Доктрина хорошей администрации: элементы и их содержание на примере стран Европейского Союза

Номер журнала:

Автор: 
Краткая информация об авторе (ах): 

кандидат юридических наук, старший преподаватель кафедры административного права Российской академии правосудия

Аннотация: 

Управление обществом – важнейшая задача государства, при этом государство в лице органов и должностных лиц для достижения данной задачи должно действовать эффективно. Для этого необходимо определить не только понятие эффективного управления и критерии, которые лежат в его основе, но и понятие и требования к субъекту управления – администрации, которая должна справляться с этой задачей.  Статья представляет собой обзор на законодательные основы доктрины хорошей администрации в странах ЕС, а также мнения ученных по спорным аспектам данной доктрины. В частности, в статье проводятся параллели между ранее предполагаемыми целями доктрины и установленными нормативно. Представляется, что новые цели доктрины установлены исключительно в публичных интересах, для сохранения целостности Европейского союза. В статье сопоставлены понятия эффективного управления и хорошей администрации, как субъекта указанной деятельности. В статье рассмотрены некоторые элементы доктрины хорошей администрации. Исследован их правовой смысл и дано авторское понимание их значения. Отмечено, что принципы как элементы доктрины формируют соответствующие права и обязанности, содержание которых разъясняет, как конкретный принцип может быть применен к субъекту (деятельности) административно-правовых отношений.  В рамках исследуемой доктрины были изучены стандарты надлежащего поведения публичного служащего в странах ЕС и аналогичные правила для государственных служащих в РФ. Сделан вывод о невозможности применения унифицированных европейских стандартов в РФ, в силу сложившейся организации государственной службы в РФ. В статье отмечено положительное влияние доктрины хорошей администрации на ЕС в целом, несмотря на различное толкование элементов доктрины в законодательстве стран-участниц.

Ключевые слова: 

публичная администрация, государственное управление, принципы административного права, административное право, доктрина хорошей администрации, доктрина эффективного управления, стандарты публичной службы.

     Доктрина хорошей администрации (good administration) зародилась в Великобритании, и была направлена  на укрепление защиты прав граждан во взаимоотношениях с публичной властью.

     Сначала британскими учеными была определена плохая администрация как действие (бездействие), основанное на или совершенное под влиянием ненадлежащего рассмотрения, руководства [22]. Подходу нацеленному на борьбу с последствиями ненадлежащего руководства, было противопоставлено доктрина хорошей администрации, критерии которой выявлялись в процессе практической деятельности, прежде всего в деятельности омбудсменов [20].

     Значение указанного понятия в установлении процессуальных гарантий для реализации существенных прав частных лиц во взаимодействии с административными органами.

     В Европейском союзе официальное признание доктрины хорошей администрации следует искать в резолюции Совета Европы 1977 года и Рекомендации Совета Европы 1980 года [13]. Впоследствии Европейской комиссией 13 сентября 2000 г. был принят Кодекс поведения хорошей администрации, в котором зафиксированы принципы взаимоотношения частных и публичных лиц, права  заинтересованных лиц, правила работы публичных служащих с запросами, персональными данными, а также органы, полномочные рассматривать жалобы на нарушения кодекса [12].   Одобрение Европейским парламентом данного документа наделило его юридической силой, при этом право на хорошую администрацию, закрепленное в Уставе об основных правах от 18.12.2000 г. в статье 41 получило легитимную конкретизацию.

     Тем не менее, рассматриваемый Кодекс не содержит определения хорошей администрации.

     По мнению Джоан Мендес [14], это комплексное понятие характеризует модель администрации, в обязанности которой входит надлежащее и эффективное следование публичным интересам, уважение прав и законных интересов частных лиц, с которыми она взаимодействует, а также служба обществу, укрепление доверия к административной деятельности. С этой точки зрения указанное понятие имеет прагматический смысл, которое проявляется при деятельности судей ищущих соответствие норм права действующим принципам при рассмотрении дела.

     Позднее, Рекомендацией Комитета министров от 20 июня 2007 г. № 7 был принят Кодекс хорошей администрации, в котором хорошая администрация определена как элемент эффективного управления (good governance) целью которого является повышение эффективности публичных служб [18]. Главным критерием эффективности был признан экономический.

     Теодор Фортасикс считает целью доктрины хорошей (полезной) администрации реализацию административными органами своих полномочий в рамках действующего законодательства, руководствуясь при этом принципами пропорциональности и законности, и адаптация их правоприменительной деятельности к социальным и экономическим реалиям [19], нуждам населения.

