и свободы человека и гражданина: теоретические аспекты и юридическая практика: Материалы ежегодной Всероссийской научной конференции памяти профессора Феликса Михайловича Рудинского, 24 апреля 2014 года / Под общ. ред. д-ра юридич. наук, профессора Д.А. Пашенцева. М.: – МГПУ, Изд-во ЦОЗ. 2014.
[10] Правовые аспекты создания профессиональной полиции: ожидаемые результаты реформы (интернет-интервью Т.Н. Москальковой, депутата Государственной Думы Российской Федерации, члена экспертного совета МВД России про вопросам нормотворческой деятельности Информационному агентству «КонсультантПлюс») // Национальные интересы: приоритеты и безопасность. 2011. № 35.
[11] Попов Д.В. Понятие правового государства, основные права и свободы // Юстиция. 2012. № 1.
[12] Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию об укреплении Российского государства (основные направления внутренней и внешней политики) от 24 февраля 1994 г. // Российская газета. 1994. 25 февраля. № 38.
[13] Пучков О.А. Методологические аспекты правовой реформы в России // Вестник Удмуртского университета. Серия: Экономика и право. 2012. Выпуск 4.
[14] Семашко А.Г. Современные изменения в гражданском законодательстве в контексте правовых реформ в Российской Федерации // Теория и практика общественного развития. 2014. № 11.
[15] Скоробогатов А.В. Правовая реформа в России во второй половине XVIII века // Актуальные проблемы экономики и права. 2007. № 2.
[16] Соколов Н.Я. Правовая реформа глазами юристов // Государство и право. 2006. № 6.
[17] Сорокин В.В. Правовая реформа и переходный период в Российской Федерации // Конституция и правовая реформа в России: межвузовский сборник научных статей / под ред. В.Я. Музюкина, В.В. Сорокина. Барнаул: Изд-во Алтайского ун-та, 2004.
[18] Хворов А.В. Новые стандарты юридической помощи // Вестник Тамбовского государственного университета. Серия: Гуманитарные науки. 2009. Выпуск 12 (80).
[19] Яковлев В.Ф. Российская система права: проблемы и достижения // Закон. 2006. № 8.
[20] Указ Президента Российской Федерации от 06.07.1995 г. № 673 «О разработке концепции правовой реформы в Российской Федерации» // Российская газета 1995. 12 июля. № 133.

Заголовок En: 

To The Question Of The Legal Reform In Russian Federation Periodization

Аннотация En: 

Present article is devoted to the problems in the beginning identification of the definition of the legal reform in the Russian Federation, and also to the allocation of the main stages of its conduct. Various reasons for objective difficulties of the legal reforms periodization creation, possibility of various assessments from the historical prospect point of view, various understandings of the term "legal reform" are analyzed. It is shown that normative document initiated by the authorities anyway acts as a reference point. In this regard documents of RSFSR and the Russian Federation of the 1990, 1993, 1995 years are analyzed. In the article various approaches to the periodization of the Russian legal reform are revealed. A special role of legal education in the reforming of legal sphere is shown. The question of transformations recurrence, particularly in the judicial sphere is considered. The author's periodization of legal reform in the Russian Federation is offered, the criteria for it was the development of the priority direction in the specific intervals of time in the last 25 years. Author notes that legal reform in Russia during the present period isn't yet finished, approximately since the year 2009 a new stage of reform, connected with changes in the private-law sphere, accession to the international integration organizations, reforms in law-enforcement and judicial spheres began. In the conclusion author states that in spite of the fact that legal reform in Russia began without due preparation, in general, it is possible to note that for the last two decades there was a considerable break in the sense of Russian citizen's justice and it legislative and law-enforcement areas.

Ключевые слова En: 

legal reform, periodization, stage, legislation, sense of justice, judicial reform, reform of law enforcement agencies, Russia, Russian Federation.