     Понимание целей эффективного управления, заложенные Комитетом министров в Кодексе хорошей администрации, способствовало установлению ряда соответствующих рекомендаций оптимизирующих и унифицирующих стандарты административной деятельности органов Евросоюза.

     В разъяснительной статье опубликованной на официальном сайте ЭСКАТО ООН 10.07.09 [21] значится, что эффективное управление включает процесс принятия административного решения и процесс его исполнения, при этом эффективность раскрывается через следующие черты указанных процессов: участие, консенсус, отчетность, контроль, прозрачность, ответственность, справедливость.

     Безусловно, с точки зрения гарантий прав частных лиц и изначально разработанных целей описываемых в трудах ученых и отчетах омбудсменов это понимание эффективности способствовало бы гармонизации публичных и частных интересов, однако впоследствии эффективное управление осуществляемое хорошей администрацией стало иметь другой смысл.

     Хорошая администрация, которая должна была служить людям, де факто служит укреплению и единению публичной власти Евросоюза, для сохранения его целостности.

     Тем не менее, эффективное государственное управление возможно только с хорошей администрацией, именно поэтому исследуемые доктрины как и указано в Кодексе хорошей администрации взаимодополняют друг друга, позволяя достичь поставленной  Комитетом министров Евросоюза цели.

     Доктрину хорошей администрации можно рассмотреть как совокупность элементов, затрагивающих деятельность публичной администрации, упорядочивающих выполнение административной функции. Среди элементов хорошей администрации можно выделить следующие: принципы, на которых основывается административная деятельность; права частных лиц во взаимоотношениях с публичной администрацией; обязанности публичных служащих по отношению к частным лицам; требования к административным процедурам.

     Исследование перечисленных элементов следует начать с принципов, юридическую силу и аксиологическую роль которых невозможно переоценить. К таковым относятся: принцип законности, недискриминации, то есть гарантии равных прав и свобод человека, пропорциональности и последовательности (упомянуты в кодексе поведения хорошей администрации).

     Принцип законности сформулирован преимущественно в конституциях стран ЕС и детализирован в административно-процессуальном законодательстве стран-участниц. В конституциях некоторых государств, (например, Австрии), данный принцип полностью привязан к деятельности публичной администрации [10]. Публичные органы должны действовать в соответствии с законодательством, применять правила и процедуры, указанные в законодательстве.

     Принцип недискриминации также сформулирован и гарантирован конституционно. В конституциях некоторых стран перечислены основания, по которым дискриминация запрещена. Согласно конституции Словении от 23.12.91 каждому гарантированы равные права и свободы вне зависимости от национальности, расы, пола, языка, религии, политических и иных убеждений, финансового положения, происхождения, образования, социального положения или любых других личных обстоятельств.  Конституция Финляндии от 11.06.99 же закрепляет равенство всех перед законом и запрет на немотивированное, отличающееся от других отношение к человеку по причинам, затрагивающим его личность. В административно-процессуальном законодательстве, как правило, дан более исчерпывающий перечень основании, которые не должны повлечь возникновение каких-либо привилегий. К примеру, в соответствии со статьей 6 АПК Латвии, по делам, в которых присутствуют идентичные фактические и юридические основания, субъектам административной юрисдикции следует принимать идентичные решения.

     Принцип пропорциональности зафиксирован в статье 5 Договора о Евросоюзе [15]. Данный принцип означает, что содержание и форма административной деятельности должна соответствовать ее цели. В отличие от вышеупомянутых принципов раскрывается в основном на национальном прецедентом праве, а также может быть закреплен нормативно [4].

     Роберт Хорн писал, что прогресс человечества зависит от баланса креативности и последовательности, инновации и стандартизации [20]. При этом последовательность понимается не только как упорядоченный набор своевременно выполняемых действий, являющихся частью административной процедуры, но как следование процессуальным требованиям, к ним предъявляемым [16].

     Принципы закрепленные в Конституциях раскрываются правоприменитем при разрешении конкретного административного дела. Принципы формируют соответствующие права и обязанности, содержание которых разъясняет, как конкретный принцип может быть применен к субъекту (деятельности) административно-правовых отношений.

     Право на беспристрастное и справедливое разрешение дела может выражаться в обязанности публичной администрации действовать объективно или обслуживать всех на равных основаниях. Нарушение данного права является основанием дисквалификации должностных лиц публичной службы, закрепленным в административно-процессуальном законодательстве. Так, согласно параграфу 9 (1) АПК Словакии [3], официальное лицо, в беспристрастности которого возникли обоснованные сомнения, не должно участвовать в процессе принятия решения по административному делу. Беспристрастность невозможна как в случаях взаимоотношений самого должностного лица с заинтересованными сторонами [2], так и его близких [4] (дети, внуки, родители, братья и сестры и иные лица разной степени родства, особенно близкие должностному лицу и его супруге). В случае наличия какой-любо выгоды для должностного лица, в том числе нематериального характера [5] [7], оно может быть отстранено от соответствующего дела.

     Право на рассмотрение индивидуального административного дела в разумный срок, также является элементом доктрины хорошей администрации.  Понятие разумного срока может содержать как общий временной промежуток, так и право заинтересованного лица на получение сведений о сроках рассмотрения дела по запросу [7].Указанное право может быть сформулировано и как право на рассмотрение дела без излишнего промедления. Оно корреспондирует обязанности государственного служащего быстро и эффективно выполнять поставленные задачи [8].

     Право быть заслушанным до вынесения решения означает, что участнику индивидуального административного дела должна быть предоставлена возможность сообщения (в устной или письменной форме в большинстве стран) сведений, касающихся фактов и обстоятельств, относящихся к данному делу.

     Право общего доступа к документам, закрепленное в конституциях стран-участниц ЕС, разъясняет действие принципа прозрачности (transparency). Который означает следующее: своевременное, достоверное, в полном объеме, соответствующее запросу сообщение публичного органа о его статусе, полномочиях, стратегии деятельности, финансирования, о выполненных и текущих задачах. При этом необходимость идентификации лица и обоснования причин доступа к документам в большинстве стран ЕС отсутствует. Исключением является случай, когда официальный документ засекречен на основании специального акта по соображениям государственной безопасности.

     Право быть заслушанным порождает, обязанность сообщения о времени и месте рассмотрения дела по существу, а также изложения причин принятия решения в письменной форме. При этом содержание и объем данной обязанности, а также сопутствующие процессуальные обязанности в различных законодательствах сформулированы по-разному. К примеру, согласно АПК Австрии, если позиция стороны не полностью учитывается в решении или решение принято с учетом возражений и дополнений вовлеченных сторон, то обоснование данных обстоятельств должны быть изложены в решении [1]. Это означает, что единственным основанием принятия решения без мотивировочной части может быть полное удовлетворение требований стороны при отсутствии возражений других сторон.

     Административное законодательство других стран (например, Испании) закрепляет более исчерпывающий и детализированный перечень ситуаций, в которых причины должны быть изложены. Так, решение необходимо мотивировать в случаях, когда оно затрагивает чьи-либо права или законные интересы, а также в случае превышения установленного срока [2].  Законодательство Швеции закрепило иную формулировку рассматриваемой обязанности: решение должно быть мотивировано, за исключением случаев когда оно не адресовано стороне, затрагивает назначение на государственную службу, в интересах национальной безопасности, в силу срочности принимаемого решения [6].

     В некоторых странах установлены требования к мотивировочной части решения: адекватность, ясность и существенность причин принятия решения, а также наличие оценки соответствующих юридических и фактических обстоятельств, на которых основано решение [1].

     Среди требований к содержанию решения, следует отметить обязанность публичного органа включать в него возможные способы обжалования для всех заинтересованных лиц [1].

     Обязанность уведомления сторон административного дела возникает в отношении тех лиц, права и законные интересы которых затрагиваются принимаемым решением. Правила процедуры уведомления могут варьироваться, касаться места вручения, сроков, содержания и формы.

     Фиксирование административной процедуры означает обязанность по составлению протокола. При этом время, способ и содержание протоколов может устанавливаться административно-процессуальным законодательством.  Обязанность по ведению протокола возлагается обоснованным заявлением стороны, либо прямо закреплена в норме соответствующего закона. Устные заявления, как правило, фиксируются и подписываются ее участниками [9], а сам протокол должен содержать время, место, наименование публичного органа и сторон, цель, рассмотренные заявления и возражения участников [7].

     Доктрина хорошей администрации также содержит стандарты надлежащего поведения публичного служащего, который касаются как правил поведения на публичной службе (эффективность, последовательность, пунктуальность, порядок на рабочем месте), так и стандартов отношения к клиентам (внимательность, вежливость, уважение, культура языка) [9].

     В Российской Федерации аналог указанных стандартов можно найти в Указе Президента РФ от 12 августа 2002 г. № 885 «Об утверждении общих принципов служебного поведения государственных служащих» [11] , в котором также затронута часть вышеописанных правил, что свидетельствует о гармонизации и унификации законодательства, а также влиянии европейских тенденций в государственном управлении на отечественную правовую реальность.

     Однако доктрина хорошей администрации в части стандартов поведения публичных служащих не может быть полностью применима к Российской Федерации, в силу позиционного принципа организации публичной службы.

     В целом, обозначение принципиальных позиций государств ЕС в законодательстве стран-участниц как реакция на соответствующие социально-политические изменения укрепило публичную власть в странах участницах, и влияние ЕС на международной арене.

ЛИТЕРАТУРА: 

[1] АПК Австрии // URL: http://www.refworld.org/docid/3ae6b5a7e.html
[2] АПК Испании // URL: http://www.wipo.int/wipolex/en/text.jsp?file_id=268850
[3] АПК Словакии // URL: https://www.indprop.gov.sk/swift_data/source/pdf/legislation/pravo_6771.pdf
[4] АПК Финляндии // URL: http://www.finlex.fi/fi/laki/kaannokset/2003/en20030434.pdf
[5] АПК Чехии // URL: http://ducr.cz/drurad/CAP-extrakt.pdf
[6] АПК Швеции // URL: http://www.government.se/content/1/c6/06/48/92/a02dc523.pdf
[7] АПК Эстонии // URL: http://www.lexadin.nl/wlg/legis/nofr/oeur/lxweest.htm)
[8] Закон о гражданских служащих Словении // URL: http://www.lexadin.nl/wlg/legis/nofr/eur/lxweslv.htm
[9] Закон о публичной службе Литвы // URL: http://unpan1.un.org/intradoc/groups/public/documents/NISPAcee/UNPAN0126...
[10] Конституции Австрии // URL: http://www.ecln.net/national-constitutions.html
[11] Указ Президента РФ от 12 августа 2002 г. N 885 "Об утверждении общих принципов служебного поведения государственных служащих" // URL: http://base.garant.ru/184842/
[12] Code of good administrative behavior. Relations with the public // URL:http://ec.europa.eu/transparency/code/_docs/code_en.pdf
[13] European Regional Planning Strategy, European Conference of Ministers Responsible for Regional Planning, Council of Europe // URL: http://www.coe.int/t/dgap/localdemocracy/cemat/default_en.asp
[14] Good Administration in EU Law and the European Code of Good Administrative Behaviour // URL:http://cadmus.eui.eu/handle/1814/12101
[15] Official Journal of the European Union // URL: http://eur-lex.europa.eu/legalcontent/EN/TXT/PDF/?uri=OJ:C:2010:083:FULL...
[16] Paul Craig EU Administrative Law Oxford University Press. 2012.
[17] Principles of Good Administration // URL: http://www.ombudsman.org.uk/__data/assets/pdf_file/0013/1039/0188-Princi...
[18] Recommendation CM/Rec(2007)7 of the Committee of Ministers to member states on good administration // URL: https://wcd.coe.int/ViewDoc.jsp?id=1155877
[19] Theodore Fortsakis, 'Principles Governing Good Administration' (2005) 11 European Public Law, Issue 2
[20] The Principle of Consistency and the Conditions for Creativity // URL: http://web.stanford.edu/~rhorn/a/topic/stwrtng_infomap/artclCnstncyCondt...
[21] What is Good Governance? // URL: http://www.unescap.org/sites/default/files/good-governance.pdf
[22] Wheare K. C. “Maladministration and its Remedies”, London, Stevens and Sons, 1973.

Заголовок En: 

Doctrine Of Good Administration: Elements And Their Contents On The Example Of The European Union Countries

Аннотация En: 

anagement of the society – one of the most important problems of the state, thus the state represented by bodies and officials for the achievement of this task has to work effectively. For this purpose it is necessary to define not only concept of effective management and cornerstone criteria, but also concept and requirements to the management subject – administration which has to cope with this task. Article represents the legislative bases review of the doctrine of good administration in the EU countries, and also opinions of scientists on disputable aspects of this doctrine. In particular, in the article parallels between earlier assumed purposes of the doctrine and established by law. It appears that the new purposes of the doctrine are established only in public interests and for preservation of the European Union integrity. In article concepts of effective management and good administration, as subject of the specified activity are compared. In the article some elements of the doctrine of good administration are considered. Their legal sense is investigated and author's understanding of their value is given. It is noted that principles as elements of the doctrine form the corresponding rights and duties which explains how the concrete principle can be applied to the subject (activity) of administrative legal relations. Within the studied doctrine standards of appropriate behavior of the public employee in the EU countries and similar rules for public servants in the Russian Federation were studied. In the conclusion author concludes that it is impossible to apply the unified European standards in Russian Federation, which is due to the developed organization of the public service in Russian Federation. In the article it is noted positive influence of the doctrine of good administration on the EU in general, despite various interpretations of the doctrine elements in the legislation of member countries.

Ключевые слова En: 

public administration, state administration, principles of administrative law, administrative law, doctrine of good administration, doctrine of effective management, standards of public service.